Market Court dismisses complaint for damages due to lack of proof that plaintiff could have won the tender.

ASIAN TAUSTA

Nokian kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 14.5.2008 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia Vahalahden koulun oppilaskuljetuksista lukuvuosille 2008–2009 ja 2009–2010 ja mahdolliselle optiokaudelle 2010–2011.

Nokian kaupungin kasvatus- ja opetuslautakunta on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään 27.4.2011 päättänyt hankkia koulukuljetukset lukuvuodelle 2011–2012 lisätilauksena tehtävällä suorahankinnalla Tyrvään Tilausliikenne Oy:ltä. Hankintayksikkö on päätöksellään 31.5.2011 (§ 107) hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen koskien hankintapäätöstä 27.4.2011 (§ 70).

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvioitu arvonlisäveroton kokonaisarvo yhden vuoden osalta on 42.972 euroa.

Hankintasopimus lukuvuoden 2011–2012 osalta on allekirjoitettu 28.6.2011.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Vammalan Palveluliikenne Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat päätökset ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 4.297,20 euroa.

Perusteet

Lisätilauksena tehtävälle suorahankinnalle ei ole ollut edellytyksiä, sillä palvelun toteuttaminen ei ole osoittautunut välttämättömäksi ennalta arvaamattomista syistä. Hankintayksikkö on perustellut suorahankintaa koulukuljetusten logistisen suunnittelun siirtymisellä kaupungilta Tampereen Logistiikka liikelaitokselle sekä sillä, että kaikissa oppilaskuljetussopimuksissa ja niiden kilpailutuksissa on käytännöllistä päästä samaan rytmitykseen. Liikennöitsijän vaihtumista perehdyttämisineen ei voida myöskään pitää sellaisena syynä, joka sallisi lisätilauksena tehtävän suorahankinnan. Vastuu kuljetuksista on yrittäjällä, ja koska valittaja toimii kyseisellä alalla, tarvetta perehdytykseen ei ole.

Hankintayksikkö ei myöskään ole esittänyt, että sille aiheutuisi huomattavaa haittaa jos hankinta kilpailutettaisiin hankintasäännösten mukaisesti. Koska koulukuljetusten arvo on ylittänyt hankintalaissa säädetyn kansallisen kynnysarvon, hankintayksikön tulee kilpailuttaa hankinta hankintalaissa säädetyin tavoin.

Vastine

Nokian kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on 27.4.2011 tekemällään päätöksellä päättänyt, että Nokian kaupungin koulukuljetusten operatiivinen järjestäminen vuosina 2012 ja 2013 hankitaan Tampereen Logistiikka Liikelaitokselta. Palvelutoiminnan teknisen ja taloudellisen suorittamisen kannalta on välttämätöntä, että kuljetukset voidaan suunnitella ja toteuttaa yhtenä kokonaisuutena lukuvuoden 2012–2013 alusta alkaen. Koska Vahalahden koulukuljetukset muodostavat vain pienen osan Nokian kaupungin koulukuljetuskustannuksista ja kuljetusten pääsopimuksesta, kyseisiä kuljetuksia ei ole taloudellisesti eikä teknisesti järkevää kilpailuttaa erillisellä tarjouskilpailulla. Näin ollen edellytykset lisätilauksena suoritettavalle suorahankinnalle ovat täyttyneet.

Tarjouspyyntöjen valmistelemisessa tulee ottaa huomioon kaikki kuljetuksiin liittyvät toimijat, kuten oppilaat, huoltajat, aikataulut, tarvittavat yhteiskuljetukset linjaliikenteeseen, reitit ja kuljetusvälineet. Lisäksi neuvottelut kuljetuspalveluiden siirtämisestä Tampereen Logistiikka Liikelaitokselle venyivät hankintayksiköstä riippumattomista syistä kevätlukukauden loppupuolelle, minkä johdosta kuljetusten kilpailuttaminen kokonaisuudessaan ei olisi onnistunut koulujen alkuun mennessä. Liikennöitsijän äkillinen vaihtuminen olisi tuonut myös kohtuuttomia turvallisuusongelmia oppilaille ja heidän huoltajilleen tutuissa yhteishenkilöissä ja toimintatavoissa tapahtuvien muutosten myötä. Muutostilanteissa tarvitaan lisäksi aikaa tiedottamiselle ja perehdyttämiselle.

Nokian kaupungin koulukuljetukset tullaan kilpailuttamaan kokonaisuudessaan keväällä 2012 järjestettävässä tarjouskilpailussa.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt, että tuttujen yhteyshenkilöiden ja heidän toimintatapojensa vaihtuminen uusiin ei luo kohtuuttomia turvallisuusongelmia. Valittaja toimii samalla alalla ja vastaa toiminnastaan sekä tilaajalle että asiakkaille.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Ratkaisun perustelut

Nokian kaupungin kasvatus- ja opetuslautakunta on 31.5.2011 tekemällään päätöksellä (§ 107) hylännyt valittajan tekemän oikaisuvaatimuksen ja pitänyt voimassa kasvatus- ja opetuslautakunnan 27.4.2011 tekemän hankintapäätöksen (§ 70).

Koska hankintayksikön 31.5.2011 tekemä päätös ei ole muuttanut valittajan oikeusasemaa, valittajalla ei voida katsoa olevan oikeussuojan tarvetta kyseisen päätöksen osalta. Näin ollen valitus on tutkittava siltä osin kuin se koskee hankintayksikön 27.4.2011 tekemää hankintapäätöstä (§ 70).

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksiköllä ollut julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) mukaiset edellytykset hankkia Vahalahden koulun koulukuljetukset lukuvuodelle 2011–2012 suorahankintana Tyrvään Tilausliikenne Oy:ltä.

Nokian kaupunki on kilpailuttanut Vahalahden koulun oppilaskuljetukset lukuvuosille 2008–2009 ja 2009–2010 14.5.2008 julkaistulla hankintailmoituksella, minkä lisäksi hankintailmoituksessa on todettu ostajan varaavan optiomahdollisuuden lukuvuoden 2010–2011 kuljetushankintasopimukseen kilpailutuksen voittaneelta toimittajalta.

Hankintayksikkö on valinnut palveluntuottajaksi Tyrvään Tilausliikenne Oy:n. Hankintayksikkö on 3.7.2008 tehnyt hankintasopimuksen valitun palveluntuottajan kanssa ajalle 11.8.2008–30.5.2009, minkä jälkeen hankintayksikkö on käyttänyt hankintailmoituksessa varattua optiomahdollisuutta lukuvuoden 2010–2011 osalta.

Hankintayksikkö on 27.4.2011 tekemänsä hankintapäätöksen mukaan päättänyt tehdä suorahankinnan lisätilauksena ja valinnut aikaisemmassa Vahalahden koulukuljetuksia koskeneessa tarjouskilpailussa voittaneen tarjoajan palveluntuottajaksi myös lukuvuodelle 2011–2012. Hankintapäätöksen mukaan kaikkien muiden Nokian kaupungin tilaamien koulukuljetusten sopimuskautta jatketaan optiovuodella lukuvuoden 2011–2012 ajan. Näin ollen olisi käytännöllistä hankkia Vahalahden koulukuljetukset lukuvuodelle 2011–2012 suorahankinnalla lisätilauksena Tyrvään Tilausliikenne Oy:ltä, jotta kaikissa oppilaskuljetuksissa ja niiden kilpailutuksessa päästään samaan rytmitykseen.

Hankintayksikkö on esittänyt hankinnan kilpailuttamatta jättämisen ja lisätilauksena tekemänsä suorahankinnan syynä olleen siirtymävaihe, jonka aikana kuljetusten järjestäminen ulkoistettiin kaupungilta Tampereen Logistiikka Liikelaitokselle. Siirtymävaihetta koskevat neuvottelut venyivät hankintayksiköstä riippumattomista syistä kevätlukukauden loppupuolelle, minkä johdosta kuljetusten kilpailuttaminen kokonaisuudessaan ei olisi onnistunut koulujen alkuun mennessä. Hankintayksikön mukaan palvelutoiminnan teknisen ja taloudellisen suorittamisen kannalta on ollut välttämätöntä, että kuljetukset voidaan suunnitella ja toteuttaa yhtenä kokonaisuutena lukuvuoden 2012–2013 alusta alkaen. Liikennöitsijän äkillinen vaihtuminen olisi hankintayksikön mukaan tuonut myös kohtuuttomia turvallisuusongelmia oppilaille ja heidän huoltajilleen tutuissa yhteishenkilöissä ja toimintatavoissa tapahtuvien muutosten myötä.

Markkinaoikeus toteaa, että suorahankinta on poikkeus hankintalain 1 §:ssä säädetystä kilpailuttamisvelvollisuudesta. Hankintalain 28 §:ssä säädetään suorahankinnan tekemisestä lisätilauksissa. Lain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 76) mukaan lain 28 §:ssä esitetyt suorahankinnan edellytykset ovat tyhjentäviä. Koska suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvoitteeseen, sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti.

Hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, kun kyseessä on alkuperäiseen hankintasopimukseen sisältymätön lisäpalvelu, joka hankitaan alkuperäiseltä toimittajalta ja joka on ennalta arvaamattomista syistä osoittautunut välttämättömäksi palvelun toteuttamiselle sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Edellytyksenä on, että lisäpalvelua ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa tai, vaikka lisäpalvelu voitaisiinkin erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, se on ehdottoman välttämätön alkuperäisen sopimuksen loppuunsaattamiseksi. Lisäksi edellytyksenä on, että lisäpalvelujen kokonaisarvo on enintään 50 prosenttia alkuperäisen hankinnan arvosta.

Edellä mainitun säännöksen esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 78–79) suorahankinta olisi mahdollinen myös alkuperäiseltä sopijakumppanilta tilattavissa lisäpalveluissa. Edellytyksenä on, että hankinnan toteuttaminen on ennalta arvaamattomista syistä osoittautunut välttämättömäksi alkuperäisen palveluhankinnan suorittamiselle tai, että sitä ei voida teknisistä tai taloudellisista syistä erottaa pääsopimuksesta ilman huomattavaa haittaa. Suorahankinta olisi mahdollinen myös tilanteissa, joissa hankinta voidaan erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, mutta se on ehdottoman välttämätön alkuperäisen sopimuksen loppuun saattamiseksi.

Hankintayksikkö on asiassa esitetyn selvityksen perusteella keväällä 2011 suorahankintaa tehdessään ennakoinut kysymyksessä olevien oppilaskuljetusten hankinnan tarpeen jatkuvan lukuvuoden 2011–2012 jälkeenkin, joten kysymys ei ole ollut tilapäisestä hankinnan tarpeesta. Hankintayksikön mukaan kyseisiä kuljetuksia ei kuitenkaan ole ollut teknisesti ja taloudellisesti järkevää kilpailuttaa erillisellä tarjouskilpailulla ja että liikennöitsijän äkillisestä vaihtumisesta olisi aiheutunut turvallisuusongelmia.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymys ei ole ollut hankintayksikölle ennalta-arvaamattomasta ja kiireellisestä hankinnasta, josta olisi esitetyn selvityksen perusteella voinut syntyä liikennöitsijän vaihtuessakaan erityisiä turvallisuusongelmia. Asiassa ei ole tullut muutoinkaan esiin seikkoja, joiden perusteella Nokian kaupungilla olisi ollut hankintasäännösten nojalla oikeus toteuttaa nyt kysymyksessä oleva hankinta suorahankintana.

Johtopäätös

Nokian kaupunki on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on tarjouskilpailua järjestämättä hankkinut kysymyksessä olevat Vahalahden koulun oppilaskuljetuspalvelut lukuvuodelle 2011–2012 Tyrvään Tilausliikenne Oy:ltä. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikkö on tehnyt lukuvuotta 2011–2012 koskevan hankintasopimuksen Tyrvään Tilausliikenne Oy:n kanssa. Hankintalain 95 §:n 1 momentti huomioon ottaen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi kysymyksessä olevassa hankinnassa olla enää hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Lain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voitaisiin määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Markkinaoikeus toteaa, että valituksen kohteena olevien Vahalahden koulun oppilaskuljetuksista lukuvuodelle 2011–2012 ei ole järjestetty lainkaan tarjouskilpailua. Toteutumatta jääneen tarjouskilpailun lopputuloksen jälkikäteiseen arviointiin liittyy lukuisia epävarmuustekijöitä, kuten millaisia tarjoukset olisivat olleet sekä millaisia tarjoajien soveltuvuusperusteita ja tarjousten valintaperusteita hankinnassa olisi sovellettu. Edellä esitetyillä perusteilla asiassa ei voida todeta, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämistä koskeva vaatimus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus hylkää Nokian kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Ville Parkkari ja Jaakko Ritvala.