MAO:586/11 · Markkinaoikeus

ASIAN TAUSTA Kempeleen kunta on pyytänyt EU-hankintailmoituksella tarjouksia Kempeleen kunnan rautatien länsipuolen alueen talvihoitourakasta sopimuskaudelle 1.10.2011–1.10.2014, minkä lisäksi hankintailmoituksessa on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen yhdellä vuodella. Kempeleen kunnan ympäristöpalveluiden palvelutuotantojohtaja on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut talvihoitourakan sopimustoimittajaksi Simo Kukkohovi Oy:n. Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 250.000–500.000 euroa. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu. ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA Valitus Vaatimukset Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Perusteet Tarjousvertailu on suoritettu virheellisesti ja tarjouspyynnön vastaisesti. Tarjousvertailun suorittaneet kunnan työntekijät ovat lisäksi tunteneet tarjoajat liian läheisesti, minkä vuoksi tarjousvertailu ei ole voinut muodostua täysin objektiiviseksi. Oikein suoritetussa tarjousvertailussa valittajalla olisi ollut mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hankintayksikkö on pisteyttänyt voittaneen tarjoajan tarjouksen laadullisten vertailuperusteiden osalta virheellisesti. Resursseja ja teknistä suorituskykyä arvioidessaan hankintayksikön olisi tullut huomioida, ettei voittaneella tarjoajalla ei ole ollut kaikkea työssä vaadittavaa kalustoa. Voittaneella tarjoajalla ei myöskään ole ollut vastaavaa kokemusta alueurakoinnista ja yrityksen paikallistuntemus on ollut paljon valittajaa heikompi. Voittaneen tarjoajan henkilöstöllä ei myöskään ole vastaavaa kokemusta eikä pätevyyttä verrattuna valittajan henkilöstöön. Valittajalla on lisäksi kunnossapitotöiden RALA-pätevyys ja se on tehnyt toiminnan suunnittelun erityisen tarkasti karttapiirroksin ja tarkasteluin. Tarjousvertailussa tarjoajia ei ole verrattu tarjouspyynnön mukaisesti toisiinsa siten, että tarjoajien ominaisuuksissa ilmenneet erot olisivat selkeästi tulleet esille. Käyttämällä tarjouspyynnössä ilmoitettua arviointiasteikkoa 0–10 pistettä ja vertaamalla tarjoajia laatusuunnitelmissa esitetyn mukaisesti myös toisiinsa tarjousten laadulliset eroavaisuudet olisivat muodostuneet merkittävästi suuremmiksi. Voittaneen tarjoajan taloudelliset edellytykset suoriutua hankinnasta ovat kyseenalaiset, koska yrityksen liikevaihto on vain kaksi kertaa hankinnan arvo. Lisäksi hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole perustellut hankintapäätöstä. Hankintapäätöksessä on perusteltava vertailuperusteiden soveltaminen saatuihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta on myös ilmettävä, miten tarjouksia on vertailtu kunkin vertailuperusteen osalta ja mihin tarjousten piste-erot ovat perustuneet. Vastine Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 850 eurolla. Tarjousvertailu on laadullisten vertailuperusteiden osalta suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti. Laadullisten vertailuperus-teiden osalta tarjouksia on vertailtu tarjoajien toimittamien laatusuunnitelmien perusteella. Koska valittaja on merkinnyt laatusuunnitelmansa salassa pidettäväksi, hankintayksiköllä ei ole ollut mahdollisuutta suorittaa yksityiskohtaista pisteytysvertailua. Myös tarjousten pisteytys on suoritettu tarjouspyynnön mukaisesti. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti arvioinut, mikä merkitys arviointiasteikon laajuudella on hankinnan onnistumisen kannalta. Tarjousten pisteyttämisen ovat suorittaneet henkilöt, jotka ovat kyseisen urakan parhaita asiantuntijoita. Se, että he tuntevat molemmat tarjoajat pitkältä ajalta on ollut ainoastaan eduksi pisteytykselle. Kaluston osalta molemmat tarjoajat joutuvat käyttämään alihankkijoita ja hankintayksikkö on pitänyt molempien tarjoajien tarjoamaa kalustoa yhtä hyvänä. Voittaneen tarjoajan referenssit ja niiden vastaavuus on ollut riittävää hankinnan toteuttamiseksi. Paikallistuntemus on molemmilla tarjoajilla ollut yhtä hyvä eikä hankintayksikkö ole edellyttänyt koneiden kuljettajien nimeämistä tarjouksessa. Lisäksi hankintayksikkö on pitänyt laatusuunnitelmassa urakkaan nimettyä henkilöstöä molempien tarjoajien osalta samanarvoisena. Voittaneen tarjoajan toiminnan suunnittelu on ollut valittajan suunnittelua parempi. RALA-pätevyydellä ei ole ollut merkitystä tarjousten vertailussa. Muut kirjelmät Simo Kukkohovi Oy on antanut lausunnon. Valittaja on antanut vastaselityksen. MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU Perustelut Sovellettavat oikeusohjeet Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Hankintalain 52 §:n 1 momentin mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua. Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Hankintalain 56 §:n 2 momentin mukaan tarjoaja, joka ei täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat muun ohella perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Tarjousvertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen Kempeleen kunta on pyytänyt tarjouspyynnöllä tarjouksia Kempeleen kunnan rautatien länsipuolen alueen talvihoitourakan hankinnasta. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 60 prosentin ja laatu 40 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnössä on laadun osalta esitetty seuraavaa: ”Laatupisteisiin eivät vaikuta muut kuin liitteistä ilmenevät tiedot. Samanarvoisiksi todetuille tiedoille annetaan sama laatupistemäärä. Laatutarjouslomakkeen ja sen liitteiden perusteella arvioidaan tarjouksen antajien laatu. Arvioinnissa käytetään laatusuunnitelmamallin mukaista jaottelua. Arvioinnin tekee tilaajan valitsema, vähintään kolmesta henkilöstä koostuva arvioijaraati. Tarjouksen antajan antamat tiedot (koskien alla esitetyn taulukon mukaisia kohtia) arvioidaan täysinä pisteinä asteikolla 0–10. Maksimaalinen suorituskyky tai paras mahdollinen ominaisuus saa arvosanan 10 ja vastaavasti hylättävä taso saa arvosanan 0. Tarjoajia verrataan sekä asteikkoon yleensä että myös toisiinsa siten, että laatutasoltaan kullakin kriteerillä paras tarjoaja saa korkeimman pistemäärän asteikkoon suhteutettuna. Mikäli tarjoajien ominaisuuksissa ilmenee eroja, muille annetaan eron suuruutta kuvaavasti alempia pistemääriä.” Tarjouspyynnössä laadulliset vertailuperusteet on ilmoitettu seuraavasti: ARVOSTELUKOHTEET PAINOARVO A. URAKOITSIJA/ TARJOUKSEN ANTAJA 11 1. Urakoitsijan laatu- ja ympäristöjärjestelmä 1 2. Urakoitsija ja urakoitsijan henkilöstö 3 3. Aliurakoitsija ja alihankinnat 2 4. Aikaisemmat työreferenssit ja paikallistuntemus 5 B. TOIMINNAN SUUNNITTELU 20 1. Resurssit ja resurssien mitoitus 5 2. Työn suunnittelu 8 3. Vuoropuhelu ja viestintä 5 4. Työ-, liikenneturvallisuus- ja ympäristöasioiden huomioonottaminen 2 C. LAADUNVARMISTUS JA DOKUMENTOINTI 9 1. Laatuosaaminen ja tiedonkulku, laadun valvonta, seuranta ja tiedottaminen 6 2. Työn seurannan dokumentointi, sen kokoaminen ja raportointi 3 Yhteensä 40 Tarjouspyynnön liitteenä olevassa ”Kempeleen länsipuolen alueen talvihoitourakan laatusuunnittelumalli” -asiakirjan kohdassa 2 ”Laatusuunnitelman sisältö” on lisäksi esitetty täsmennetyt kuvaukset tarjouspyynnössä esitetyistä laadullisista vertailuperusteista. Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan taloudelliset edellytykset suoriutua hankinnasta ovat kyseenalaiset, koska yrityksen liikevaihto on vain kaksi kertaa hankinnan arvo. Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa. Hankintayksikkö ei ole hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä asettanut tarjoajien taloudellisille edellytyksille erityisiä vaatimuksia. Asiassa ei ole myöskään esitetty selvitystä siitä, ettei voittaneella tarjoajalla olisi ollut taloudellisia edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut arvioida voittaneella tarjoajalla olevan taloudelliset edellytykset toteuttaa hankinta. Hankintayksikkö ei siten ole toiminut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole tällä perusteella sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta. Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on pisteyttänyt voittaneen tarjoajan tarjouksen laadullisten vertailuperusteiden osalta virheellisesti. Lisäksi hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole perustellut hankintapäätöstä hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina on kuitenkin käytettävä sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106) mukaan vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Tarjoajien soveltuvuuden arviointi on tehtävä 52 §:n mukaisesti ennen tarjousten arviointia ja se tulee erottaa tarjousten arvioinnista. Tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulisi myös erottaa toisistaan. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön laadullisen vertailuperusteen A ”Urakoitsija/tarjouksen antaja” alaperusteet ”Urakoitsija ja urakoitsijan henkilöstö” ja ”Aikaisemmat työreferenssit ja paikallistuntemus” ovat hankinnan kohde huomioon ottaen liittyneet enemmän tarjoajan soveltuvuuden kuin tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioimiseen. Hankintayksikkö ei ole siten tältä osin tehnyt hankintamenettelyssään riittävää eroa tarjoajan soveltuvuuden arviointiin ja tarjousten keskinäisen paremmuuden arviointiin liittyvien seikkojen välillä. Lisäksi alaperusteen ”Aikaisemmat työreferenssit ja paikallistuntemus” osatekijä ”paikallistuntemus” osalta markkinaoikeus katsoo, että sen käyttämistä tarjousten vertailussa ilman hyväksyttävää perustetta on pidettävä tarjoajia syrjivänä, koska paikallisten olosuhteiden tuntemuksen voi kerryttää vain hankintayksikön kanssa yhteistoiminnassa aikaisemmin toiminut palveluntarjoaja. Hankintapäätöksen 11.8.2011 liitteenä olevassa tarjousten avauspöytäkirjasta ilmenevät tarjoajille laadun vertailuperusteiden ja niiden alaperusteiden osalta annetut pisteet, tarjoajille hinnan osalta annetut pisteet sekä tarjoajien saamat kokonaispisteet. Hankintalain 73 §:n esitöistä (HE 190/2009 s. 47) käy ilmi, että hankintayksikön tulisi joko hankintapäätöksessä tai siihen liittyvissä muissa asiakirjoissa kertoa ratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu lain velvoitteita. Ratkaisuun vaikuttaneita seikkoja ovat esimerkiksi perusteet, joilla hankintayksikkö on arvioinut ehdokkaan tai tarjoajan soveltuvuutta, tai perusteet, joilla tarjous on katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi. Tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjouspyynnöstä ilmenevin tavoin maksimaaliselle suorituskyvylle tai parhaalle mahdollinen ominaisuudelle on tarjousvertailussa tullut antaa arvosana 10 ja vastaavasti hylättävälle tasolle arvosana 0. Tarjoajia on tarjouspyynnössä esitetyn mukaan tullut verrata ”sekä asteikkoon yleensä että myös toisiinsa siten, että laatutasoltaan kullakin kriteerillä paras tarjoaja saa korkeimman pistemäärän asteikkoon suhteutettuna”. Tarjousvertailussa hankintayksikkö on käyttänyt tarjouspyynnössä mainittujen painoarvojen mukaista pisteytystä. Hankintapäätöksestä tai sen liitteenä olevasta tarjousten avauspöytäkirjasta ei kuitenkaan ilmene, millä tavoin tarjouspyynnössä mainittua pisteytystapaa on sovellettu tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö ei ole myöskään hankintapäätöksessä tai sen liitteenä olevassa tarjousten avauspöytäkirjassa perustellut tarjouksille antamiaan pistemääriä laadullisten vertailuperusteiden osalta. Kyseisistä asiakirjoista ei käy ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin laadullisen vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot ovat perustuneet. Hankintayksikkö ei näin ollen ole perustellut hankintapäätöstään hankintalain edellyttämällä tavalla. Hankintasäännösten vastaista menettelyä ei voida tältä osin korjata sillä, että hankintayksikkö on markkinaoikeudessa tietyiltä osin selvittänyt, mihin tarjouksista ilmeneviin eroavaisuuksiin annetut pisteet ovat perustuneet. Johtopäätös Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä. Seuraamusten määrääminen Hankintapäätöstä ei ole vielä pantu täytäntöön, joten se voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Hankintamenettelyn virheellisyys huomioon ottaen hankintayksikön virhettä ei ole mahdollista korjata muulla tavoin kuin siten, että hankintayksikkö järjestää hankinnasta kokonaan uuden tarjouskilpailun, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Lopputulos Markkinaoikeus kumoaa Kempeleen kunnan ympäristöpalveluiden palvelutuotantojohtajan 11.8.2011 tekemän päätöksen Kempeleen kunnan rautatien länsipuolen alueen talvihoitourakan hankinnasta ja kieltää Kempeleen kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeus hylkää Kempeleen kunnan oikeudenkäyntikulu-vaatimuksen. MUUTOKSENHAKU Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Ville Parkkari ja Matti Vedenkannas ja Saija Laitinen.