Market Court voids public procurement decisions for school transport due to supplier's inability to meet passenger capacity requirements.

ASIAN TAUSTA

Kangasalan kunta on pyytänyt 21.2.2011 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia koulukuljetuksista ja toimintayksiköiden kuljetuksista ajalle 1.8.2011–31.7.2014 sekä mahdolliselle kahden vuoden jatkokaudelle. Hankinnasta on julkaistu EU-hankintailmoitus.

Kangasalan kunnan kasvatus- ja opetuslautakunta on päätöksellä 20.4.2011 (§ 25) valinnut kohteen 15 osalta Cabcorp Oy:n tarjouksen. Myöhemmin myös Kangasalan kunnan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta on hankintapäätöksellä 5.5.2011 (§ 50) valinnut kyseisen kohteen osalta saman tarjoajan tarjouksen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tekevänsä väliaikaisen hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo optiokausi mukaan lukien on ollut noin 4.000.000 euroa, josta reitin 15 osuus on ollut noin 150.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus ja vastaselitys

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset kohteen 15 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille hyvitystä menetetystä ajotulosta sinä aikana, kun kuljetusta suorittaa virheellisen perustein valittu tarjoaja. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut yhteensä 1.600 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyynnön mukaan kohde 15 käsittää yhdeksän henkilön kuljetukset, minkä vuoksi kyseisen kohteen kuljetusten järjestäminen vaatii yhden joukkoliikenneluvallisen ajoneuvon tai kaksi taksiluvallista ajoneuvoa. Voittanut tarjoaja on tarjonnut kyseisen kohteen kuljetusten järjestämiseen vain yhden taksiauton, vaikka se on tiennyt, ettei yksi asiakkaista mahdu mukaan kuljetuksen. Voittaneen tarjoajan tarjous on siten tältä osin ollut tarjouspyynnön vastainen. Mikäli voittanut tarjoaja olisi tarjonnut kahta autoa, sen vertailuhinta olisi ollut sen tarjouksessaan esittämää hintaa korkeampi.

Voittanut tarjoaja ei ole myöskään toimittanut tarjouksensa liitteenä joukkoliikennelupaa tai esittänyt käyttävänsä liikennöinnissä alihankkijaa. Tarjouspyynnön mukaan alihankkija on tullut ilmoittaa tarjouksessa.

Voittaneen tarjoajan tiedossa oleva kalusto ei riitä sen voittamien reittien liikennöintiin. Voittanut tarjoaja ei siten pysty suoriutumaan tarjouspyynnön mukaista velvoitteistaan.

Edellä mainitut virheellisyydet koskevat myös tarjouskilpailussa toiseksi tulleen tarjoajan tarjousta.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan harhaanjohtavan, ainoastaan yhtä taksiautoa koskevan tarjoushinnan, ja jättäessään varmistamatta, miten yhdeksännen matkustajan kuljetus suoritetaan. Sillä, mitä voittanut tarjoaja on myöhemmin esittänyt yhdeksännen henkilön kuljetuksen järjestämisestä, ei ole merkitystä asiassa, eivätkä sen tarjouskilpailun päättymisen jälkeen ilmoittamat menettelytavat kuljetuksen järjestämisestä voi olla hankintapäätöksen perusteina. Voittanut tarjoaja ei ole tarjouksia jättäessään voinut esimerkiksi tietää, tuleeko se valituksi joillekin muille hankinnan kohteena oleville reiteille. Voittanut tarjoaja ei ole siten voinut ennakkoon varata ylimääräistä autoa yhdeksännelle asiakkaalle. Mikään voittaneen tarjoajan voittamista reiteistä ei myöskään sijoitu kysymyksessä olevaan reittiin nähden sillä tavoin, että yhdeksäs asiakas voitaisiin sijoittaa toisen reitin kuljetukseen.

Tarjousten vertailuhintojen on perustuttava todellisuuteen. Nyt kyseessä olevassa tapauksessa kaikki kohteen 15 yhdeksän matkustajaa eivät mahdu yhteen taksiautoon. Tämä seikka olisi tullut havaita jo tarjousvertailussa.

Vastine ja lisävastineet

Kangasalan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut yhteensä 1.600 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjoajalla tulee olla joukkoliikennelupa tai taksilupa, mutta siinä ei ole edellytetty, että kohteen 15 kuljetukset olisi suoritettava yhdellä joukkoliikenneluvallisella ajoneuvolla tai kahdella taksiluvallisella ajoneuvolla. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään edellytetty, että kaikki kohteen 15 kuljetukset tulisi suorittaa samalla ajoneuvolla. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen sillä perusteella, että se on ilmoittanut suorittavansa kyseisen kohteen liikennöinnin yhdellä ajoneuvolla. Voittaneen tarjoajan kelpoisuusvaatimukset on tarkistettu tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti.

Hankintayksikkö on 19.5.2011 pyytänyt voittanutta tarjoajaa antamaan selvityksen siitä, miten se aikoo suorittaa kohteen 15 liikennöinnin tarjouksensa mukaisesti yhdellä taksiautolla. Voittanut tarjoaja on muun ohella esittänyt selvityksessään, että yhdeksäs asiakas kuljetetaan veloituksetta jollakin toisella alueella olevalla voittaneen tarjoajan taksiautolla, mikä on kustannustehokkain tapa järjestää kohteen 15 kuljetukset. Voittanut tarjoaja ei tästä syystä ole sitonut kohteen 15 liikennöintiin toista taksiautoa. Voittanut tarjoaja ei käytä alihankkijaa.

Valittajan vaatimus menetetyn ajotulon korvaamisesta on vahingonkorvausvaatimuksena jätettävä tutkimatta markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana. Mikäli kyseisen vaatimuksen tulkitaan olevaan hyvitysmaksua koskeva vaatimus, vaatimus tulee hylätä perusteettomana. Hankintamenettelyssä ei ole tapahtunut virhettä, eikä tarjouskilpailussa neljänneksi tullut valittaja ole osoittanut, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu kohteen 15 osalta.

Kuultavan lausunnot

Cabcorp Oy on esittänyt, että se on tullut valituksi kohteen 15 ohella myös useille muille tarjouspyynnössä kilpailutetuille kohteille. Voittanut tarjoaja on jo edellisellä sopimuskaudella liikennöinyt kohdetta 15 kahdeksan henkilön taksilla. Kyseisellä reitillä matkustaa yleensä 5–8 henkilöä. Mikäli kaikki yhdeksän matkustajaa tulisivat samalla kertaa kuljettaviksi, voittanut tarjoaja kuljettaisi yhdeksännen henkilön jollakin toisella alueella olevalla taksiautollaan ilman eri korvausta. Tämä seikka on huomioitu myös kohteen hinnoittelussa. Kohteen 15 kuljetusten järjestämiseen ei siten ole sidottu kuin yksi taksiauto.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että kohteen 15 kuljetuksia varten tarjoajan tulisi tarjota kahta ajoneuvoa. Automäärän ilmoittamista koskeva tarjouspyynnön kohta on luonteeltaan vain vertailuhinnan laskemiseksi vaadittu määre. Voittanut tarjoaja olisi voinut myös puolittaa tarjoamansa hinnan ja tarjota kyseisen kohteen osalta kahta taksiautoa, mikä ei olisi kuitenkaan ollut taloudellisesti järkevää. Tästä olisi myös aiheutunut se riski, että voittanut tarjoaja olisi saattanut joutua sitomaan kalustoaan hankintayksikön kuljetuksiin alihintaan tulevaisuudessa. Palveluntuottajan asia on päättää, miten se palvelun käytännössä järjestää. Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen, vaan tarjous on laadittu sen omista lähtökohdista mahdollisimman kustannustehokkaalla tavalla. Voittanut tarjoaja ei käytä alihankkijoita.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kangasalan kunnan suorittamaan sille hyvitystä menetetystä ajotulosta sinä aikana, kun kysymyksessä olevan kuljetuksen järjestää virheellisen perustein valittu tarjoaja.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseinen vaatimus on hankintayksikköön kohdistettu vahingonkorvausvaatimus. Hankintalain 107 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausta koskevissa asioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus. Valittajan vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, ettei voittaneen tarjoajan tarjous ole ollut kohteen 15 osalta tarjouspyynnön mukainen, koska voittanut tarjoaja on tarjonnut yhdeksän henkilön kuljetukseen kahdeksan henkilön taksiautoa. Hankintayksikön olisi näin ollen valittajan mukaan tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp s. 90 ja 91) on viitattu oikeuskäytäntöön, jossa on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden edellyttävän tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia. Tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta on arvioitava nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset on pääsääntöisesti suljettava tarjouskilpailusta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteet edellyttävät myös, että tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on hylättävä.

Hankinnan kohteena ovat olleet Kangasalan kunnan koulukuljetukset ja toimintayksiköiden kuljetukset 19 eri kohteen osalta, joista valitus koskee kohdetta 15 (Rautajärvi – Kuhmalahti – Sahalahti – Suorama). Tarjouspyynnön liitteessä 1 on kohteen 15 osalta muun ohella esitetty, että kohteen yhdeksän matkustajaa ovat toimintayksiköiden asiakkaita ja Vatialan koulun erityisoppilaita ja että kohteen kokonaispituus on maanantaista torstaihin noin 115 ja perjantaisin noin 45 kilometriä.

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan valinta- ja vertailuperusteet" mukaan "tarjouksista valitaan kohteittain 1–19 hinnaltaan halvin tarjous". Kyseisen kohdan mukaan tarjoukset vertaillaan tarjouspyynnön liitteenä 2 olevalla tarjouslomakkeella ilmoitettujen hintojen mukaisesti kohteittain.

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjoajan kelpoisuus" on esitetty, että tarjoajalla tulee olla joukkoliikennelupa tai taksilupa ja että kelpoisuusvaatimukset tullaan tarkistamaan valitulta toimittajalta. Tarjouspyynnön kohdassa "Ehdottomat vaatimukset kalustolta, kuljettajilta ja muulta henkilöstöltä" on lisäksi esitetty, että käytettävän ajoneuvon on täytettävä kulloinkin voimassa olevien säädösten ja viranomaismääräysten vaatimukset ja että jokaiselle matkustajalle on oltava autossa istumapaikka, toimiva turvavyö ja tarvittaessa pyörätuolipaikka.

Tarjouspyynnön liite 2 on sisältänyt tarjouslomakkeen, johon tarjoajan on tullut merkitä jokaisen tarjoamansa kohteen osalta tarjoushintansa kahden desimaalin tarkkuudella muodossa "eur/km/auto (alv 0 %)". Kyseisen liitteen mukaan tarjoajan on tullut ilmoittaa ainoastaan yksi hinta/kohde ja lisäksi tarjoajan on tullut ilmoittaa, "kuinka monella autolla tarjoaja hoitaa kohteen". Vertailuhinta on kyseisen tarjouspyynnön kohdan mukaan laskettu kohteittain muodossa "ilmoitettu hinta * autojen määrä".

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan järjestävänsä kohteen 15 kuljetukset yhdellä ajoneuvolla hintaan 1,37 euroa/kilometri.

Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenevin tavoin voittaneen tarjoajan tarjoama ajoneuvo on kohteen 15 kuljetusten järjestämiseen ollut taksiauto, jonka enimmäismatkustajamäärä on kahdeksan henkilöä. Voittaneen tarjoajan markkinaoikeudessa esittämän mukaan tilanteessa, jossa kaikki yhdeksän matkustajaa tulisivat samaan kuljetukseen, voittanut tarjoaja kuljettaisi yhdeksännen henkilön jollakin toisella alueella olevalla taksiautollaan ilman eri korvausta.

Tarjouspyynnön mukaan kohde 15 on käsittänyt yhdeksän henkilön kuljetuksen. Tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjouksessaan autojensa lukumäärä. Tarjousten vertailuhinta on tarjouspyynnön mukaan laskettu kaavalla, jossa ajoneuvojen ilmoitettu lukumäärä on vaikuttanut osaltaan vertailuhintaan.

Tarjouspyynnössä on kohteen 15 osalta ilmoitettu kuljetettavien asiakkaiden lukumääräksi yhdeksän. Vaikka tarjouspyynnössä ei sinänsä ole asetettu vähimmäisvaatimuksia kaluston lukumäärälle, markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä asiakkaista ja heidän kuljetustarpeestaan ilmoitetun perusteella ei ole ollut pääteltävissä, ettei kaikkia yhdeksää matkustajaa olisi ollut tarpeen laskea mukaan kaluston kuljetuskapasiteettiin. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että tarjoajan on tullut tarjouksessaan ilmoittaa tarjouspyynnössä edellytetyn yhdeksän henkilön kuljettamiseksi paikkamäärältään riittävä kalusto.

Kun voittaneen tarjoajan tarjoaman ajoneuvon kuljetuskapasiteetti on edellä todetulla tavalla ollut kahdeksan henkilöä, sen tarjous ei ole kohteen 15 osalta ollut tältä osin tarjouspyynnön vaatimusten mukainen.

Edellä sanotun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena voittaneen tarjoajan tarjousta.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 94 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Hankintamenettelyn virheellisyyden laatu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole tarpeen enemmälti lausua muista hankintamenettelyä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty eikä hankintapäätöksiä ole pantu muutoinkaan täytäntöön, joten hankintapäätökset voidaan kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn virheellisyys voidaan korjata tekemällä uusi tarjousten vertailu ja uusi perusteltu hankintapäätös.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana nyt kyseessä olevan kilpailutuksen perusteella, sen tulee tehdä uusi tarjousten vertailu ja perusteltu hankintapäätös, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kangasalan kunnan kasvatus- ja opetuslautakunnan 20.4.2011 tekemän hankintapäätöksen (§ 25) sekä Kangasalan kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan 5.5.2011 tekemän hankintapäätöksen (§ 50) niiltä osin kun päätökset koskevat tarjouspyynnön kohdetta 15. Markkinaoikeus kieltää Kangasalan kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 15.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kangasalan kunnan korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Kangasalan kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Johanna Lähde ja Matti Vedenkannas.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu KHO 14.8.2013 taltionumero 2515.