Market Court dismisses bid protest; procurement authority's termination justified by non-comparable bids despite alleged discrimination.

ASIAN TAUSTA

Ilmajoen kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt EU-hankintailmoituksella tarjouksia Jaakko Ilkan koulun irtokalusteista.

Ilmajoen kunnan sivistyslautakunta on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään keskeyttänyt hankinnan.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 880.000–920.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaihtoehtoisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksuna ensisijaisesti 100.000 euroa korkoineen tai toissijaisesti 30.000 euroa korkoineen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.239,80 eurolla korkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn perustuen syihin, jotka eivät ole olleet todellisia. Hankintayksikön olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaiset tarjoukset ja valita valittajan tarjous.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut tehdä osakokonaisuuksista siten, ettei yksittäisiä tuotteita ole saanut tarjota. Kyseinen tarjouspyynnön ehto on ollut yksiselitteinen ja selvä. Valittaja on tarjonnut tarjouspyynnön kahta osakokonaisuutta S ja T. Valittajan tarjoamat osakokonaisuudet ovat sisältäneet kaikki pyydetyt tuotteet. Kukaan muu tarjoaja ei ole tehnyt kyseisten ryhmien osalta tarjouspyyntöä vastannutta tarjousta. Muiden tarjoajien tarjoukset ovat koskeneet osakokonaisuuksien yksittäisiä tuotteita. Muiden tarjoajien tarjoukset olisi pitänyt sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina. Hankintayksikkö on kuitenkin keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankintayksikkö on lähettänyt keskeyttämispäätöksen tekemisen jälkeen uuden tarjouspyynnön, joka on poikennut sisällöltään olennaisesti alkuperäisestä tarjouspyynnöstä. Uudessa tarjouspyynnössä tarjoajat ovat voineet tarjota aiemmasta poiketen myös yksittäisiä tuotteita. Tämä on syrjinyt valittajaa, jonka tarjous on ainoana alkuperäisen tarjouskilpailun tarjouksista vastannut tarjouspyyntöä.

Ottaen huomioon uusi tarjouskilpailu ja siitä ilmenevät muuttuneet ehdot, keskeyttämisen todellinen syy on ollut hankinnan ehtojen muuttaminen. Keskeyttäminen on siten syrjinyt valittajaa. Myös hankittavien tuotteiden määrä on pienentynyt alkuperäisestä tarjouspyynnöstä olennaisesti, vaikka kalusteiden hankintaan käytettävissä oleva määräraha ei ole muuttunut. Hankintayksikkö on lisäksi pyrkinyt kiertämään hankintalain säännöksiä ja niiden kynnysarvoja paloittelemalla hankinnan pienempiin osakokonaisuuksiin.

Hankintayksikkö on kohdellut valittajaa epätasapuolisesti ja syrjivästi keskeyttäessään hankinnan. Uuden tarjouspyynnön seurauksena muut tarjoajat ovat päässeet edullisempaan asemaan, kun ne ovat saaneet mahdollisuuden tehdä uudet tarjoukset uudessa tarjouskilpailussa. Alkuperäinen tarjouspyyntö on ollut sisällöltään riittävän yksityiskohtainen, eikä muiden tarjousten tarjouspyynnön vastaisuus ole voinut johtua tarjouspyynnöstä, vaan tarjoajien kyvystä tai mahdollisuuksista tarjota kokonaisuuksia. Muilla tarjoajilla on myös uudessa kilpailutuksessa mahdollisuus tehdä halvemmat tarjoukset nähtyään aiemmat tarjoukset.

Hankintayksikkö ei ole perustellut keskeyttämispäätöksessään arviotaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuudesta. Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus tulee tarkastaa ennen tarjousvertailua, eikä tarjousvertailuun saa ottaa mukaan tarjouksia, jotka eivät ole olleet tarjouspyynnön mukaisia.

Mikäli hyvitysmaksun suorittaminen on hankinnan keskeyttämis-päätöksen kumoamisen sijaan tarkoituksenmukaisempaa, on hankintayksikkö velvoitettava maksamaan valittajalle hyvitysmaksuna enintään 100.000 euroa. Mikäli markkinaoikeus katsoisi, että hankintayksikkö on voinut keskeyttää hankintamenettelyn ilmoittamallaan perusteella, on hankintayksikkö joka tapauksessa menetellyt huolimattomasti ja hankintalain vastaisesti. Valittajalla on tällöin toissijaisesti oikeus saada hyvitysmaksuna enintään 30.000 euroa tarjouksen valmistelusta aiheutuneista kustannuksista.

Vastine

Ilmajoen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.289,68 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia irtokalusteista osakokonaisuuksittain A–X jaoteltuna. Osakokonaisuudet ovat sisältäneet satoja erilaisia kalusteita ja tarvikkeita. Osatarjoukset on hyväksytty siten, että tarjouksia on voinut tehdä osasta osakokonaisuuksista. Tarjouspyynnössä on kuitenkin edellytetty, että tarjoajan on tarjottava kaikkia saman osakokonaisuuden tuotteita. Kalusteiden ja laitteiden toimitus on tullut tapahtua 31.5.2011 mennessä.

Hankintayksikkö ei ole saanut alkuperäisen tarjouspyynnön perusteella tarjouksia kaikista osakokonaisuuksista. Tarjouspyyntöä laadittaessa on ajateltu osakokonaisuuksien sisältävän samoja kalusteita ja laitteita. Todellisuudessa osakokonaisuudet ovat käsittäneet huonetiloja, joihin on sisältynyt lukuisia erilaisia kalusteita ja laitteita. Saadut tarjoukset ja niiden sisällöt ovat osoittaneet, että hankintaa ei ole ollut mahdollista toteuttaa kysymyksessä olleen tarjouspyynnön perusteella eikä valita taloudellisesti edullisinta tarjousta. Tarjoajat eivät ole voineet tarjota kaikkia osakokonaisuuden tuotteita, eivätkä tarjoukset ole olleet vertailukelpoisia. Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertaileminen hinta- ja laatutekijöiden osalta on ollut mahdotonta. Hankintayksiköllä on ollut näin ollen perusteltu syy hankinnan keskeyttämiseen ja uuden tarjouskilpailun järjestämiseen.

Hankintayksikkö on keskeyttämispäätöksen jälkeen pyytänyt 22.3.2011 päivätyillä tarjouspyynnöillä tarjouksia sellaisista kalusteista ja laitteista, jotka ovat olleet välttämättömiä ja pakottavia koulun saamiseksi käyttökuntoon vuoden 2011 syksyyn mennessä. Muiden kuin koulun aloittamisen kannalta välttämättömien kalusteiden osalta hankinta on tarkoitus suorittaa myöhemmin.

Uuden tarjouskilpailun järjestämisen syynä ei ole ollut kynnysarvojen kiertäminen jakamalla hankinta pienempiin kokonaisuuksiin. Uudet tarjouspyynnöt ovat koskeneet ainoastaan osaa alkuperäisen tarjouspyynnön mukaista määrää kalusteita ja laitteita. Tarjouspyyntöjä on muutettu siten, että myös osakokonaisuuksien yksittäisiä kalusteita ja laitteita on ollut mahdollista tarjota ja hankinta on voitu jakaa useammalle toimittajalle. Tarkoituksena on ollut saada tarjouksia, jotka ovat vertailukelpoisia ja joiden perusteella hankinta voidaan tehdä kokonaistaloudellisesti edullisimmalla tavalla. Tarjouspyynnön muutoksella on pyritty hankintalain mukaiseen tavoitteeseen käyttää olemassa olevia kilpailuolosuhteita ja kohdella hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä turvata tarjoajien tasapuoliset mahdollisuudet tarjota kalusteita ja laitteita.

Koska hankintayksikkö on päättänyt keskeyttää hankintamenettelyn ja järjestää uuden tarjouskilpailun, ei muita tarjouksia ole ollut tarvetta erikseen sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina.

Valittajan tarjousta ei olisi voitu joka tapauksessa valita, koska se on ollut liian kallis eikä hankintaa olisi kyetty suorittamaan valittaja tarjoamalla hinnalla. Kunnan talousarvioon on varattu rahaa 974.000 euroa koulun irtaimiston hankintaa varten. Valittaja on tehnyt tarjouksen osakokonaisuuksista S ja T, joiden osuus kokonaishankinnasta on ollut 22 prosenttia eli noin 214.000 euroa. Kuitenkin valittajan tarjoushinta on ollut yli puolet talousarvioon koko irtaimistolle varatusta määrästä. Hankinnan keskeyttämiselle on ollut lailliset ja todelliset perusteet.

Vastaselitys

Valittajan antaman vastaselityksen mukaan hankintayksikön väite siitä, ettei valittajan tarjous olisi ollut kokonaistaloudellisesti edullisin nimikeryhmissä S ja T, on perusteeton.

Valittajan tarjoushinnan kalleutta ei ole mainittu keskeyttämis-päätöksessä keskeyttämisen syyksi. Hankintayksikkö ei voi hankintalain mukaisesti myöhemmin vedot siihen keskeyttämisen perusteena.

Hankintayksiköllä on ollut ennen tarjouskilpailun alkua tiedossaan, mitä suuruusluokkaa nimikeryhmien S ja T osuus hankinnasta tulee olemaan. Tarjous on tehty tämän budjetin ja määrärahojen puitteissa. Valittajan edustaja on konsultoinut hankintayksikön lehtoria ja hankintayksikölle on toimitettu kustannusarvio ja tieto siitä, että osakokonaisuuksien S ja T eli teknisen tilan kalustaminen tulee maksamaan yli 500.000 euroa. Hankintayksiköllä on siten ollut ennen tarjouskilpailua tieto siitä, että teknisen työn tilojen kalustuksen hinta on ollut siinä suuruusluokassa, jonka valittaja on tarjonnut. Hankintalaki on velvoittanut hankintayksikköä ennakoimaan tilauksen arvon.

Lisävastine

Hankintayksikön antaman lisävastineen mukaan sillä ei ole ollut valittajan väittämää tietoa, jonka mukaan teknisen tilan kalustaminen tulisi maksamaan yli 500.000 euroa. Laatiessaan talousarviota kyseisen hankinnan osalta kunnalla on ollut käsitys, että hankinnan suuruusluokka teknisen tilan osalta on aiemmin esitetyn mukaisesti noin 200.000 euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalaissa ei ole ollut keskeyttämispäätöstä 10.3.2011 § 39 tehtäessä nimenomaisia säännöksiä jo aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksistä hankintaa tekemättä. Kotimaisessa oikeuskäytännössä on katsottu, että arvioitaessa, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, on ratkaisevana pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi. Myös Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että hankintaviranomaisen on keskeytyspäätöksen tehdessään noudatettava julkisia hankintoja koskevia unionin perussääntöjä, kuten syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita. Merkitystä on myös sillä, onko tarjouskilpailun keskeyttäminen perustunut todellisiin syihin, kuten korkeimman hallinto-oikeuden 28.9.2006 antamasta päätöksestä taltionumero 2514 ilmenee.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö osoittaa lisäksi, ettei

hankintaviranomaisella ole velvollisuutta tehdä sopimusta ainoan

tarjouskilpailuun hyväksyttävän tarjouksen jättäneen tarjoajan kanssa. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen

tekemisessä noudatettava yhteisön oikeuden perussääntöjä kuten

syrjimättömyyttä.

Hankintayksikkö on perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä sillä, että tarjoukset eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia. Päätöksessä on myös todettu, ettei kaikista nimikeryhmistä ole saatu tarjouksia.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä lisäksi muun ohella sillä, että tarjouspyynnön osakokonaisuudet ovat käsittäneet huonetiloja, joihin on sisältynyt lukuisia erilaisia kalusteita ja laitteita, eivätkä tarjoajat ole voineet tarjota kaikkia osakokonaisuuden tuotteita. Hankintayksikön mukaan saadut tarjoukset ja niiden sisällöt ovat osoittaneet, ettei hankintaa ole ollut mahdollista toteuttaa kysymyksessä olleen tarjouspyynnön perusteella, eivätkä tarjoukset ole olleet vertailukelpoisia. Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntö on ollut sisällöltään sellainen, ettei hankintaa ole ollut mahdollista tehdä kokonaiskustannuksiltaan edullisimmalla tavalla.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön esittämät seikat muodostavat todellisen ja hyväksyttävän syyn hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Asiassa ei myöskään ole todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa kohtaan syrjivästi taikka muutoin epätasapuolisesti. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintamenettelyn keskeyttäessään julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on siten hylättävä.

Asian näin päättyessä ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä ja vaatimuksista.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Step Systems Oy:n korvaamaan Ilmajoen kunnan oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Ville Parkkari ja Saija Laitinen.