Market Court voids public procurement decision for procedural errors and orders full re-tendering plus cost compensation.

ASIAN TAUSTA

Loviisan kaupunki on pyytänyt rajoitettua menettelyä koskevalla EU-hankintailmoituksella osallistumishakemuksia Loviisan suomenkielisen koulukeskuksen rakennusurakasta järjestettävään tarjouskilpailuun.

Loviisan kaupungin tekninen lautakunta on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut YIT Rakennus Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan 9–9,5 miljoonaa euroa.

Markkinaoikeus on 14.6.2011 antamallaan päätöksellä hylännyt hankintayksikön hankintapäätöksen täytäntöönpanolupapyynnön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 965.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.714,82 eurolla korkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkemalla valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta vedoten tarjouksessa olleeseen puutteeseen. Puute on kuitenkin ollut merkityksetön tarjousvertailussa eikä se ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Valittajalta on jäänyt epähuomiossa laittamatta rasti tarjouslomakkeen kohtaan, joka on koskenut tarjouksen vähimmäisvaatimukseksi asetettua koulupihan jäsennöintiä ja varustusta suunnitteluohjeen ja viitesuunnitelmien mukaisesti. Valittaja on kuitenkin ilmoittanut kyseisen rastin lisätiedoille varatussa kohdassa, että ehdotus vaatimukseen on esitetty tarjouksen liitteessä ”ARK 009”. Liitteessä on ollut koulupihan suunnitelma, jossa on esitetty muun muassa pihavarusteiden ja kalusteiden sijoittelu. Tämä on mainittu myös tarjouksen liitteessä 8 ja tarjouksen lomakkeessa 7 on ollut mainittuna myös hinta pihatöille. Rastin puuttuminen on ollut siten merkityksetöntä ja vaadittu edellytys on ilmennyt kyseisessä kohdassa ilmoitetusta liitteestä. Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja valittajaa olisi tullut ainakin kuulla ennen tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on useissa kohdin painotettu velvollisuutta noudattaa viitesuunnitelmia, joista on ollut sallittua poiketa vain vähän ja silloinkin poikkeamiselle on tullut saada hankintayksikön hyväksyntä. Viitesuunnitelmien noudattamista on edellytetty myös useissa pisteytyslomakkeen kriteerien kohdissa, joita on samalla käytetty tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnissa.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ollut runsaasti poikkeamia viitesuunnitelmista ja se olisi pitänyt sulkea tarjouskilpailusta. Valittajan tiedossa ei ole, että voittanut tarjoaja olisi saanut hyväksynnän tekemilleen muutoksille. Voittaneelle tarjoajalle mahdollisesti sallituista poikkeamista olisi syrjimättömyysperiaatteen mukaisesti tullut ilmoittaa kaikille tarjoajille. Mikäli viitesuunnitelmissa poikkeamisen on katsottu olevan mahdollista, mutta tarjoajille ei ole ilmoitettu, mistä on ollut sallittua poiketa, on tarjouspyyntö ollut epäselvä ja tulkinnanvarainen ja mahdollistanut tarjousten käsittelyssä mielivallan.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen muun ohella siten, että sekä vanhan sisäportaan purkaminen että pohjoisen puoleisen päätyportaan rakentaminen on jätetty pois, vaikka kyseiset työt on tarjouspyyntöasiakirjoihin kuuluvissa viitesuunnitelmapohjissa määrätty kuuluvaksi urakkaan. Lisäksi opetustilat on suunniteltu toteutettaviksi alaslaskettavilla katoilla, mikä on vastoin suunnitteluohjeen vaatimusta, jonka mukaan opetustilojen kattoja ei lasketa alas.

Valittajalla ei ole tietoa myöskään siitä, täyttääkö voittaneen tarjoajan tarjous tilaohjelman sitovan kokonaishyötypinta-alan. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on myös runsaasti ratkaisuja, jotka eivät välttämättä ole olleet suoranaisesti tarjouspyynnön vastaisia, mutta jotka ovat huonosti suunniteltuja.

Voittanut tarjoaja on saavuttanut poikkeamillaan alhaisemman tarjoushinnan. Mikäli lopullinen toteutus tapahtuu alkuperäisten viitesuunnitelmien pohjalta, tulevat voittaneen tarjoajan tarjoaman toteutuksen kustannukset kasvamaan yli sen antaman tarjoushinnan. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole muiden tarjousten kanssa yhteismitallinen, koska sen poikkeamilla on vaikutusta tarjousten vertailtavuuteen. Hankintayksikön menettely on loukannut niiden tarjoajien oikeuksia, jotka ovat noudattaneet tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytettyä ja hankintayksikön antamaa ohjetta pitäytyä tarjouspyyntöasiakirjoissa. Valitsemalla voittaneen tarjoajan tarjouksen on hankintayksikkö rikkonut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Valittajan tarjouksen pisteytystaulukosta on puuttunut merkintä koulupihan jäsennöintiä ja varustelua koskevasta kohdasta, jossa tarjoaja sitoutuu toteuttamaan pihatyöt tarjouspyynnön mukaisesti. Tilaajan vaatimuksiin sitoutuminen pihan osalta on ollut välttämätön edellytys hankkeen toteutukselle. Pisteytyslomake on ollut urakkakyselyn tärkein asiakirja. Rastin puuttuminen pisteytyslomakkeesta on ollut olennainen puute, jonka tilaaja on ilmoittanut johtavan tarjouksen hylkäämiseen. Pisteytyslomakkeen olennaisuus on käynyt ilmi tarjouspyynnöstä ja sen ohjeista.

Valittajan mainitsema tarjouksen liitteenä oleva koulupihan suunnitelma on ollut tarjousta havainnollistava, luonnostasoinen pihasuunnitelma ja informaatiosisällöltään huomattavasti tarjouspyyntöaineistoa niukempi. Se ei ole voinut korvata pisteytystaulukon merkintää siitä, että tarjoaja sitoutuu toteuttamaan kohteen urakkavaatimusten mukaisesti. Pisteytystaulukolla hankintayksikkö on halunnut siirtää tarjoajalle vastuun hankkeen toteutuksesta takuuajan päättymiseen saakka yksityiskohtaisen tarjouspyyntöaineiston mukaisesti. Luonnostasoinen pihasuunnitelma ei ole sisältänyt sellaista informaatiota, joka olisi korvannut pisteytystaulukossa olleen puutteen. Hankintayksikkö ei ole avannut valittajan hintakuorta, koska sen tarjous on hylätty.

Tarjouspyynnössä on edellytetty ehdotustasoisia suunnitelmia, joiden on määrä noudattaa pääpiirteissään tarjouspyynnön viitesuunnitelmia. Ehdotussuunnitelmat on haluttu siksi, että viitesuunnitelmat eivät määrittele rakennusta yksityiskohtaisesti kaikkien ominaisuuksien osalta. Mikäli tarjousten ehdotussuunnitelmien olisi tullut noudattaa viitesuunnitelmia yksityiskohtaisesti, ei ehdotussuunnitelmien laatimiselle ja arvostelulle olisi ollut perusteita.

Merkittävä osa valittajan voittaneen tarjoajan tarjousta käsittelevistä valituksista on koskenut yksityiskohtia, joita ei ole tarpeen eikä tapana ratkaista ehdotusvaiheessa, jossa olennaista on perusratkaisun yleisen toimivuuden ja soveltuvuuden tarkastelu ja arviointi. Hankintayksikön arviointiryhmä on arvioinut ehdotusten arkkitehtonista, toiminnallista ja teknistä perus- ja yleisratkaisua ja niiden tarjouspyynnönmukaisuutta. Tämä arviointitapa on ollut oikeudenmukainen ja tarkoituksenmukainen ehdotusten arvostelussa.

Suunnittele ja rakenna (SR) -urakkakilpailun kaikissa ehdotuksissa on puutteita, jotka ovat luonteeltaan ja mittakaavaltaan sellaisia, etteivät ne edellytä tarjouksen hylkäämistä. Jos puutteet ovat sellaisia, että virhe on korjattavissa perusratkaisun puitteissa eikä puute aiheuta niin suurta muutosta suunnitelmiin, että se estäisi tarjousten tasapuolisen vertailun, on puute otettu huomioon tarjouksen pisteytyksessä.

Tarjous on hylätty, mikäli sen perusratkaisu on poikennut olennaisesti tarjouspyyntöasiakirjoista. Yksityiskohtien virheet eivät ole johtaneet hylkäämiseen, sillä ehdotussuunnittelussa hyväksytään puutteita ja virheitä yksityiskohdissa. Voittanut tarjoaja on pisteytyslomakkeen merkinnöillä sitoutunut toteuttamaan kohteen tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti ja korjaamaan ehdotussuunnitelmissa esitetyt virheelliset yksityiskohdat. Voittaneen tarjoajan ehdotussuunnitelmat noudattavat joitain yksityiskohtia lukuun ottamatta viitesuunnitelmia.

Voittanut tarjoaja ei ollut esittänyt tarjouksessaan tarjouspyyntöön kuuluvaa porrasta. Tämän johdosta voittanut tarjoaja on menettänyt 5 pistettä kohdasta viitesuunnitelmien sijoitteluperiaatteet, koska näin keskeisen portaan lopullinen sijoittelu voi vaikuttaa oleellisesti koulun liikenteelliseen toimivuuteen. Voittanut tarjoaja rakentaa portaan tarjouspyynnön mukaisesti ilman eri korvausta.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa opetustilat on ehdotettu toteutettavaksi alaslaskettavilla katoilla. Tämä on vastoin suunnitteluohjetta ja voittanut tarjoaja on menettänyt ratkaisun takia kaksi pistettä pisteytystaulukon kohdasta kerros- ja huonekorkeus. Suunnitelmat joudutaan korjaamaan tarjouspyynnön mukaisiksi jatkosuunnittelun kuluessa.

Voittaneen tarjoajan ehdotus täyttää tilaohjelman kokonaishyötypinta-alan. Valittajan huonoa suunnittelua koskevat väitteet eivät ole perusteita tarjouspyynnön vastaisuudelle.

Kuultavan lausunto

YIT Rakennus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.400 eurolla korkoineen.

Hankintayksiköllä on ollut oikeus ja velvollisuus hylätä valittajan tarjous tarjouspyynnön vastaisena. Kuultavan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Viitesuunnitelmista on ollut mahdollista poiketa eivätkä ilmoitetut neliömäärät ole olleet sitovia. Viitesuunnitelmat ovat olleet luonnoksia ilman mittatietoja. Voittanut tarjoaja on ottanut tarjouksessaan huomioon tarjouspyynnön toiminnalliset vaatimukset, ja tarjouspyynnössä ilmoitettu tilaohjelman kokonaisneliömäärä jopa ylittyy. Mikäli valittaja on tarjousta tehdessään noudattanut täsmällisesti viitesuunnitelmia, on valittajan tarjous ollut siltäkin osin virheellinen.

Viitesuunnitelmaa on muokattu toteuttaen kaikki esitetyt toiminnalliset vaatimukset tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Keskeinen perustelu tälle on ollut kokonaisuuden selkiyttäminen, jolloin rakennus sopii paremmin ympäristöönsä ja yksinkertaisempana rakenteena on myös koko elinkaaren aikana helpommin ylläpidettävissä sisältäen vähän riskialttiita liitoksia ja nurkkia.

Vanhan sisäportaan säilyttäminen on toiminnallisesti perusteltu ratkaisu ja johtaa toimivaan lopputulokseen myös poistumistiejärjestelyjen osalta. Tarjouspyynnön lisäkirjeessä 5 on todettu, että mikäli tarjouksessa on ratkaisuja, jotka poikkeavat annetuista ohjeista tai viitesuunnitelmista, on ne yksilöitävä erikseen. Voittaneen tarjoajan porrasratkaisu on yksilöity ja perusteltu yleisselostuksessa. Hankintayksikkö on antanut tältä osin voittaneelle tarjoajalle vähemmän pisteitä, vaikkei tarjouksessa ehdotettu ratkaisu ole poikennut tarjouspyynnön mukaisesta vaatimuksesta silla tavalla, että tilaajalla olisi ollut velvollisuus hylätä voittaneen tarjoajan tarjous.

Suunnitteluohjeessa ja viitesuunnitelmissa on hyväksytty osittain lasketut alakatot. Huonekorkeus on lasketuista katoista huolimatta luokissa yhä yli 3000 mm, mikä on normaali huonekorkeus koulurakentamisessa. Alakattoratkaisun poikkeama viitesuunnitelmasta on yksilöity ja perusteltu yleisselostuksessa lisäkirjeessä 5 edellytetyllä tavalla. Voittanut tarjoaja on saanut esitetystä ratkaisusta johtuen tältä osin vähemmän pisteitä. Kuitenkaan voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut sillä lailla tarjouspyynnön vastainen, että hankintayksiköllä olisi ollut velvollisuus hylätä se.

Vastaselitys

Tarjouspyynnössä olisi pitänyt selvästi ilmoittaa, että rastin merkitsemättä jättäminen johtaa siihen, että tarjous katsotaan suoraan tarjouspyynnön vastaiseksi.

Hankintayksikön olisi tullut ymmärtää, että rastin laittamatta jättäminen on ollut vahinko. Hankintayksikön olisi tullut pyytää valittajaa täsmentämään tarjoustaan tältä osin, erityisesti kun tarjouspyynnön ohjeistus rastituksen merkityksestä on ollut epäselvä. Lisäksi tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus olisi tullut arvioida itse tarjouksen perusteella eikä pelkän rastituksen tai tarjoajan itsearvioinnin perusteella. Valittajan tarjouksen pihasuunnittelua koskevat liitteet täyttävät tarjouspyynnön vaatimukset. Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut pihan osalta, että tontti toteutetaan suunnitteluohjeen ja rakennustapaselostuksen mukaan, sen turvallisuus toteutetaan suunnitteluohjeen periaatteita noudattaen ja piha jäsennellään pyydettyjen periaatteiden mukaan. Valittaja on ilmoittanut tarjoutuvansa suorittamaan kyseisen hankkeen tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti.

Hankintayksikkö on todennut, että voittaneen tarjoajan tarjous poikkeaa monissa kohdin tarjouspyyntöasiakirjoista. Kuitenkin samalla hankintayksikkö katsoo, ettei voittaneen tarjoajan tarjous voi olla tarjouspyynnön vastainen, kun se on rastittamalla kaikki sarakkeet sitoutunut noudattamaan tarjouspyyntöasiakirjoja. Tästä huolimatta hankintayksikkö on vähentänyt voittaneen tarjoajan saamaa pisteytystä tarjouspyynnön vastaisuuksien johdosta. Tarjoajilla olisi tullut olla yhtäläiset mahdollisuudet poiketa viitesuunnitelmasta.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut mitään mainintaa siitä, että suunnitteluohjeista voisi poiketa muutoin kuin erityisistä syistä ja ainoastaan tilaajan hyväksynnällä. Suunnitteluohjeessa on nimenomaan todettu, että suunnitteluohjeet ovat sitovia. Viitesuunnitelmat eivät välttämättä määrittele rakennusta kaikkien ominaisuuksien osalta yksityiskohtaisesti, mutta tästä ei kuitenkaan voi vetää sitä johtopäätöstä, että viitesuunnitelmista saisi poiketa.

Suunnitteluohjeessa on tehty ero toiminnallisten tilojen ja teknisten tilojen välillä. Suunnitteluohjeen mukaan tilaohjelmassa määritellyt toiminnallisten tilojen pinta-alat ovat tarjoajia sitovia. Sen sijaan teknisten tilojen tilatarve riippuu suunnitteluratkaisusta. Tarjouspyynnön lisäkirjeessä todetaan, että tarjoajien tulee pitää kiinni viitesuunnitelman mukaisista tilaratkaisuista, mutta IV-konehuoneen ja muiden teknisten tilojen osalta tilat on mitoitettava teknisten laitteiden tilatarpeiden mukaan. Lisäkirjeessä 4 neliömääristä on ilmoitettu, että ne ovat ohjeellisia. Tällä ei ole voitu tarkoittaa toiminnallisia tiloja, jotka on samassa kirjeessä ilmoitettu sitoviksi, vaan tällä on tarkoitettu bruttopinta-alatavoitetta.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa olevia poikkeamia toiminnallisten tilojen osalta ei ole hyväksytetty etukäteen rakennuttajalla ainakaan niin, että kaikki tarjoajat olisivat saaneet samanlaisen mahdollisuuden poikkeamiseen.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei noudata portaikon osalta viitesuunnitelmaa ja hankintayksikön mukaan poikkeama on huomattava. Kuitenkin hankintayksikkö on tämän johdosta vähentänyt voittaneelta tarjoajalta vain pisteitä ja samalla olettaa, että voittanut tarjoaja rakentaa tarjouksesta puuttuvan uuden portaan ilman lisähintaa. Voittanut tarjoaja saa siten mahdollisuuden parantaa tarjoustaan jälkikäteen.

Hankintayksikönkin mukaan voittaneen tarjoajan tarjous on tarjouspyynnön vastainen alaslaskettujen kattojen johdosta ja tästä syystä voittaneelta tarjoajalta on vähennetty kaksi pistettä. Kuitenkin hankintayksikkö edellyttää kattosuunnittelun korjaamista jatkosuunnittelun yhteydessä ja voittaneen tarjoajan annetaan parantaa tarjoustaan. Alakattojen käyttäminen merkitsee huomattavia kustannussäästöjä, joten voittanut tarjoaja on voinut tehdä tarjouksensa alhaisemmalla hinnalla kuin tarjoaja, joka on noudattanut tarjouspyyntöasiakirjoja. Poikkeamaa ei ole hyväksytetty etukäteen eikä muille tarjoajille ole annettu mahdollisuutta vastaavaan poikkeamaan tarjouksissaan.

Lisäksi voittanut tarjoaja on antanut henkilöstönsä työkokemuksen ja referenssien osalta harhaanjohtavaa tietoa, millä on voinut olla merkitystä hankintayksikön arvioidessa tarjoajien kykyä, ammattitaitoa ja kokemusta suoriutua kyseessä olevasta hankkeesta. Voittanut tarjoaja on nimennyt tarjouksessaan kohteen suunnittelun vetäjäksi ja työpäälliköksi henkilön, jonka on esitetty toimineen työpäällikkönä useassa tarjouksessa mainitussa kohteessa. Kyseinen henkilö on ollut töissä kyseisten kohteiden rakentamisen aikaan valittajan palveluksessa hankintapäällikkönä mainituissa kohteissa eikä työpäällikkönä. Asian tultua nyttemmin hankintayksikön tietoon tulisi voittaneen tarjoajan tarjous hylätä tälläkin perusteella.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Valittaja on esittänyt tarjouspyynnön olleen puutteellinen, koska siinä ei ole selvästi ilmoitettu, mikä merkitys pisteytystaulukkoon merkittävillä rasteilla on ollut ja mitä niiden poisjättämisestä seuraa. Valittaja on edelleen esittänyt tarjouspyynnön olleen epäselvä, mikäli viitesuunnitelmista poikkeamisen on katsottu olevan mahdollista, mutta tarjoajille ei ole tästä ilmoitettu.

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset, tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia Loviisan suomenkielisen koulukeskuksen rakennusurakasta KVR-urakkana, johon on sisältynyt vastuu kohteen suunnittelusta, lupien hankkimisesta ja rakentamisesta.

Tarjouspyynnön urakkaohjelman mukaan tarjoukseen on tullut liittää muun ohella arkkitehtisuunnitelmat sekä rakennesuunnitelmat tarjouspyynnössä tarkemmin määritellysti. Kohdassa on vielä todettu tarjouksen yhteydessä toimitettaviin suunnitelma-asiakirjoihin liittyen, että tilaajan suunnittelutavoitteet on esitetty suunnitteluohjeessa ja muissa tarjouspyyntöasiakirjoissa ja ettei näistä tavoitteista poikkeamista sallita.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa suunnitteluohjeessa on puolestaan todettu, että uudisrakennuksen suunnittelu on tarkasti määriteltyä ja että hankkeen nopea toteutusaika ja useita toimijoita palvelevan koulukeskuksen suunnittelun vaativuus ovat aiheuttaneet sen, että kohteesta on laadittu tavanomaista huomattavasti yksityiskohtaisemmat viitesuunnitelmat, jotka määrittelevät suunnittelutiedot varsin tarkasti. Suunnitteluohjeen mukaan viitesuunnitelmissa on kuvattu tilojen sijoittuminen ja yhteydet, rakennuksen massoittelu, leikkausmuodot, sisäänkäyntien sijoittuminen, sisäiset liikenneväylät sekä tontin käyttöön ja pihasuunnitteluun liittyvät suunnittelutiedot. Suunnitteluohjeessa on vielä todettu, että viitesuunnitelmissa esitettyjä ratkaisuja voidaan muuttaa erityisistä syistä ainoastaan tilaajan hyväksynnällä ja että SR-urakkakilpailuun laadittavien suunnitelmien tulee perustua viitesuunnitelmiin, suunnitteluohjeeseen, rakennustapaselostukseen ja muihin urakka-asiakirjoihin.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa Suoritusominaisuuksien vaatimusmäärittely- ja pisteytystaulukon täyttöohje -nimisessä asiakirjassa on esitetty kyseisen asiakirjan tehtäväksi muodostaa pisteytysmenetelmä tarjousasiakirjoissa esitetyille suoritusominaisuuksille ja lisäksi muodostaa pisteytysmenetelmä toteutusvaiheen suoritusominaisuuksille urakoitsijoiden itsearvioinnin muodossa. Tämän lisäksi taulukon on esitetty muodostavan vaatimusmäärittelyn tilaajan tunnistamien kriittisten suoritusominaisuuksien osalta.

Taulukon osien A ja B on kerrottu sisältävän kaksi pisteytyssaraketta, joista ensimmäisen täyttävät urakoitsijat itse ja toisen tilaaja tarjousasiakirjoissa esitettyjen suoritusominaisuuksien perusteella. Tältä osin pisteytyksen on kerrottu perustuvan tilaajan työryhmän pisteytykseen, jossa pisteytys perustuu mittareihin, joiden täyttymisestä saa pisteen. Osassa C pisteytyksen on kerrottu perustuvan ulkopuolisen ja riippumattoman arkkitehtuuriasiantuntijan johtaman työryhmän laatimaan pisteytykseen. Asiakirjassa on lisäksi todettu, että urakoinnin vaatimukset on määritelty urakkakyselyn asiakirjoissa ja että pisteytystaulukossa nimetyt suoritusominaisuudet eivät vähennä muiden urakkakyselyn asiakirjojen sitovuutta.

Edelleen kyseisen asiakirjan mukaan tarjoajan on tullut täyttää taulukko, joka on sisältänyt kahdenvärisiä soluja. Harmaiden solujen ominaisuuksien täyttymisestä on ilmoitettu saatavan piste ja punaisten solujen on ilmoitettu kuvaavan tilaajan vähimmäisvaatimustasoa. Punaisten solujen kriteerejä on ilmoitettu käytettävän tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnissa siten, että tarjoajan on välttämätöntä sitoutua punaisella merkittyihin kriteereihin merkitsemällä niiden solut täyttääkseen tarjouspyynnön mukaisuuden vaatimuksen.

Suoritusominaisuuksien kokonaispisteiden on ilmoitettu muodostuvan sarakkeiden ”tarjoajan itsearviointi” ja ”esitetty tarjouksessa” sisältämien pisteiden ja niiden painotusten perusteella. Suoritusominaisuuksien suurimmaksi mahdolliseksi pistemääräksi on ilmoitettu 150 ja matalimmaksi hyväksyttävissä olevaksi pistemääräksi 66.

Tarjouspyynnön ja hankintamenettelyn arvioiminen

Pisteytystaulukko on käsittänyt yhteensä 58 suunnitelmien yleisarviointiin ja rakennussuunnitelmien arviointiin liittyvää kohtaa, joista 23 solua on merkitty sekä punaisella että harmaalla. Samat solujen kohdat on siten merkitty koskemaan kriteeriä, jonka täyttymistä käytetään tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnissa että myös lisäpisteitä tuovana seikkana tarjousten vertailussa. Tällaisia ominaisuuksia ovat olleet muun ohella kerros- ja huonekorkeus, viitesuunnitelmien sijoitteluperiaatteet sekä koulupihan jäsennöinti ja varustus suunnitteluohjeen ja viitesuunnitelmien mukaan.

Kerros- ja huonekorkeuden osalta kriteeriksi on ilmoitettu se, toteutuuko kerros- ja huonekorkeus suunnitteluohjeen mukaan ja kohdasta on voinut saada kaksi pistettä. Viitesuunnitelmien sijoitteluperiaatteen kriteeriksi on ilmoitettu se, toteutetaanko tilat viitesuunnitelmissa esitettyjen tilojen sijoitteluperiaatteen mukaan ja kohdasta on voinut saada viisi pistettä. Koulupihan jäsennöinnin ja varustuksen suunnitteluohjeen ja viitesuunnitelmien mukaan osalta kriteeriksi on ilmoitettu se, onko esiopetuksella, ap/ip-toiminnalla ja EHA2-lapsilla oma piha, koulujen välituntipihat, lähiliikuntapaikka, ulkoauditorio, pysäköintialueet ja toteutetaanko muut toiminnot suunnitteluohjeen ja viitesuunnitelman mukaan. Kyseisestä kohdasta on voinut saada kolme pistettä.

Valittaja on esittänyt asiassa lukuisia väitteitä siitä, ettei voittaneen tarjoajan tarjous ole ollut tarjouspyyntöasiakirjojen ja erityisesti sen viitesuunnitelmien mukainen. Hankintayksikkö on vastineessaan markkinaoikeudelle todennut väitteisiin liittyen muun ohella, että voittanut tarjoaja on menettänyt pisteet viitesuunnitelmien sijoitteluperiaatetta koskevasta kriteeristä, koska voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole esitetty tarjouspyyntöön kuuluvaa porrasta, ja että voittanut tarjoaja on menettänyt pisteet myös kriteeristä kerros- ja huonekorkeus, koska tarjouksessa opetustilat on ehdotettu toteutettavaksi alaslaskettavilla katoilla vastoin suunnitteluohjetta.

Valittajan tarjous puolestaan on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena sen vuoksi, ettei valittaja ole tehnyt merkintää pisteytystaulukon kohtaan, joka on koskenut koulupihan jäsennöintiä ja varustusta suunnitteluohjeen ja viitesuunnitelmien mukaan. Kohdassa, jossa on varattu tilaa viitata kyseisen kriteerin selittävään kaavion tai piirustukseen, on kuitenkin viitattu tarjouksen liitteeseen ARK 009, joka on ollut pihasuunnitelma.

Markkinaoikeus toteaa hankintamenettelyn olevan vaiheittaista siten, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja tämän jälkeen hankintayksikön on arvioitava vastaako palvelu tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaisesti. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on vertailtava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi tai tarjouspyynnön vastaisina.

Hankintalain mukainen hankintamenettelyn vaiheittaisuus on otettava huomioon jo tarjouspyynnössä eikä tarjouksen hyväksymiselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia ja niiden täyttymistä voida sellaisenaan käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisessa ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on minkäkinlaista merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Käsillä olevassa asiassa hankintayksikkö on nimennyt samoja kriteerejä sekä ehdottomiksi vähimmäisvaatimuksiksi että tarjousten vertailussa lisäpisteitä tuoviksi ominaisuuksiksi. Markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjoajat ole voineet varmuudella tietää, mitkä seikat ovat olleet tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudelle asetettuja ehdottomia vähimmäisvaatimuksia ja mitä seikkoja otetaan huomioon kunkin vertailuperusteen osalta laadun vertailussa ja pisteytyksessä. Näin ollen tarjoajat eivät ole voineet tarjouspyynnön perusteella tietää, mikä merkitys pisteytystaulukolla ilmoitettavilla tiedoilla ja tarjouksesta muuten ilmi käyvillä tiedoilla on tarjousten ehdottomien vähimmäisvaatimusten täyttymisen arvioinnissa tai toisaalta tarjousten laadullisessa vertailussa.

Valtaosa 23 kriteeristä on koskenut sitä, täyttyykö nimetty ominaisuus eri tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti. Markkinaoikeus katsoo tähän nähden lisäksi, etteivät kyseiset kriteerit ole olleet sellaisia, että niiden perusteella olisi voinut arvioida tarjousten keskinäistä paremmuutta ja sitä, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että laadun vertailemisessa kyseisten 23 kriteerin osalta olisi ollut kysymys hankinnan kohteen ja toimituksen ominaisuuksien vähimmäisvaatimukset ylittävien tekijöiden vertailusta.

Tarjouspyyntö ei edellä kuvatun virheellisyytensä vuoksi ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia eikä se näin ollen ole turvannut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä asemaa tarjouksen valintamenettelyssä.

Kun otetaan huomioon hankintamenettelyn edellä todettu virheellisyys ja seuraavaksi seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti tarjouspyyntöä laatiessaan. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole tehty. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Loviisan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa koulukeskuksen rakennusurakan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä kuultava saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Loviisan kaupungin teknisen lautakunnan 5.4.2011 tekemän hankintapäätöksen (§ 70). Markkinaoikeus kieltää Loviisan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Loviisan kaupungin korvaamaan Quattrorakennus Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää YIT Rakennus Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus, Ville Parkkari ja Anita Linnakangas.