Market Court voids procurement decision due to flawed tender evaluation and orders new tender.

ASIAN TAUSTA

Pöytyän kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 16.9.2011 julkaistulla avointa menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia talvikunnossapitopalveluista ajalle 1.11.2011–30.4.2013. Tarjouspyynnössä on lisäksi varattu mahdollisuus optiokauteen 1.5.2013–30.4.2014.

Pöytyän kunnan tekninen lautakunta on hankintapäätöksellään 27.10.2011 muun muassa valinnut Yläneen alueen talvikunnossapitourakoitsijaksi Käpytec Oy:n.

Pöytyän kunnan tekninen lautakunta on tehnyt asiassa hankintaoikaisun ja muutoksenhaun kohteena olevalla hankintaoikaisupäätöksellään valinnut Yläneen alueen talvikunnossapitourakoitsijaksi Koneasema Maansankarit Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ylittänyt palveluhankinnoille säädetyn kansallisen kynnysarvon.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Käpytec Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä sekä pysyttämään alkuperäisen 27.10.2011 tehdyn hankintapäätöksen. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 5.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.656 eurolla korkoineen.

Perusteet

Hankintaoikaisupäätöksessä ei ole perusteltu mitenkään alkuperäisen hankintapäätöksen muuttamista, vaan ainoastaan todettu päätöksen perustuvan tarjouksiin ja pisteytyksiin. Näin ollen alkuperäisessä hankintapäätöksessä ollutta virhettä ei ole yksilöity, eikä hankintaoikaisupäätökselle ole esitetty perustetta. Pisteytystaulukko on toimitettu valittajalle vasta hankintaoikaisupäätöksen yhteydessä. Valittajalle on toimitettu pisteytysten kirjallisia perusteluja vasta valittajan niitä erikseen tiedusteltua.

Tarjousten vertailu on tehty virheellisesti. Tarjottavan kaluston osalta tarjousvertailussa on huomioitu vain neljä konetta, jotka hankintayksikkö valinnut mielivaltaisesti. Tarjouspyynnössä ei ole kerrottu, että pisteytyksessä huomioitaisiin vain neljä konetta tarjoajaa kohti, vaan siinä on pyydetty tiedot kaikista talvikunnossapitoon soveltuvista laitteista. Tarjouksensa liitteenä valittaja on toimittanut luettelon käytössään olevista koneista.

Tarjousten vertailussa on perusteetta jätetty huomiotta esimerkiksi valittajan kevyt omamoottorinen kiinteistönhoitokone. Tämä olisi soveltunut erityisen hyvin piha-alueille ja muille ahtaille paikoille sekä perustamattomille pehmeäalustaisille poluille. Mikäli mainittu kone olisi huomioitu pisteytyksessä, se olisi tuonut valittajalle huomattavan edun muihin tarjoajiin nähden.

Tarjousten vertailussa käytetty traktorien ikäpisteytys ilman niihin kytkettävien koneiden tarkastelua ei ole johtanut kokonaistaloudellisesti edullisempien tarjousten valintaan. Koneiden kapeammat työleveydet johtavat useampiin ajokertoihin ja hiekoitinten pienemmästä vetoisuudesta puolestaan aiheutuu enemmän siirtoajoja. Näin ollen vähäisemmän kapasiteetin työkoneet tuottavat enemmän laskutettavia työtunteja. Traktorit olisi tullut suhteuttaa niiden avulla käytettävän kaluston kapasiteettiin.

Voittanut tarjoaja tulee suorittamaan aurausta kahdessa eri taajamassa, jotka sijaitsevat lähes 30 kilometrin etäisyydellä toisistaan. Valittaja sen sijaan on tarjonnut vain yhtä aluetta. Tarjousten vertailussa voittaneen tarjoajan saamat pisteet kahden alueen osalta ovat johtaneet tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan, koska käytännössä ja teknisesti on mahdotonta, että kaikki koneet olisivat käytössä samanaikaisesti kahdessa varsin etäällä toisistaan sijaitsevassa taajamassa. Aurauspalvelujen tarve on kuitenkin samanaikainen koko alueella.

Myös työkokemuksen osalta pisteytys on tehty virheellisesti ja perustelematta. Valittajalla on enemmän kokemusta kuin voittaneella tarjoajalla. Tästä huolimatta kumpikin on saanut samat pisteet.

Tarjousten pisteytys on tehty virheellisesti myös vertailuperusteen ”tilaajan kokemukset” osalta. On selvää, että vuoden auranneella voittaneella tarjoajalla on reklamaatioita paljon vähemmän kuin yli kymmenen vuotta auranneella valittajalla. Hankintayksikkö ei ole kertakaan reklamoinut valittajaa sen työn laadusta. Näin ollen on perusteetonta, että voittanut tarjoaja on saanut kyseisen vertailuperusteen osalta kymmenen pistettä, kun valittaja on saanut ainoastaan viisi pistettä.

Vastine

Hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hankintaoikaisupäätöksen perusteena on ollut sama pisteytystaulukko kuin hankintapäätöstä 27.10.2011 tehtäessä. Pisteytystaulukosta ilmenevien pisteiden perusteella voittaneen tarjoajan pisteiden keskiarvo on ollut 92 pistettä ja valittajan 89,75 pistettä. Näin ollen valittajan tarjouksen valitsemiselle ei alun perin ole ollut perustetta. Pisteytyksen muodostuminen on selitetty tarjouspyynnön kohdissa ”tarjousten vertailu ja valintaperusteet” sekä ”tarjoushintojen laskentaperusteet”.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kunta pidättää itselleen oikeuden määritellä valittavien urakoitsijoiden määrän ja käytettävän kaluston. Hankintayksikkö on päättänyt rajata verrattavien laitteiden lukumäärän neljään tarjoajaa kohti. Valittajan kuvaama kiinteistönhoitokone on jätetty pois vertailusta, koska sen vertaaminen traktoreihin olisi ollut hyvin vaikeaa. Kyseisen koneen huomiointi tarjousvertailussa ei olisi korottanut valittajan saamaa pistemäärää.

Lisälaitteiden ja työleveyden osalta kunta on olettanut, että ne ovat olleet sellaisia, että työ voidaan tehdä tehokkaasti. Erilaisten aurojen vertailu ja pisteytys on mahdotonta. Tarjouspyynnön lähtökohtana on ollut, että traktorit on varustettu auroin tai perälevyin. Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä, että auraleveydellä keinoteltaisiin, jotta laskutusta voitaisiin lisätä.

Tarjoajalta ei voida edellyttää, että sillä tarjouksen tekohetkellä on käytettävissään kaikki palvelun tuottamisessa tarvittavat resurssit. Mikäli palvelua ei pystyttäisi tuottamaan vaadituilla resursseilla, tähän on varauduttu sopimusoikeudellisin keinoin.

Työkokemuksen pisteytys on perustunut tarjoajien ilmoittamiin työkokemuksiin. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa siihen, että esitetyt tiedot ovat oikeita.

Vertailuperusteen ”tilaajan kokemukset” osalta pisteet on annettu siten, että yksi kunnan viranhaltijoiden tietoon tullut suullinen valitus on vähentänyt yhden pisteen maksimimäärästä. Valittajalle on annettu suullisia reklamaatioita. Dokumentaatiojärjestelmän luominen on työn alla. Hankintayksikön ei ole kiellettyä ottaa huomioon sillä itsellään olevia negatiivisia kokemuksia.

Kuultavan lausunto

Koneasema Maansankarit Oy on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Yläneen alueen kunnossapito voidaan järjestää traktorilla. Koneasema Maansankarit Oy:n kalustomäärällä pystytään hoitamaan kaikki hankinnan kohteena olevat talvikunnossapitotyöt. Koneasema Maansankarit Oy:n kuljettajilla on usean vuoden kokemus vastaavanlaisesta työstä, ja laatupisteytys on siten tältä osin ollut perusteltu. Yläneen alueella ei tarvita erikoiskalustoa. Hankintayksikkö on pisteyttänyt vertailuperusteen ”tilaajan kokemukset” oikein.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään antanut selvityksen sen toimintaan kohdistuneista suullisista reklamaatioista ja tältä osin muun ohella esittänyt, että hankintayksikkö on jättänyt huomioimatta kiinteistön käyttäjien nykyiselle urakoitsijalle antaman negatiivisen palautteen. Lisäksi valittaja on esittänyt selvityksen voittaneen tarjoajan palveluntuotannon laadun tasosta.

Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan talvihoidossa käytetty kalusto. Talvihoidon kannalta oleellista kalustoa ovat nimenomaan traktoreihin kytkettävät tai omamoottoriset koneet ja laitteet. Vetokoneiden iällä on tässä suhteessa toissijainen merkitys. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että tarjousten vertailussa huomioitaisiin ainoastaan traktorit.

Mikäli pisteytys traktoreiden iän perusteella katsotaan riittävän oikeaksi, on pisteytyksien laskennassa painotettava kohteessa käytettävien koneiden määrää. Koska työkokemuksen ja tilaajan kokemusten osalta annetut pisteet ovat olleet perusteettomia, niitä ei tule huomioida tarjousten vertailussa.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut haluamakseen kohteeksi Riihikosken tai Yläneen alueen. Hankintapäätöksessä ei ole perusteltu, miksi hankintapäätös on oikaistu koskemaan molempia alueita.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Säännöksen 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat muun ohella perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Tarjouspyyntö

Pöytyän kunta on pyytänyt tarjouspyynnöllä tarjouksia talvikunnossapitopalveluista kunnan eri taajamissa, muun muassa Yläneellä, ja haja-asutusalueella sijaitsevissa työkohteissa. Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjousten vertailu ja valintaperusteet” on ilmoitettu, että tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus ja vertailuperusteina seuraavat tekijät:

– Tarjoushinta (enintään 70 pistettä)

– Urakoitsijan referenssit ja tilaajan kokemukset (enintään 20 pistettä)

– Työkokemus yli 3 vuotta 10 pistettä

– Työkokemus 1–3 vuotta 5 pistettä

– Työkokemus 0–1 vuotta 0 pistettä

– Tilaajan kokemukset 0–10 pistettä, palaute käyttäjiltä

– Käytettävä kalusto (enintään 10 pistettä)

– Ikä 0–5 vuotta 10 pistettä

– Ikä 5–10 vuotta 5 pistettä

– Ikä yli 10 vuotta 0 pistettä

Lisäksi tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouspyynnön kohde” on ilmoitettu, että ”tilaaja pidättää oikeuden määritellä valittavien konepalvelutoimittajien määrän ja käytettävän kaluston painottaen sen soveltuvuutta kyseiselle työalueelle kokonaispalveluna (auraus ja hiekoitus)”.

Tarjouspyynnön liitteenä olevalla tarjouslomakkeella tarjoajan on tullut ilmoittaa muun ohella tarjottava työkohde ja tarjoajan kalusto. Kaluston osalta tarjouslomakkeessa on tullut ilmoittaa työkoneen koko, merkki, vuosimalli ja varustus. Lisäksi tarjoajan on tullut ilmoittaa jokaisen työkoneen osalta arvonlisäveroton tuntiveloitus.

Vertailuperusteet

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina on kuitenkin käytettävä sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Vertailuperuste ”urakoitsijan referenssit ja tilaajan kokemukset”

Markkinaoikeus katsoo ensiksi tämän vertailuperusteen kohdan ”urakoitsijan referenssit” osalta, että vertailuperusteessa mainitut urakoitsijan referenssit, joiden sisältöä tai laatua ei ole tarjouspyynnössä yksilöity, liittyvät vaiheittain toteutettavassa hankintapäätösmenettelyssä lähtökohtaisesti tarjoajien soveltuvuuden arviointiin eikä sitä seuraavaan tarjouspyynnön mukaisten tarjousten vertailuun. Näin ollen kyseisen vertailuperusteen osalta on tarjouspyynnön perusteella jäänyt tarjoajille epäselväksi, mitkä seikat liittyvät tarjoajien soveltuvuuden arviointiin ja millä seikoilla on merkitystä suoritettaessa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailua.

Vertailuperusteen otsikointi ”urakoitsijan referenssit” sinänsä viittaa urakoitsijan aikaisempiin työkohteisiin. Toisaalta kyseisessä kohdassa on mainittu, että tarjoajille on ollut tarkoitus antaa pisteitä aikaisemmasta työkokemuksesta. Kohdasta ei kuitenkaan käy ilmi, kenen työkokemusta kyseisen kohdan osalta on ollut tarkoitus verrata. Markkinaoikeus katsoo, että kyseisen kohdan yksilöimättömyyden vuoksi tarjoajat eivät siten ole voineet tietää, mitkä ovat ne seikat, jotka tulevat vaikuttamaan kyseisen kohdan osalta tehtävään tarjousten vertailuun.

Markkinaoikeus toteaa tämän vertailuperusteen kohdan ”tilaajan kokemukset” osalta, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että tarjousvertailussa ei sinänsä ole kiellettyä ottaa huomioon hankintayksiköllä itsellään olevia kokemuksia tarjoajan aikaisemmin toimittamien palvelujen huonosta laadusta. Mainittujen kokemusten on kuitenkin oltava perusteltuja ja objektiivisesti hyväksyttäviä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämänsä mukaan tilaajan kokemusten osalta tarjousvertailussa huomioon ottamat reklamaatiot eivät asiassa esitetyn selvityksen perusteella ole olleet sillä tavoin yksilöityjä ja dokumentoituja, että tarjousvertailu olisi tältä osin ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasavertaisen ja syrjimättömän kohtelun.

Vertailuperuste ”käytettävä kalusto”

Tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, mitä kalustoa vertailuperusteen ”käytettävä kalusto” osalta tarjousvertailussa tullaan ylipäänsä ottamaan huomioon eikä myöskään sitä, että tarjousvertailuun tullaan kunkin tarjoajan osalta ottamaan vain neljä konetta. Tarjoajat eivät siten ole voineet tarjouspyynnön perusteella tietää, mitkä ovat olleet ne koneet ja laitteet, jotka tulevat vaikuttamaan kyseisen kohdan osalta tehtävään tarjousten vertailuun. Markkinaoikeus katsoo, että kyseinen vertailuperuste on siten laadittu niin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintayksikkö ei ole hankintaoikaisupäätöksessään 24.11.2011 tai sen liitteenä olevassa tarjousten vertailutaulukossa perustellut eri tarjouksille antamiaan pistemääriä vertailuperusteen ”urakoitsijan referenssit ja tilaajan kokemukset” kohdan ”tilaajan kokemukset” osalta. Kun tarjoajat eivät ole voineet myöskään tarjouspyynnöstä ilmenevien tietojen perusteella tietää, miten tarjouksia on tältä osin arvioitu ja mihin tarjousten piste-erot ovat tältä osin perustuneet, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ainakaan kyseisen kohdan osalta ole perustellut hankintapäätöstään hankintasäännöksissä edellytetyin tavoin. Hankintasäännösten vastaista menettelyä ei voida tältä osin korjata sillä, että hankintayksikkö vasta markkinaoikeudessa selvittää, miten se on suorittanut tarjousten vertailun kyseisen kohdan osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita asettaessaan sekä tarjouksia vertaillessaan ja hankintapäätöstä perustellessaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Kun otetaan huomioon edellä hankintamenettelyn virheellisyydestä ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva Yläneen alueen talvikunnossapitourakoitsijan valintaa koskeva hankintaoikaisupäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaisesti kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään nyt kysymyksessä olevilta osin kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa hankinnan nyt kysymyksessä olevilta osin julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Pöytyän kunnan teknisen lautakunnan Yläneen alueen talvikunnossapitourakoitsijan valintaa koskevan hankintaoikaisupäätöksen 24.11.2011 § 104.

Markkinaoikeus kieltää Pöytyän kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Pöytyän kunnan korvaamaan Käpytec Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.656 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos–Kokkonen, Ville Parkkari ja Matti Vedenkannas.