Market Court dismisses bid protest where tenderer claims insufficient fleet size unfairly skewed quality scoring.

ASIAN TAUSTA

Oulun kaupunki on pyytänyt 14.3.2011 julkaistulla tarjouspyynnöllä tarjouksia yhdistyvien kuntien oppilaskuljetusten hankinnasta Yli-Iin kunnan (jäljempänä myös hankintayksikkö) osalta sopimuskaudelle 10.8.2011–31.12.2012, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen lukuvuoden 2012–2013 kevätlukukaudeksi. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Yli-Iin kunnan sivistyslautakunta on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut oppilaskuljetusten toimittajaksi kohteiden 4.1–4.2.7 osalta X ja kohteen 4.2.8 osalta Y:n.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 3.500.000–4.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Y on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä kohteiden 4.1, 4.2.1 ja 4.2.3–4.2.7 osalta. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 58.778,64 euroa. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.578 eurolla korkoineen.

Perusteet

Hankintapäätökseen liitetty valitusosoitus on ollut puutteellinen, koska se ei ole sisältänyt tietoa hankintaoikaisusta.

Tarjouskilpailun pääosin voittaneen X:n tarjous on ollut epärealistinen eikä se kykene suoriutumaan koulukuljetuksista tarjoamallaan kalustolla. Tarjouskilpailun kohteena olevat reitit koskevat koulukuljetuksia, jotka ajetaan ajallisesti samaan aikaan. X:n tarjouksen kalustoluetteloon sisältyneellä neljällä ajoneuvolla ei mitenkään voida toteuttaa yhdeksää samaan aikaan ajettavaa reittiä. Näin ollen tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

X on puutteellisella ja tarjottuihin reitteihin nähden epärealistisella tarjouksellaan vääristänyt hankinnan laatupisteytyksen. Laadullisina vertailuperusteina ovat olleet henkilöstö, kalusto, suunnitelmat, laatujärjestelmä sekä asiakaspalaute. Tarjoamalla vain neljä ajoneuvoa X:n on ollut helpompi saada paremmat pisteet laatuarvioinnissa kuin valittajan tarjoamalla 24 ajoneuvolla. Henkilöstösuunnitelmien, pätevien kuljettajien, iältään uudempien ajoneuvojen sekä laatu- ja asiakaspalautteen järjestäminen riippuu tarjottujen ajoneuvojen määristä.

Mikäli X aikoo toteuttaa kuljetukset kaikilla reiteillä, joihin se on tullut valituksi, se joutuu hankkimaan lisää kalustoa ja henkilöstöä tai turvautumaan alihankkijaan. Tällöin tarjoajan antamien laatukriteerien tulisi pysyä täysin samana myös niiden osalta. Tarjoaja ei ole neljä ajoneuvoa sisältäneessä tarjouksessaan voinut sitovasti luvata, että laatukriteerit ovat samat myös uuden kaluston, henkilöstön tai alihankkijan osalta. X:ää ei olisi tullut valita yhdellekään reitille kuljetusten toteuttajaksi.

Vastine

Yli-Iin kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankintapäätöksessä ollut virhe valitusosoituksen osalta on korjattu lähettämällä 20.6.2011 kaikille tarjoajille pöytäkirjanote, jossa on selvennetty ohjeita hankintaoikaisun tekemiseen.

Hankintayksikkö ei ole saanut valittajalta kirjallista ilmoitusta asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan oikeutta ottaa osaa tarjouskilpailuun ei rajoiteta liikenneluvassa määritellyn automäärän perusteella eikä ostaja arvioi riittävätkö tarjoajan tai käyttämänsä alihankkijan ajoneuvot tarjottujen kohteiden liikennöintiin. Tarjouspyynnössä on edelleen todettu tarjoajan vastaavan siitä, että kalustoa on käytettävissä riittävästi solmitun ostoliikennesopimuksen mukaisen liikenteen hoitamiseksi häiriöttömästi ja että mikäli tarjoaja ei kykene voittamaansa liikennettä hoitamaan kaluston puutteen vuoksi, tilaaja voi kuitata tästä aiheutuvat ylimääräiset kustannukset tarjoajan esittämistä liikennöintilaskuista.

X on hankintapäätöksen jälkeen ilmoittanut hankintayksikölle tilanneensa neljä uutta koulukuljetusajoneuvoa. Kyseinen tarjoaja on lisäksi tarjouksessaan selvittänyt varajärjestelmän kaluston ja henkilöstön suhteen. Hankintayksikkö on katsonut kyseisten toimien mahdollistavan hankintapäätöksen mukaisten kuljetusten hoitamisen.

Ajoneuvojen määrällä ei ole ollut merkitystä laatupisteytyksen kannalta eikä kaluston määrä ole vääristänyt hankinnan laatupisteytystä. Ajoneuvojen lukumäärä ei ole ollut syynä laatupisteiden suureen eroon tarjoajien välillä, vaan suunnitelmat sekä laatu- ja asiakaspalautejärjestelmät.

Tarjouspyyntöasiakirjojen liitteenä olleissa oppilaskuljetusten ostoliikenteen ehdoissa on todettu, että ostaja valvoo reittejä ja aikatauluja sekä kalustoa ja palvelutasoa koskevien määräysten noudattamista. Kyseisten asioiden valvonta sopimuskaudella kuuluu tilaajalle ja palveluntuottajalle.

Kuultavan lausunto

Z on antamassaan lausunnossa esittänyt tilanneensa kesäkuussa 2011 neljä uutta linja-autoa, mikä nostaa edelleen hänen kalustonsa laatupisteitä.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään muun ohella esittänyt hankintayksikön olleen tietoinen asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi lukuisten tarjousasiakirjoja koskeneiden yhteydenottojen perusteella.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Valituksen tutkiminen

Hankintalain 88 §:n 1 momentin mukaan hankinta-asiaan muutosta hakevan on kirjallisesti ilmoitettava hankintayksikölle asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Mainitun pykälän esitöiden (HE 190/2009 vp s. 63) mukaan ilmoitusvelvoitteen noudattaminen ei ole hankintaa koskevan valituksen tutkimisen edellytys eikä ilmoitusvelvoitteen laiminlyönti ole muutoinkaan erikseen sanktioitu.

Vaikka asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittaja ei ole nimenomaisesti kirjallisesti ilmoittanut hankintayksikölle asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi, markkinaoikeus katsoo, ettei ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnillä ole vaikutusta asian tutkimiselle markkinaoikeudessa. Valitus on saapunut markkinaoikeuteen määräajassa ja se on siten tutkittava. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikön valitusosoitusten mahdollinen puutteellisuus olisi muutoin vaikuttanut hankintamenettelyyn.

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus ja tarjousten vertailu

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Valittaja on esittänyt, ettei tarjouskilpailun suurimmaksi osaksi voittanut Z kykene suoriutumaan koulukuljetuksista tarjoamallaan kalustolla.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia oppilaiden koulukuljetuksista. Tarjouksia on pyydetty kohteittain, joille on tarjouspyynnön liitteessä 2 ilmoitettu kunkin kohteen ajettavat reitit ja alustavat oppilasmäärät.

Tarjouspyynnön kohdassa 3.4 "Liikennöinnissä käytettävä kalusto" on todettu, että tarjoajan on esitettävä erillisellä liitteellä, millaista ja miten varusteltua kalustoa hänellä on käytössään. Tarjoajan oikeutta ottaa osaa tarjouskilpailuun ei rajoiteta liikenneluvassa määritellyn automäärän perusteella. Ostaja ei arvioi, riittävätkö tarjoajan tai käyttämänsä alihankkijan ajoneuvot tarjottujen kohteiden liikennöintiin. Tarjoaja vastaa siitä, että kalustoa on käytettävissä riittävästi solmitun ostoliikennesopimuksen mukaisen liikenteen hoitamiseksi häiriöttömästi. Mikäli tarjoaja ei kykene voittamaansa liikennettä hoitamaan kaluston puutteen vuoksi, voi tilaaja kuitata tästä aiheutuvat ylimääräiset kustannukset tarjoajan esittämistä liikennöintilaskuista.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa "Ostoliikenteen ehdot" -asiakirjassa on todettu liikennöitsijän olevan velvollinen hoitamaan ostoliikennesopimuksessa ja siihen liitetyissä asiakirjoissa määritellyn liikenteen ja että liikenteessä käytettävien autojen tulee täyttää sovitut vaatimukset. Asiakirjassa on lisäksi edellytetty, että liikennöitsijä sitoutuu tuottamaan palvelun riittävällä ja ammattitaitoisella henkilökunnalla.

Z on tarjouksessaan ilmoittanut kuljetuksissa tiedot käytettävissä olevista ajoneuvoistaan ja niiden lukumäärän sekä tiedot vakituisesti työssä olevasta henkilöstöstä. Z on lisäksi selvittänyt tarjouksessaan varajärjestelmän kaluston ja henkilöstön suhteen.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ei ole asetettu vähimmäisvaatimuksia tarjottavan kaluston tai henkilöstön määrälle. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajilla ei myöskään lähtökohtaisesti tarvitse olla tarjouspyynnössä edellytettyjä resursseja hallussaan vielä tarjouksen tekohetkellä. Riittävää on, että tarjouksessa on sitouduttu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnön ja hankinnan kohteena olevan palvelun edellyttämillä resursseilla sopimuskauden alkaessa. Z on ilmoittanut tarjouksessaan tarjouspyynnössä edellytetyt tiedot ja sitoutunut toteuttamaan hankinnan tarjouspyynnössä asetettujen ehtojen mukaisesti. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut Z:aa tarjousta tarjouskilpailusta.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Pykälän esitöiden (HE 50/2006 vp s. 105) mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteina ovat olleet hinta 75 prosentin painoarvolla ja laatu 25 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnön liitteessä 4 laatupisteytyksen alatekijöiksi on ilmoitettu henkilöstö, kalusto, suunnitelmat, tarjouksentekijän laatujärjestelmä ja asiakaspalaute. Liitteessä on lisäksi ilmoitettu mitä hankintayksikkö tulee kunkin laadun vertailuperusteen alatekijän osalta arvioimaan. Tarjouspyynnön liitteenä 4 olleessa "Laatupisteytys" -asiakirjassa on lueteltu laadun vertailuperusteiden alatekijät ja ilmoitettu kuinka laatupisteytys kunkin alatekijän osalta tullaan suorittamaan.

Hankintapäätöksen liitteenä olleesta vertailutaulukosta ilmenee, että tarjousten pisteytys on suoritettu tarjouspyynnössä esitetyn pisteytystavan mukaisesti. Taulukon perusteella valittajan tarjouksesta on puuttunut henkilöstösuunnitelma ja henkilöstön koulutussuunnitelmasta turvallisuus- ja ensiapukoulutus, laatujärjestelmän kuvaus sekä järjestelmällinen asiakaspalautteen keräys, analysointi ja käsittelyjärjestelmä sekä kuvaus saadusta asiakaspalautteesta. Edellä mainitut seikat ovat johtaneet siihen, että valittajan tarjous on saanut muita tarjouksia pienemmät laatupisteet eikä valittajan viittaamalla tarjotun kaluston tarkalla iällä ja määrällä ole katsottava olleen ratkaisevaa merkitystä kysymyksessä olevan tarjouskilpailun lopputuloksen kannalta.

Hankintayksiköllä on oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan esittämät tiedot pitävät paikkansa. Z on ilmoittanut tarjouksessaan tarjoamansa kaluston ja henkilöstön tiedot sekä selvityksen varajärjestelmästään kaluston ja henkilöstön suhteen. Lisäksi tarjouksen liitteenä on ollut selvitys vaadituista henkilöstö- ja koulutussuunnitelmista, laatujärjestelmästä ja asiakaspalautteesta. Markkinaoikeus katsoo tarjouspyynnön ja tarjouksien välisistä eroista esitetyn selvityksen perusteella, ettei hankintayksikkö ole menetellyt tarjouksia pisteyttäessään tarjouspyynnössä esitetyn vastaisesti eikä muutoinkaan tavalla, joka olisi ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Jaakko Ritvala.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudesa 23.12.2013 taltionumero 4065.