Market Court dismisses procurement bid rejection appeal where lowest bidder failed mandatory design requirements.

ASIAN TAUSTA

Viitasaaren kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt avointa menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella ja tarjouspyynnöllä 7.4.2011 tarjouksia muun ohella hoivakoti Helmiina-Rantakodin sisäilmakorjaustöihin aliurakkana sisältyvästä sprinkleriurakasta. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan samalla on pyydetty tarjouksia myös palvelutalo Wiitalinnan sprinkleriurakasta ja ilmoitettu muutosvarauksena, että läheisen sairaalan vuodeosasto saatetaan myöhemmin suojata hankinnan kohteena olevaan järjestelmään liitettävällä järjestelmällä. Helmiina-Rantakodin ja Wiitalinnan sprinkleriurakoiden yhteinen arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 300.000 euroa.

Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta. Viitasaaren kaupungin tekninen lautakunta on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään (jäljempänä myös hankintapäätös) valinnut Jypro Oy:n (jäljempänä myös voittanut tarjoaja) tarjouksen. Tekninen lautakunta on samalla päättänyt esittää Viitasaaren Vuokra-asunnot Oy:lle, että se valitsee palvelutalo Wiitalinnan osalta sprinkleriurakoitsijaksi Jypro Oy:n, jotta yhteisesti toteutettavasta järjestelmästä saadaan täysi hyöty.

Valittaja on tehnyt hankintapäätöstä koskevan hankintaoikaisuvaatimuksen, jonka Viitasaaren kaupungin tekninen lautakunta on hylännyt päätöksellään 9.8.2011 § 100.

Hankintasopimus Helmiina-Rantakodin sprinkleriurakasta on allekirjoitettu 3.8.2011.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Provacuum Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksuna 25.000 euroa.

Valittaja on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.450 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti katsoessaan, ettei valittajan tarjous täyttäisi tarjouspyynnössä asetettuja ehtoja, ja jättäessään valitsematta hinnaltaan selvästi halvimman valittajan tarjouksen. Vasta valittajan hankintaoikaisuvaatimusta käsitellessään hankintayksikkö on sinänsä virheellisesti katsonut, että valittajan tarjoama järjestelmä ei soveltuisi tarjouspyynnössä mainittuihin kohteisiin. Hankintapäätöksessä ei ole perusteltu millään tavalla voittaneen tarjoajan valintaa.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjouksen voi tehdä myös muulla kuin perinteisesti hyväksyttävällä sprinklerijärjestelmällä. Tästä huolimatta valittajan hinnaltaan halvinta tarjousta ei ole valittu.

Voittanut tarjoaja ei ole tarjouksessaan yksilöinyt tarjoushintaa erikseen Helmiina-Rantakodin ja Wiitalinnan osalta, vaan se on ilmoittanut vain kokonaishinnan, joka on kirjattu vertailutaulukkoon. Ilmeisesti voittaneelta tarjoajalta on kuitenkin tiedusteltu erittelyä, koska hankintapäätökseen on kirjattu Helmiina-Rantakodin osuus erikseen ja Wiitalinnan osuus erikseen. Hankintapäätöksestä ei käy ilmi, millä perusteella voittaneen tarjoajan kokonaistarjous on jaettu näiden kahden kohteen välillä. Koska tarjouspyynnössä on nimenomaisesti pyydetty tarjous erillishintaan Wiitalinnan osalta, on kyseenalaista, onko voittaneen tarjoajan tarjous ollut tarjouspyynnön mukainen.

Hankintayksikkö on hankintapäätöstä valmistellessaan ollut yhteydessä Keski-Suomen pelastuslaitoksen sprinkleriasioista vastaavaan virkailijaan, joka on ilmoittanut mielipiteenään, ettei matalapainesumutekniikka ole soveltuva Helmiina-Rantakotiin ja ettei standardia SFS 5980 voi noudattaa. Tällä perusteella hankintayksikkö on ilmoittanut valinneensa halvimman viranomaisen hyväksymän sprinklerijärjestelmän. Tämä perustelu on esitetty vasta siinä vaiheessa, kun valittaja on tehnyt hankintaoikaisuvaatimuksen.

Keski-Suomen pelastuslaitoksen sprinkleriasioista vastaava palotarkastaja ei ole sellainen viranomaistaho, joka vastaisi sprinklerijärjestelmien hyväksymisestä. Mainitun virkailijan näkemys siitä, ettei standardi SFS 5980 olisi soveltuva käsillä olevaan kohteeseen, on virheellinen. Tarjouspyyntö ei myöskään ole sitonut tarjottavaa järjestelmää ennalta laadittuihin sprinklerisuunnitelmiin, jotka tässä tapauksessa on laadittu ohjeen CEA 4001:2007-6 (fi) OH1 pohjalta.

Standardi SFS 5980 soveltuu kooltaan määrittelemättömään hoitolaitokseen. Hankintayksikön näkemys siitä, että standardia SFS 5980 voitaisiin käyttää vain pieniin kohteisiin, on virheellinen. Asuntosprinklausstandardia SFS 5980, joka on vahvistettu 13.12.2010 ja julkaistu ja astunut voimaan 3.2.2011, voidaan soveltaa tässä kohteessa, koska kyseessä on henkilöturvallisuuskohde. Valittajan tarjous on tehty nimenomaisesti tämän standardin mukaisen suojausperusteen ja sen sallimien poikkeusten mukaisesti. Valittajan tarjoama järjestelmä täyttää myös sisäasiainministeriön asetuksen SM-1999-967/Tu-33 ja vakuutusyhtiöiden julkaiseman ohjeen CEA 4001:2007-6 (fi) kansallisten liitteiden O ja T vaatimukset sekä suojausperusteen OH1 vaatimukset niin suunniteltaessa.

Hankintaoikaisuvaatimuksen hylätessään hankintayksikkö on esittänyt perustelunaan ainoastaan sen, että edellä mainitun Keski-Suomen pelastuslaitoksen virkailijan mielestä matalapainesumutekniikka ei sovellu Helmiina-Rantakotiin. Mitään selvitystä siitä, millä perusteella valittajan tarjoama sammutusjärjestelmä ei täyttäisi tarjouspyynnössä asettuja ehtoja, ei ole ilmoitettu.

Vastine

Viitasaaren kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia sprinklerijärjestelmien asentamisesta hoivakotina toimivaan Helmiina-Rantakotiin ja vuokra-asuntoja erityisryhmille tarjoavaan Wiitalinnaan siten, että myöhemmin myös läheisen sairaalan osasto voidaan sprinklata Wiitalinnaan menevästä runkovesiputkesta. Viitasaaren kaupunki ja sen omistama Viitasaaren Vuokra-asunnot Oy hakivat kohteisiin yhtä sprinklerijärjestelmää yhdeltä toimittajalta. Syinä olivat taloudelliset hyödyt hankinnassa sekä käytönaikainen ylläpidon helppous ja taloudellisuus yhden sprinklerikeskuksen ansiosta. Järjestelmän tuli olla kaikkiin kolmeen kohteeseen soveltuva ja hyväksyttävä. Järjestelmän tuli kattaa esisuunnitelman mukaiset tilat ja mahdollistaa tilojen käyttötarkoituksen muutokset.

Sprinklerijärjestelmän esisuunnittelu päätettiin tehdä niin sanotun perinteisen sprinklerin pohjalta. Tarjouspyynnössä ja sen liitteinä olevissa esisuunnitelmissa on annettu mahdollisuus tehdä tarjous myös muilla järjestelmillä, jotka soveltuvat näihin kohteisiin. Esisuunnittelun suunnitteluperusteena on käytetty ohjetta CEA 4001:2007-06 (fi). Suojattavat tilat ja niiden luokitus määritettiin niin, että kohde suojataan vaatimuksen OH1:n mukaan mitoitusalana 72 neliömetriä.

Pelastusviranomainen ei hankintayksikön sitä tiedusteltua hyväksynyt valittajan tarjoamaa matalapaineratkaisua, jonka perustana oli käytetty eri standardia kuin mitä esisuunnitelman "Suunnitteluperusteet" -asiakirja on edellyttänyt. Hankintayksikkö on velvollinen noudattamaan pelastusviranomaisen antamia määräyksiä. Kohteen korjaustyöt ovat vaatineet rakennusluvan ja sprinklaus on ollut rakennusluvan ehto.

Valittajan tarjous on poikennut tarjouspyynnöstä myös siinä suhteessa, että se ei kattanut kaikkia esisuunnitelman mukaisia tiloja. Osittainen sprinklaus ei pelastusviranomaisen mukaan ole mahdollista. Hankintayksikön olisi tarkasti ottaen tullut hylätä valittajan tarjous tästä syystä tarjouspyynnön vastaisena.

Valittajan tarjoama korkeapaineratkaisu on ollut hinnaltaan voittaneen tarjoajan tarjousta kalliimpi.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt hankintayksikön perustaneen päätöksensä muihin seikkoihin kuin niihin, jotka tarjouspyynnössä oli ilmoitettu ratkaisuperusteiksi.

Hankintayksikkö on korjannut alkuperäistä hankintailmoitustaan siten, että kohteeseen soveltuvat viranomaisen hyväksymät vaihtoehtoiset sammutusjärjestelmät ovat olleet sallittuja. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tarjousta tehtäväksi ainoastaan OH1-luokan suunnitteluperusteen mukaan eikä myöskään tällaista viranomaisen vaatimusta ole tarjouskilpailun kuluessa tuotu esiin. Hankintayksikkö on perustanut päätöksensä palotarkastajan näkemykseen laitteiston soveltuvuudesta varmistamatta tämän näkemyksen oikeellisuutta. Valittajan tarjous on ollut hankintailmoituksen mukainen.

Sammutusjärjestelmän hyväksyvä viranomainen on Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditoima puolueeton tarkastuslaitos, ei pelastuslaitos. Kysymyksessä olevaan kohteeseen voidaan tosiasiassa soveltaa myös standardin SFS 5980 (INSTA 900-1:2009) mukaista suunnitteluperustetta, mikäli kohteen suojaus vaaditaan toteutettavaksi henkilöturvallisuuteen perustuvista syistä eikä haluta hakea rakenteellisia helpotuksia rakennuksen paloturvallisuusratkaisuihin. Valittajan tarjous on täyttänyt vaatimukset.

Valittajan tarjous ei ole pitänyt sisällään minkään kohteen osittaista sprinklausta, vaan kaikki kohteet on esitetty suojattaviksi kokonaisuudessaan. Tällaista vaatimusta ei toisaalta ole lainkaan esitetty tarjouspyyntöasiakirjoissa, joissa on ainoastaan pyydetty ratkaisua, jolla suojeltavat kohteet suojataan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Valittajan tarjous

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perustella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun muassa hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Pykälän 4 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintayksiköllä on oikeus määrittää hankinnan kohde ja asettaa sitä koskevat vaatimukset edellyttäen, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatetta noudatetaan. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan kohteena ovat rakennus- ja talotekniset urakat, jotka liittyvät Viitasaaren vanhainkotikiinteistön sisäilmaongelman korjausprojektiin. Rakennusurakan on ilmoitettu olevan pääurakka, johon alistetaan talotekniset sivu-urakat. Hankintailmoituksen mukaan osatarjoukset hyväksytään ja ne voivat koskea yhtä tai useampaa urakkaa, jotka ovat rakennusurakka, putkiurakka, ilmanvaihtourakka, sähköurakka ja sprinkleriurakka. Mainittuja urakoita tulee tarjota kokonaisuuksina, eikä niitä pienempinä osina tehtyjä tarjouksia hyväksytä. Vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä. Tarjouksen valintaperusteeksi on hankintailmoituksessa ilmoitettu halvin hinta.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyneen urakkaohjelman vaihtoehtotarjouksia koskevassa kohdassa 18.2 on ilmoitettu seuraavaa: "Tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen lisäksi urakoitsija voi antaa vaihtoehtotarjouksen. Vaihtoehtotarjous annetaan eri lomakkeella ja siitä on käytävä selvästi ilmi, miltä osin vaihtoehtotarjous poikkeaa tarjouspyynnön mukaisesta ratkaisusta."

Tarjouspyyntöasiakirjoihin on sisältynyt Firecon Group Oy:n laatima sprinklerityöselitys erikseen Helmiina-Rantakodin ja Wiitalinnan osalta. Työselityksissä on ilmoitettu muun ohella seuraavaa: "Urakka käsittää tämän työselityksen ja sen liitteenä olevien piirustusten kuvaamien sprinklerilaitteiden hankinnan ja asentamisen täyteen toimintakuntoon sekä mahdolliset muut velvoitteet, jotka on mainittu tarjouspyynnön muissa asiakirjoissa. Kohteen sprinkleriluokat ilmenevät suunnitteluperusteet-lomakkeesta. Suunnitelmat on laadittu noudattaen CEA 4001:2007–06 (fi) Sprinklerilaitteistot Suunnittelu ja asentaminen. Asennustöiden ja tarveaineiden laadun tulee täyttää CEA 4001:2007–06 (fi) ja tämän työselityksen määräykset ja ohjeet."

Molempien edellä mainittujen työselitysten liitteeksi on merkitty asiakirja "Sprinklerijärjestelmän suunnitteluperusteet". Mainitussa Firecon Group Oy:n laatimassa asiakirjassa on kohdassa "Noudatettavat sprinklerisäännöt" rastitettu kohta "CEA 4001:2007–06 (fi)" sekä ilmoitettu kohdassa "Suojattavat tilat ja niiden luokitus", että "kohde suojataan OH1:n mukaan, mitoitusala 72 m2". Asiakirjassa on kohdassa "Tiedossa olevat muutosvaraukset" mainittu, että "sairaalan vuodeosasto saatetaan suojata myöhemmin".

Valittaja on antanut Helmiina-Rantakodin sammutusjärjestelmästä kaksi tarjousta, joista toinen on koskenut korkeapainevesisumua tuottavaa sammutusjärjestelmää ja toinen matalapainevesisumua tuottavaa järjestelmää. Molempiin tarjouksiin on liittynyt lisätarjous Wiitalinnan vastaavista sammutusjärjestelmistä. Tarjotut järjestelmät ovat eronneet toisistaan teknisesti muun ohella varmennetun vesilähteen toiminta-ajan sekä kohteeseen sijoitettavan varavesisäiliön tarpeen osalta.

Valittajan tarjoaman korkeapainejärjestelmän toimitusehtona on tarjouksessa ilmoitettu seuraavaa: "CEA 4001:2007–06 (fi) OH1 mukaisen mitoitusalan mukaan suunniteltu järjestelmä, jonka toimitetun dokumentaation sekä tarkastuslaitoksen ennakkolausunnon perusteella tilaaja hyväksyy järjestelmän soveltuvaksi ko. kiinteistön palosuojausjärjestelmäksi."

Valittajan matalapainejärjestelmää koskevassa tarjouksessa on mainittu seuraavaa: "Kohde voidaan toteuttaa myös 3.2.2011 julkaistun ja voimaan astuneen Asuinsprinklausstandardin SFS 5980 perusteella, koska kyseessä on henkilöturvallisuuskohde. Tämä tarjous on tehty standardin SFS 5980 mukaisen suojausperusteen ja sen sallimien poikkeusten mukaisesti." Matalapainejärjestelmän toimitusehtona on tarjouksessa ilmoitettu seuraavaa: "SFS 5980-standardin mukaisen mitoitusalan mukaan suunniteltu järjestelmä, jonka toimitetun dokumentaation sekä tarkastuslaitoksen ennakkolausunnon perusteella tilaaja hyväksyy järjestelmän soveltuvaksi ko. kiinteistön palosuojausjärjestelmäksi."

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan matalapainejärjestelmää koskeva tarjous on ollut tarjouspyynnössä tarkoitettu vaihtoehtotarjous, joka on sisällöltään poikennut tarjouspyynnössä asetetuista vaatimuksista. Hankintailmoituksen mukaan vaihtoehtoiset tarjoukset eivät kyseessä olevassa hankinnassa ole olleet sallittuja. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta hyväksyä mainittua tarjousta mukaan tarjousten vertailuun. Tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset muun ohella suunnittelun perustana käytetyn ohjeiston osalta täyttäneen valittajan korkeapainejärjestelmää koskeneen tarjouksen hinta on ollut selvästi kalliimpi kuin voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti jättäessään valitsematta valittajan tarjouksen.

Voittaneen tarjoajan tarjous

Tarjouspyynnössä ei ole mainittu, millä tavalla Helmiina-Rantakodin ja Wiitalinnan sprinklerijärjestelmien hinnat tulee ilmoittaa. Tarjoajille toimitetussa lisäkirjeessä hankintayksikkö on pyytänyt ilmoittamaan Wiitalinnan sprinklerijärjestelmän hinnan erillisenä. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan sprinklerijärjestelmille yhteisen hinnan, mutta on hankintayksikön pyynnöstä ilmoittanut Helmiina-Rantakodin ja Wiitalinnan sprinklerijärjestelmien hinnat eriteltyinä ennen hankintapäätöksen tekemistä. Tarjousten yhteenlaskettu kokonaishinta on pysynyt ennallaan.

Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjotun hinnan erittelyä koskeva tarjouksen täsmentäminen ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua ja ettei hankintayksikkö näin ollen ole menetellyt virheellisesti pyytäessään valittua tarjoajaa täsmentämään tarjoustaan hintaerittelyn osalta tarjousten saattamiseksi vertailukelpoisiksi keskenään.

Hankintapäätös

Hankintapäätöksen osalta markkinaoikeus toteaa, että parhaan tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta ja että hankintapäätöksestä ja sen liitteenä olleesta tarjousten avauspöytäkirjasta ovat käyneet ilmi annettujen tarjousten hinnat.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Ville Parkkari ja Tapio Erme.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 6.3.2014 taltionumero 678.