Market Court dismisses procurement appeal; invalidity of procurement decision upheld due to conflict of interest and unclear tender requirements.

ASIAN TAUSTA

Ylitornion kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on avointa menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella ja tarjouspyynnöllä 9.6.2011 pyytänyt tarjouksia vanhusten tehostetun palveluasumisen järjestämisestä ajalla 1.1.2012–31.12.2014 sekä kahden ja yhden vuoden optiokausilla. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 5.475.000–6.570.000 euroa.

Hankintayksikkö on saanut 12 tarjousta, joista se muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään (jäljempänä myös hankintapäätös) on sulkenut tarjouskilpailusta valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut Coronaria Hoitoketju Oy:n tarjouksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Palvelukoti Pihlajarinne Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen.

Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon ja hylkää hankintayksikön vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut 3.904 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on pyytänyt suullisen käsittelyn järjestämistä asiassa.

Perusteet

Ylitornion kunnan perusturvalautakunta on kilpailuttanut hankinnan vastoin kunnanvaltuuston päätöstä sekä tehnyt varsinaisen hankintapäätöksen asiassa esteellisen henkilön esittelystä. Lisäksi tarjouspyyntö on ollut epäselvä hankinnan kohteen määrityksen osalta, koska siinä ei ole kuvattu todellista palvelun tarvetta. Voittaneen tarjoajan tarjous olisi myös tullut hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Ylitornion kunnanvaltuuston päätös 13.12.2010 on edellyttänyt, että nyt kysymyksessä olevaa palvelua koskevasta sopimuksesta neuvotellaan palvelut vuodesta 2000 lähtien tuottaneen valittajan kanssa ennen hankinnan mahdollista kilpailuttamista. Koska näin ei ole toimittu, perusturvalautakunnan hankintapäätös on kumottava kunnanvaltuuston perusturvalautakuntaa sitovan päätöksen vastaisena.

Vanhusten palveluasumisen kilpailutuksen valmistellut ja hankintapäätöksen perusturvalautakunnalle esitellyt kunnan perusturvajohtaja on ollut esteellinen käsittelemään asiaa. Perusturvajohtaja on toiminnallaan ja käyttäytymisellään osoittanut, että hän on valittajayhtiön toimitusjohtajana toimivan pääomistajan julkinen vihamies, minkä johdosta luottamus perusturvajohtajan puolueettomuuteen on vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetusta erityisestä syystä.

Tarjouspyynnössä hankinnan kohde on kuvattu niin, että hoidettavana olisi vain dementoituneita tai alkoholin vuoksi dementoituneita asiakkaita. Tämä ei pidä paikkaansa, joten tarjouspyynnössä on esitetty todellisesta tilanteesta poikkeava palvelun tarve. Valittaja on voimassa olevan sopimuksensa perusteella hoitanut edellä mainitun tyyppisten asiakkaiden lisäksi mielenterveysongelmaisia ja kehitysvammaisia asiakkaita. Jokainen erityisryhmä vaatii erilaisen hoidon, palvelun ja kohtelun sekä siten myös eri tavoin koulutetun henkilökunnan palvelua antamaan. Tarjouspyyntö on palvelun tarpeen kuvauksen osalta ollut siinä määrin epäselvä, ettei sen perusteella ole voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Voittaneen tarjoajan tarjoama hinta alittaa palvelujen tuottamisesta aiheutuvat kustannukset, minkä vuoksi se ei voi olla hyväksyttävissä. Valittajan oman kirjanpitonsa pohjalta tekemät laskelmat osoittavat, että kyseessä olevan toiminnan marginaalit ovat erittäin pienet. Otettaessa huomioon kaikille tarjoajille ilmoitettu voimassa olevan sopimuksen mukainen hoitopäivähinta, yleisen kustannustason nousu sekä tilojen vuokrauksen siirtyminen suoraan kunnan ja asiakkaan väliseksi, olisi hankintayksikön tullut hylätä voittaneen tarjoajan todennäköisesti tappiota tuottava tarjous hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden poikkeuksellisen alhaisena.

Valittaja on antamassaan vastaselityksessä esittänyt, että hankintapäätöksen täytäntöönpanosta voi aiheutua valittajalle tai muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Hankintayksikkö on myös vaatinut, että markkinaoikeus sallii hankintapäätöksen välittömän täytäntöönpanon. Hankintayksikkö on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 1.977,66 eurolla viivästyskorkoineen.

Valitusperuste, joka koskee perusturvalautakunnan kilpailuttamis-päätöksen suhdetta kunnanvaltuuston päätökseen, perustuu kuntalakiin, joten markkinaoikeudella ole toimivaltaa tutkia sitä. Valittajan väite on lisäksi perusteeton, koska perusturvalautakunnan toimivalta on määritetty kunnan hallintosäännössä yksiselitteisesti eikä perusturva-lautakunnan kilpailuttamispäätökseen tai hankintapäätökseen ole käytetty otto-oikeutta. Hallintosäännön mukaan perusturvalautakunnan toimivaltaan kuuluu muun ohella päättää toimialansa palvelujen ostosopimusten tekemisestä.

Hankintapäätöksen esittelijän esteellisyydelle valittaja ei ole esittänyt sellaisia yksilöityjä perusteita, joiden pohjalta esteellisyysväitettä olisi mahdollista objektiivisesti arvioida. Perusturvajohtaja on toiminut tehtävässään lain vaatimalla tavalla tasapuolisesti ja käyttäytynyt asemansa ja tehtäviensä edellyttämällä tavalla. Perusturvajohtajan tehtäviin kuuluu kunnan hallintosäännön mukaan vastata sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista, joihin sisältyvät myös vanhustenhuollon palvelut. Tämän johdosta perusturvajohtaja on hankintamenettelyssä osallistunut yhdessä kunnan vanhustyönjohtajan ja hallintojohtajan kanssa kilpailutusasiakirjojen laadintaan ja tarjousten käsittelyyn sekä esitellyt asian perusturvalautakunnan kokouksessa. Perusturvajohtaja on itse arvioinut, ettei hän ole esteellinen käsittelemään asiaa, eikä esteellisyydestä ole herännyt epäilyä perusturvalautakunnan kokouksessa tai muutoinkaan.

Hankintayksiköllä on oikeus määrittää hankinnan kohde. Ylitornion kunnalla on oma 52-paikkainen tehostetun palveluasumisen yksikkö, jonka asiakasrakenne vastaa hankinnan kohteena olevan palvelun asiakaskuntaa. Vanhustyön viranhaltijoilla ja perusturvalautakunnalla on siten ollut tarvittava ja riittävä asiantuntemus hankinnan sisällön määritykseen. Ainoastaan valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen eikä valittaja ole esittänyt tarkemmin, miltä osin tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja miten tämä epäselvyys on vaikuttanut tarjouksen laatimiseen.

Tarjoaja vastaa tekemästään tarjouksesta ja sen hinnoittelusta. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut noin yhdeksän prosenttia halvempi kuin muiden tarjousten hintojen keskiarvo, joten se ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen. Kilpailu palveluntuottajien välillä on kovaa, mikä on saattanut osittain vaikuttaa hintatasoon tässäkin hankinnassa. Tällaiseen normaaliin markkinatoimintaan ja kilpailuun liittyvät seikat eivät oikeuta tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena.

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta ennen tarjousvertailua, koska valittajan tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia hintalomakkeen puuttumisen johdosta. Hintalomake on ollut tarjouspyynnön liitteenä ja se on tarjouspyynnössä yksiselitteisesti edellytetty täytettäväksi ja tarjoukseen liitettäväksi.

Hankintapäätöksen välitön täytäntöönpano tulee sallia. Vanhusten asumispalveluista noin 34 prosenttia on tarkoitus järjestää hankintapäätöksen mukaisesti ja asian ratkaisulla on siten suuri taloudellinen merkitys hankintayksikölle.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Pyyntö suullisesta käsittelystä

Valittaja on pyytänyt suullisen käsittelyn järjestämistä asiassa sillä perusteella, että muun muassa esteellisyysväitteen osalta henkilötodistelu on tarpeen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että se ei pidä suullista käsittelyä tarpeellisena.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan asian tosiseikat ovat tulleet kirjallisessa menettelyssä riittävästi selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten. Koska asian selvittämiseksi ei ole tarpeen järjestää suullista käsittelyä, markkinaoikeus ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin ja 38 §:n 1 momentin hylkää valittajan suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen.

Pääasiaratkaisun perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Perusturvalautakunnan päätöksentekomenettely

Valittaja on esittänyt, että Ylitornion kunnan perusturvalautakunta on tehnyt päätöksen kyseessä olevan hankinnan kilpailuttamisesta vastoin kunnanvaltuuston päätöstä. Kunnanvaltuuston 13.12.2010 tekemä päätös on edellyttänyt, että palveluasumista koskevan ostosopimuksen tarkastelu toteutetaan ennen mahdollista kilpailutusta ja että asiasta tiedotetaan kunnanvaltuustolle, joka voi niin halutessaan linjata asiaa uudelleen. Perusturvalautakunta ja perusturvajohtaja eivät kuitenkaan ole tarkastelleet palveluasumisen ostosopimusta kunnanvaltuuston päätöksen edellyttämällä tavalla.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että Ylitornion kunnan perusturvalautakunta on tehnyt hankintapäätöksen asiassa esteellisen kunnan perusturvajohtajan esittelystä. Perusturvajohtaja on ollut esteellinen valmistelemaan ja esittelemään hankintapäätöksen, koska hän on valittajayhtiön toimitusjohtajana toimivan pääomistajan julkinen vihamies, minkä johdosta luottamus perusturvajohtajan puolueettomuuteen on vaarantunut.

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla ratkaista, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden säännöksessä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeudella ei sen sijaan ole toimivaltaa tutkia sitä, onko päätöksenteko hankintayksikössä tapahtunut muutoin sitä koskevien säännösten, kuten esimerkiksi esteellisyyssäännösten, mukaisesti. Hankintayksikön päätöksentekomenettelyä on näin ollen arvioitava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen pohjalta.

Markkinaoikeudelle esitetystä selvityksestä ilmenee, että Ylitornion kunnan hallintosäännön mukaan perusturvalautakunnan toimivaltaan kuuluu muun ohella päättää toimialansa palvelujen osto- ja myyntisopimusten sekä muiden toimialaansa koskevien sopimusten tekemisestä. Selvityksestä ilmenee lisäksi, että perusturvajohtajan tehtäviin kuuluu vastata sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista, joihin sisältyvät myös vanhustenhuollon palvelut, minkä johdosta perusturvajohtaja on hankintamenettelyssä osallistunut kilpailutus-asiakirjojen laadintaan ja tarjousten käsittelyyn sekä itse esitellyt asian perusturvalautakunnan kokouksessa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut toimittaa hankintayksikölle kirjeitse siten, että tarjoajan täyttämä tarjouspyynnön liitteenä ollut hintalomake suljetaan erilliseen kuoreen, jonka päälle merkitään ”hintalomake” ja joka laitetaan samaan suljettavaan kirjekuoreen allekirjoitetun tarjouslomakkeen sekä pyydettyjen selvitysten kanssa. Markkinaoikeudelle esitetystä selvityksestä ilmenee, että nyt kyseessä olevaa hankintaa koskevat tarjoukset on avattu 16.8.2011 pidetyssä tarjousten avaamistilaisuudessa, johon on perusturvajohtajan lisäksi osallistunut kaksi muuta henkilöä ja josta laaditun pöytäkirjan kaikki kolme läsnäolijaa ovat allekirjoittaneet. Pöytäkirjan mukaan valittajan tarjousasiakirjoista on puuttunut hintalomakekirjekuori. Hankinta-päätöksen mukaan valittajan tarjous on katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi mainitun hintalomakkeen puuttumisen vuoksi ja tämän seurauksena suljettu tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa virkamiehen esteellisyydellä tarkoitettavan yleisesti tilannetta, jossa luottamus virkamiehen puolueettomuuteen erityisestä syystä vaarantuu. Markkinaoikeus toteaa myös, että voimakaskaan yksipuolinen tyytymättömyys virkamiehen toimintaan ei sinänsä tee virkamiehestä asianomaisen julkista vihamiestä. Asiassa esitetty selvitys ei anna perusteita epäillä perusturvajohtajan toiminnan asianmukaisuutta tässä hankintamenettelyssä. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei valittaja ole esittänyt sellaista erityistä syytä, joka olisi voinut perustellusti vaarantaa luottamuksen tarjoajien tasapuoliseen ja syrjimättömään kohteluun nyt kysymyksessä olevassa hankinta-menettelyssä.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti tehdessään hankintapäätöksen perusturva-lautakunnan aiemman päätöksen mukaisesti toteutetun kilpailutuksen ja perusturvajohtajan valmistelun ja esittelyn pohjalta.

Tarjouspyyntö

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä hankinnan kohteen määrityksen osalta, koska siinä ei ole kuvattu todellista palvelun tarvetta.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määritys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintayksiköllä on harkintavalta sen suhteen, miten se määrittää hankinnan kohteen. Tarjouspyyntöä ei kuitenkaan saa laatia mahdollisia tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti kohtelevaksi. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankinnan koskevan sosiaalihuoltolain 17 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaisen vanhusten tehostetun palveluasumisen järjestämistä 25–30 asiakkaalle hankintayksikön omistamassa kiinteistössä. Kiinteistön tilojen on ilmoitettu soveltuvan parhaiten ikääntymisen tai alkoholin vaikutuksesta dementoituneiden asiakkaiden hoitoon.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu palvelun tavoitteena olevan, että asiakkaat pystyvät asumaan mahdollisimman pitkään palvelutalossa kodinomaisissa oloissa. Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu kunnan tarkoituksena olevan, että palvelutalon nykyiset asukkaat jatkavat asumistaan huolimatta palvelujen tuottajan mahdollisesta vaihtumisesta. Tarjouspyyntöön on lisäksi sisältynyt kuvaus hankinnan kohteena olevasta palvelusta. Tehostettua palvelua saavan asukkaan on ilmoitettu tarvitsevan päivittäisissä toiminnoissa jatkuvaa 1–2 henkilön hoivaa, tukea, ohjausta, valvontaa ja huolenpitoa, koska suurimmalla osalla asukkaista on dementoivia sairauksia. Asukkaiden on ilmoitettu tarvitsevan valvontaa ja hoitoa myös yöllä niin paljon, että henkilökuntaa pitää olla paikalla ympärivuorokautisesti.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut määrittää hankinnan kohteen tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla ja että pyydetyn palvelun sisältö on tarjouspyynnössä määritetty riittävällä selkeydellä ja tarkkuudella niin, että tarjouspyyntö on mahdollistanut yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten tekemisen.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen.

Hankintalain esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 107) hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien, huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hankintayksiköllä on harkintavalta sen suhteen, pitääkö se tarjoushintaa poikkeuksellisen alhaisena ja hylkääkö se tarjouksen tällä perusteella. Hankintapäätöksen liitteenä olevan tarjousten vertailutaulukon mukaan voittaneen tarjoajan tarjous on ollut vertailuhinnaltaan halvin noin 27 euron erolla kalleimpaan tarjoukseen. Kolmen tarjouksen vertailuhinta on ollut alle kolme euroa kalliimpi kuin voittaneen tarjouksen vertailuhinta ja näistä halvin on ollut vain runsaat kymmenen senttiä sitä korkeampi.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksiköllä ole tarjousten hintavertailua tehdessään ollut perusteltua syytä pitää voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena tai muutoinkaan vääränä. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeuden asiassa tekemän ratkaisun johdosta lausunnon antaminen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimista tai kieltämistä koskevista vaatimuksista raukeaa.

Markkinaoikeus velvoittaa Palvelukoti Pihlajarinne Oy korvaamaan Ylitornion kunnan oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Matti Vedenkannas ja Tapio Erme.