Market Court voids procurement decision for non-compliant bid and orders reimbursement of legal costs.

ASIAN TAUSTA

Espoon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt EU-hankintailmoituksella tarjouksia kopiopapereista (tuotekori 1) sekä tulostuspapereista ja offset-painopapereista (tuotekori 2) kolmen vuoden sopimuskaudelle ja mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle.

Espoon kaupungin hankintapalvelujen johtaja on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään muun ohella valinnut Antalis Oy:n tarjouksen tuotekorin 1 osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 1.200.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön tuotekorin 1 osalta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

X on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen tuotekorin 1 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.818,50 eurolla korkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen hintatiedot” tarjoajaa on pyydetty tarjoamaan hintalistaan 4 vähintään 40 riville rei’itettyjä ja värillisiä koriin 1 kuuluvia kopiopapereita. Tarjouspyynnössä on edelleen todettu, että hintalistassa 4 ilmoitettujen rei’itettyjen ja värillisten kopiopapereiden hintojen keskiarvoja käytetään osana hintaliitteen 1 vertailuhintaa ja että rei’itetyille ja värillisille kopiopapereille lasketaan hintalistasta 4 omat keskiarvot. Voittaneen tarjoajan tarjouksen hintalistan 4 positioiden 1 ja 5–11 tuotteet eivät ole rei’itettyjä tai värillisiä papereita.

Voittanut tarjoaja on tarjouksensa hintalistassa 4 tarjonnut rei’itettyä paperia riveillä 2–4 ja maininnut nimenomaisesti sekä rei’ityksen että rei’ityksen laadun. Mikäli tuotteet 1 ja 5–11 olisi tarkoitettu rei’itettäviksi, olisi ilmeistä, että rei’ityksen laatu olisi myös mainittu tarjouksessa. Selvää on, ettei rei’itetyn ja rei’ittämättömän paperin tai värillisen ja värittömän paperin vertaileminen samanveroisina ole yhdenvertaista.

Vastine

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla korkoineen.

Hankintayksikön hankintatarpeen ja tarjousten vertailukelpoisuuden kannalta olennaista rei’ityksen osalta on se, että tarjotut tuotteet ovat rei’itettyjä hankintayksikön vastaanottaessa ne. Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden tarkistamisen yhteydessä ei ole ilmennyt seikkaa, jonka perusteella hankintayksikön olisi tullut kyseenalaistaa sitä, että tuotteet eivät olisi rei’ityksen tai muiden ominaisuuksien osalta vaatimusten mukaisia. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa voittaneen tarjouksen olleen tarjouspyynnön mukainen. Mikäli myöhemmin kävisi ilmi, että vaatimus ei täyty, hankintayksiköllä on sopimusoikeudellisia keinoja, joihin se voi turvautua. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta.

Kuultavan lausunto

Antalis Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.846,50 eurolla korkoineen.

Antalis Oy:n tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Antalis Oy on tarjonnut tarjouksensa hintalistassa 4 riveillä 1 ja 5–11 tavanomaista korkealaatuisempia tai sellaista kokoa olevia valkoisia papereita, joita ei toimiteta tehdaspakkauksissa valmiiksi rei’itettyinä. Tämän vuoksi tarjousrivillä ei ole ollut mainintaa rei’ityksen tyypistä. Rei’itettyjä paperilaatuja asiakkaalle toimitettaessa rei’itys voidaan tehdä kahdella tavalla. Mikäli tehdasrei’itystä ei ole tietyissä paperilaaduissa valmiina, rei’itys tehdään tukkurin toimesta. Antalis Oy:n tarkoitus on ollut rei’ittää kyseiset paperit ennen hankintayksikölle toimittamista. Kaikki hintalistassa 4 tarjotut 40 tuotetta ovat hankintayksikölle toimitettaessa rei’itettyjä tai värillisiä, eli tarjouspyynnön mukaisia. Antalis Oy on tarjouksessaan lisäksi todennut, että se hyväksyy tarjouspyynnön vaatimukset sellaisenaan. Tarjouksen liitteen 2 kohdassa 8 on vielä erikseen vahvistettu, että hintalistaan merkityt tuotteet ovat rei’itettyjä tai värillisiä.

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä määrittänyt, millainen rei’ityksen tulee olla. Antalis Oy on tarjonnut tuotteet siten, että asiakas voi valita kuhunkin paperilaatuun haluamansa rei’ityksen tuotteen hinnan pysyessä hintaliitteen mukaisena.

Hintalistassa tarjottu rivin 5 tuote on kooltaan valmiiksi tehdasrei’itetyistä papereista poikkeava, eli A3. Kyseistä kokoa voidaan käyttää rei’itettynä esimerkiksi rakennus- ja karttapiirrostulosteissa, joissa tarvitaan valmis mappirei’itys. Valittajan tarjouksessa ei tällaista tarvetta ole otettu lainkaan huomioon.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hintalistan 4 tuotteiden on tullut olla kokoa A4. Voittanut tarjoaja on tarjouspyynnön vastaisesti tarjonnut hintalistan 4 rivillä 5 rei’ittämätöntä A3-kokoista paperia.

Hankintayksikön on täytynyt olla tietoinen voittaneen tarjoajan tarjoamien tuotteiden osittaisesta tarjouspyynnön vastaisuudesta, koska hankintayksikkö on voinut päätyä hintavertailussa esittämiinsä voittaneen tarjoajan hintoihin ainoastaan siten, että se ei ole ottanut hintalaskelmassaan huomioon voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön vastaisia rivejä 1 ja 5–11. Hankintayksikkö on näin menettelemällä hyväksynyt voittaneen tarjoajan 32 tuotetta sisältäneen hintakorin, vaikka tarjouspyynnössä oli edellytetty, että tarjoajat tarjoavat 40 tuotetta.

Muut kirjelmät

Espoon kaupunki on esittänyt lisävastineessaan, että tarjouspyyntö on ollut osittain tulkinnanvarainen hintalistan 4 osalta. Tarjouspyynnön liitteessä 2 on mainittu hintalistalle 4 tarjottavan valkoisen paperin ja valkoisen rei’itetyn paperin koon olevan A4. Tämä ei kuitenkaan ilmene hintalistasta 4. Maininta vähintään 40 rivin täyttämisestä hintakeskiarvon laskemista varten ei myöskään ole ollut täysin selvä, sillä määrä ei ota kantaa eri tuotteiden keskinäiseen jakautumiseen. Tulkinnanvaraisuus on johtanut siihen, että tarjoajat ovat tarjonneet kyseisellä liitteellä eri määrän eri paperilaatuja.

Suhteellisuusperiaatteen mukaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden tarkistamisen on oltava suhteessa hankinnan kohteeseen ja tarjouskilpailun laajuuteen. Tarjouspyynnön vähäinen epäselvyys ei ole koskenut tarjottavien tuotteiden ehdottomia kelpoisuusvaatimuksia vaan vertailuperusteissa mainittuja ominaisuuksia. Tarjousten hylkääminen kysymyksessä olevan seikan perusteella ei olisi ollut toimenpiteenä suhteellinen, kun otetaan huomioon kilpailutuksen kohteena oleva kokonaisuus, eikä se olisi toteuttanut tarjoajien yhdenvertaista kohtelua. Tarjouskilpailu on edellä mainitusta tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuudesta huolimatta johtanut yhteismitallisten tarjousten perusteella suoritettuun kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan.

Antalis Oy on esittänyt lisälausunnossaan, että valittaja on tarjonnut rei’itettyä valkoista paperia kolmella hintalistan 4 rivillä, eli riveillä 1–3. Antalis Oy on tarjonnut kyseisiä tuotteita vastaavia tuotteita hintalistansa riveillä 2–4. Hankintayksikkö on tehnyt tarjousvertailun virheettömästi, kun se on vertaillut niitä ainoita valkoisia rei’itettyjä paperilaatuja, jotka valittaja on tarjonnut, vastaaviin Antalis Oy:n tuotteisiin.

Tarjouspyynnön mukaan rei’itettyjä tai värillisiä tuotteita on tarjottava yhteensä 40 rivillä, mutta siinä ei ole määritelty, kuinka rivien on keskenään jakauduttava. Antalis Oy on tarjonnut värillisiä papereita hintalistansa 29 rivillä. Värillisten papereiden hintoja on ollut kaksi. Antalis Oy:n tuotevalikoimaan sisältyvät kaikki markkinoilla olevat värit ja tuotteiden hinta on hankintayksikölle aina sama. Valittajan tarjoamat tuotteet ovat olleet kalliimpia. Se, että Antalis Oy olisi tarjonnut kahdeksan riviä lisää värillisiä papereita, ei olisi muuttanut tarjousvertailun lopputulosta. Antalis Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, eikä se, että joitakin sen tarjoamia tuotteita on tarjousvertailussa jätetty huomioon ottamatta, tarkoita, että kyseiset tuotteet olisivat olleet tarjouspyynnön vastaisia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Valittajan mukaan voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen.

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankinnan kohteena on ollut kopiopapereiden (tuotekori 1) sekä tulostus- ja offset-painopapereiden (tuotekori 2) hankinta. Hankintailmoituksen mukaan tarjous on voinut koskea yhtä tai useampaa osaa. Valitus koskee tuotekoria 1.

Tuotekorin 1 sisältö on kuvattu tarjouspyynnön hintaliitteessä 1. Kyseisessä liitteessä on listattu neljä erilaista tuotetta sekä niiden koot ja kulutusarviot. Liitteessä on mainittu seuraavat tuotteet: 1) kopiopaperi valkoinen, yleispaperi, A4 80 g, 2) kopiopaperi valkoinen, rei’itetty, A4 80 g, 3) kopiopaperi valkoinen, yleispaperi, A3 80 g, sekä 4) kopiopaperi värillinen, A4 80 g. Liitteessä on ilmoitettu, että rei’itetyille ja värillisille papereille lasketaan omat keskiarvot ja että näiden tuotteiden osalta tarjoajan tulee syöttää kriteerit täyttäviä laatuja hintalistaan 4 vähintään 40 riville.

Tarjouksen valintaperusteena on kopiopapereiden osalta ollut kokonaistaloudellinen edullisuus tarjouspyynnön liitteessä 2 yksilöityjen vertailuperusteiden mukaisesti. Hinnan painoarvo on ollut 80 ja papereiden soveltuvuuden painoarvo 20 prosenttia.

Hinnan osalta tarjouspyynnön liitteessä 2 on todettu muun ohella seuraavaa:

”Korissa 1 rivit on pyritty painottamaan ostovolyymien mukaan. Vertailupisteet lasketaan niin, että kokonaispistemäärä on 1000 pistettä. Painotukset menevät seuraavalla tavalla:

Yleispaperi 80 g A4 lavatoimitus = maksimi 700 p

Yleispaperi 80 g A4 laatikkotoimitus = maksimi 200 p

Kopiopaperi valkoinen A4 80 g rei’itetty = 20 p (tarjotaan hintojen keskiarvoa, keskiarvo tulee laskea hintalistasta 4)

Kopiopaperi valkoinen A3 80 g = 45 p

Kopiopaperi värillinen A4 80 g = 35 p (tarjotaan hintojen keskiarvoa, keskiarvo tulee laskea hintalistasta 4)”.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen hintatiedot” on ilmoitettu, että tarjoajan tulee täyttää nettohinnasto (hintalista 4) koriin 1 kuuluvista kopiopaperituotteista. Kyseisessä kohdassa on lisäksi ilmoitettu, että tarjoajan tulee tarjota hintalistaan 4 vähintään 40 riville rei’itettyjä ja värillisiä koriin 1 kuuluvia tuotteita ja että niille hintalistassa 4 ilmoitettujen hintojen keskiarvoja käytetään osana hintaliitteen 1 vertailuhintaa.

Valittaja on esittänyt voittaneen tarjoajan tarjouksen olleen tarjouspyynnön vastainen, koska tarjouksen hintalistan 4 positioiden 1 ja 5–11 tuotteet eivät ole olleet rei’itettyjä tai värillisiä papereita. Lisäksi voittanut tarjoaja on valittajan mukaan tarjonnut tarjouspyynnössä annetun A4kokovaatimuksen vastaisesti hintalistansa rivillä 5 rei’ittämätöntä A3kokoista paperia.

Voittanut tarjoaja on tarjonnut tarjouksensa liitteenä olleen hintalistan 4 riveillä 1–11 seuraavia tuotteita:

”1. Yleistulostuspaperi, nonstop, A4

2. Yleistulostuspaperi, rei’itys 8/12, A4

3. Yleistulostuspaperi, rei’itys 8/8, A4

4. Yleistulostuspaperi, rei’itys 8/8/8, A4

5. Yleistulostuspaperi, A3

6–9. Sileäpintainen yleistulostuspaperi, A4

10–11. 100 % uusiopaperi, A4”.

Tarjouksensa hintalistan 4 lopuilla riveillä 12–40 voittanut tarjoaja on tarjonnut värillistä A4-kokoista tulostuspaperia.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien on tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tullut ymmärtää, että kaikkien tarjoajan tarjoamien hintalistan 4 kopiopapereiden tulee olla A4-kokoa ja että tuotteiden tulee olla värillisiä tai rei’itettyjä. Tarjoajan on hankintalain 46 §:ssä edellytetyn mukaisesti tullut myös osoittaa tarjouksessaan tarjoamiensa tuotteiden olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukaisia.

Voittanut tarjoaja on edellä todetun mukaisesti tarjonnut tarjouksensa hintalistan 4 rivillä 5 A3-kokoista kopiopaperia, minkä lisäksi voittaneen tarjoajan tarjouksen hintalistasta 4 ei ole riveillä 1 ja 5–11 tarjottujen yleistulostus- ja uusiopapereiden osalta ilmennyt, että kyseiset tuotteet olisivat rei’itettyjä tai värillisiä. Voittaneen tarjoajan tarjous ei siten ole ollut sen tarjouspyynnön selvän vaatimuksen mukainen, joka on edellyttänyt tarjouspyynnön vaatimusten mukaisten tuotteiden tarjoamista hintalistassa 4 vähintään 40 riville. Asiassa ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole annettava merkitystä sille, että voittanut tarjoaja on tarjouksessaan sinänsä ilmoittanut hyväksyvänsä tarjouspyynnön ehdottomat vaatimukset ja vahvistanut tarjouksensa liitteen 2 kohdassa 8 tämän kyllä-vastauksella myös hintalistan 4 tuotteiden osalta.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Hankintayksikkö on siten menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut Antalis Oy:n tuotekorin 1 osalta antamaa tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Näin ollen valituksen kohteena oleva hankintapäätös voidaan tuotekorin 1 osalta kumota ja päätöksen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kopiopapereiden hankinnan julkisena hankintana nyt kysymyksessä olevan kilpailutuksen perusteella, sen tulee tehdä asiassa uusi tarjousvertailu ja uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on lausuttu.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Espoon kaupungin hankintapalvelujen johtajan 22.9.2011 tekemän hankintapäätöksen (§ 13/2011) tuotekorin 1, eli kopiopapereiden hankinnan osalta. Markkinaoikeus kieltää mainitulta osin Espoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut 2.818,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Espoon kaupungin ja Antalis Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus ja Pasi Yli-Ikkelä.