Market Court dismissed bid protest; procurement agency followed tender rules despite flawed request and low bid.

ASIAN TAUSTA

Liikenteen turvallisuusvirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt kansallisella hankintailmoituksella ja tarjouspyynnöllä 1.9.2010 tarjouksia asiantuntijapsykologipalveluista.

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut Työterveyslaitoksen tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 110.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimus Työterveyslaitoksen kanssa on tehty 9.11.2010.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

X on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen ja määrää hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksua.

Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut puutteellisena epäselvä. Työterveyslaitoksen tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Lisäksi tarjousten vertailu on suoritettu virheellisesti.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu pisteytyksen jakautumista eri osa-alueille, joten tarjouksia jätettäessä ei ole ollut mahdollista arvioida tarjoukseen kirjattujen vastausten painoarvoja. Hankintayksikkö on voinut tehdä pisteytyksen tarkoitushakuisesti, joten objektiivisuuden vaatimus on jäänyt täyttymättä. Tämä koskee erityisesti vertailussa arviointiperusteina käytettyjä tekijöitä ”kokemus liikennepsykologiasta ja erityispätevyys liikennepsykologiaan”, ”kokemus erityissäänneltyjen henkilöryhmien arvioinnista” sekä ”projektinjohtokokemus ja projektityöskentely”.

Työterveyslaitoksen tarjous on ollut harhaanjohtava, koska tarjoajaa ei ollut merkitty kaupparekisteriin. Työterveyslaitoksen tarjous ei myöskään ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja muotomääräyksiä asioiden esittämisjärjestyksen osalta.

Työterveyslaitos on valtion budjettitalouden piiriin kuuluva julkinen laitos, jonka kilpailuasema on ylivertainen. Se ei toimi liiketaloudellisin perustein eikä sen tarjoushinta ole antanut oikeaa kuvaa sen palvelujen hinnoittelusta. Työterveyslaitoksen tarjoamaan hintaan olisi siksi tullut lisätä laitoksen saamaa budjettirahoitusta vastaava osuus.

Tarjouksia vertaillessaan hankintayksikkö ei olisi saanut ottaa huomioon sellaisia asiantuntijan kokemukseen ja osaamiseen liittyviä seikkoja, joita ei ollut tarjouspyynnössä mainittu. Työterveyslaitos on tarjouksessaan selostanut vastaavan asiantuntijan kokemusta huomattavasti tarjouspyynnössä vaadittua laajemmin, mikä selvitys on kuitenkin otettu pisteytyksen perustaksi. Tarjousten piste-ero tässä suhteessa ei ole kuvannut asiantuntijoiden minimivaatimukset ylittävää kokemusta ja osaamista tarjouspyynnössä tarkoitetulla tavalla. Hankintapäätöksessä ei myöskään ole mainittu vastuullisen asiantuntijan varahenkilöä, vaikka tämän nimeäminen on tarjouspyynnössä asetettu ehdottomaksi vaatimukseksi.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Hankintayksikkö on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 640 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyynnön epäselvyyttä koskevan väitteensä perusteluna valittaja ei ole viitannut varsinaisiin tarjouspyynnössä ilmoitettuihin vertailuperusteisiin, vaan tarjousvertailussa niiden arvioinnissa huomioon otettaviin seikkoihin. Hankintayksikkö on antanut tarjouspyynnössään tarjousten vertailuperusteiden osalta enemmän tietoja kuin hankintadirektiivit ja kansallinen lainsäädäntö edellyttävät, eikä sillä ole ollut velvollisuutta ilmoittaa tarjousten vertailuperusteiden pisteytyksessä käytettävien alakriteereiden arvioinnin perusteita.

Työterveyslaitoksen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Kaupparekisterin perusilmoitusta ei edellytetä viranomaisilta. Tarjouspyynnön liitettä käyttäen antamassaan vakuutuksessa Työterveyslaitos on ilmoittanut kuuluvansa niihin rekistereihin, joihin se lakisääteisesti on velvollinen kuulumaan.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen muoto ja sisältö” on ”pyydetty” tarjoajia käsittelemään tarjouksissaan siinä mainittuja asioita ”noudatellen” annettua sisällysluetteloa. Tämä pyyntö ei ole ollut sellainen hankintayksikön asettama vaatimus, jonka noudattamatta jättäminen voitaisiin katsoa tarjouspyynnön vastaiseksi tai tarjoajien tasapuolista kohtelua vaarantavaksi menettelyksi.

Julkisilla laitoksilla on täysi oikeus osallistua tarjoajana julkisiin tarjouskilpailuihin. Työterveyslaitoksen tarjous on ollut hinnaltaan kalliimpi kuin valittajan tarjous ja sen kokonaistaloudellinen paremmuus on perustunut laadullisiin tekijöihin. Koska Työterveyslaitoksella on ollut lakiin perustuva velvoite hinnoitella nyt kysymyksessä oleva palvelu liiketaloudellisin perustein, hankintayksiköllä ei ole ollut aihetta arvioida sen tarjousta muista poikkeavasti.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se soveltaa etukäteen ilmoittamiaan vertailuperusteita tarjousvertailussa. Hankintayksikön suorittama tarjousten käytännön arviointi ja pisteiden jakautuminen jokaiselle ilmoitetulle alakriteerille on todettavissa hankintapäätöksen liitteenä olevasta taulukosta, minkä lisäksi hankintayksikkö on tehnyt sanallisen arvioinnin laadullisten vertailuperusteiden osalta. Kaikki vertailussa huomioon otettaviksi ilmoitetut seikat on arvioitu käyttäen samaa skaalaa, joten mitään alakriteeriä ei ole painotettu muita enemmän. Valittaja ei ole edes väittänyt, että tarjousten vertailu olisi tosiasiassa toteutettu tarkoitushakuisesti tai syrjien.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoittanut vertailevansa vain nimetyn asiantuntijan vähimmäisvaatimukset ylittävän osaamisen ja kokemuksen. Hankintayksikkö ei ole voinut saamansa tarjouksen perusteella todeta valittajan nimeämällä asiantuntijalla olevan sellaista osaamista ja kokemusta, joka olisi ansainnut enemmän pisteitä. Varahenkilöllä ei ole ollut vaikutusta tarjousten vertailuun, koska varahenkilön nimeäminen on liittynyt tarjoajan kykyyn selviytyä toimeksiannosta ja koskenut siten tarjoajan soveltuvuutta.

Muut kirjelmät

Valittaja on antanut vastaselityksen ja hankintayksikkö lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Tarjouspyyntö

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä, koska tarjousten arvioinnissa käytettävien seikkojen painoarvoja ei ole ilmoitettu riittävällä tarkkuudella.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjousten vertailuperusteiksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaishinta 30 prosentin painoarvolla, nimetyn asiantuntijan vähimmäisvaatimukset ylittävä kokemus ja osaaminen 60 prosentin painoarvolla sekä palvelun käytännön toteutuksen kuvaus 10 prosentin painoarvolla.

Vertailuperusteena käytettävä kokonaishinta määritetään ja pisteytetään tarjouspyynnön mukaan siten, että tarjouspyynnön liitelomaketta käyttäen ilmoitettu arvonlisäveroton ”tuntihinta kerrotaan arviointiluvulla 200 tuntia”. Näin laskettuna ”halvin tarjous saa 30 pistettä ja sitä kalliimmat tarjoukset saavat sitä vähemmän pisteitä mitä niiden tarjous on halvinta tarjousta kalliimpi”.

Vertailuperusteena käytettävän nimetyn asiantuntijan kokemuksen ja osaamisen pisteytyksen perustana on tarjouspyynnön mukaan ”tarjouksen ja siihen liitetyn ansioluettelon perusteella tehty arvio henkilön vähimmäisvaatimukset ylittävästä kokemuksesta ja osaamisesta”.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu asiantuntijan kokemusta ja osaamista koskevan vertailuperusteen osalta edellä mainitun lisäksi seuraavaa:

”Vertailussa otetaan huomioon henkilön kokemus liikennepsykologiasta tai mahdollinen erityispätevyys liikennepsykologiaan, kokemus henkilöarviointien laatimisesta erityissäännellyille ammattiryhmille, mahdolliset ammatilliset erityispätevyydet, kuten työ- ja organisaatiopsykologin (PsL) pätevyys ja hyvän henkilöarvioinnin sertifiointilautakunnan myöntämä henkilöarviointityön sertifikaatti tai vastaava, kokemus ja osaaminen projektinjohtamisesta ja projektityöskentelystä sekä kokemus säädösvalmisteluun tai julkisiin kehityshankkeisiin osallistumisesta.”

Vertailuperusteena käytettävä palvelun käytännön toteutuksen kuvaus arvioidaan tarjouspyynnön mukaan sen pohjalta, kuinka hyvin tarjoaja on onnistunut kuvaamaan ensiksikin palvelun käytännön toteutuksen suhteessa tarjouspyynnössä esitettyihin vastuisiin ja aikataulutukseen sekä toiseksi käytännön yhteistyön järjestelyjä.

Tarjouspyynnössä on edellä selostetuin tavoin ilmoitettu tarjousten vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus sekä seikat, joita hankintayksikkö tarjouksia vertaillessaan erityisesti arvioi. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettäviksi ilmoitetut vertailuperusteet ja niiden pisteytyskriteerit ovat liittyneet hankinnan kohteeseen sekä olleet objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole ollut tarjousten vertailuperusteiden osalta epäselvä tai muutoinkaan virheellinen.

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että Työterveyslaitoksen tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska tarjous ei ole täyttänyt asetettuja muotovaatimuksia ja koska Työterveyslaitoksen ilmoitus ehdottomaksi vaatimukseksi asetetusta kaupparekisteriin merkitsemisestä on ollut virheellinen.

Tarjouspyynnön tarjouksen muotoa ja sisältöä koskevan kohdan mukaan ”tarjoajia pyydetään käsittelemään tarjouksessaan seuraavia asioita, noudatellen alla olevaa sisällysluetteloa”, jossa on mainittu seitsemän asiakokonaisuutta. Sisällysluettelon jälkeen on lueteltu tarjoukseen täytettyinä liitettäviksi muualla tarjouspyynnössä edellytetyt tarjouspyynnön liitelomakkeet. Markkinaoikeus katsoo, ettei mainitun sisällysluettelon mukaisen järjestyksen noudattaminen ole ollut tarjouksen muotoa koskeva ehdoton vaatimus ja ettei asioiden toisenlainen esittämisjärjestys tarjouksessa ole tässä tapauksessa muutoinkaan voinut olla peruste pitää tarjousta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnön tarjoajaa ja tarjousta koskevia vaatimuksia koskevan kohdan mukaan tarjoajan on täytettävä siinä luetellut vaatimukset ja esitettävä niiden osalta vaadittu selvitys. Ammatti- ja kapparekisteriin kuulumista koskevan vaatimuksen osalta on edellytetty, että ”yrityksellä on elinkeinotoiminnan harjoittamisoikeus” ja että ”yritys on merkitty kaupparekisteriin tai vastaavaan rekisteriin”. Lisäksi on ilmoitettu seuraavaa: ”Esitettävä selvitys: tarjoajan vakuutus, liite 2”.

Työterveyslaitoksen tarjouksen liitteenä on ollut tarjouspyynnön liite 2 täytettynä siten, että kohdassa ”tarjoaja vakuuttaa, että se on merkitty kauppa-, ennakkoperintä- ja työnantajarekisteriin tai vastaavaan sijoittumismaassaan olevaan ammatti- ja elinkeinorekisteriin” on valittu vaihtoehto ”Kyllä”.

Tarjouspyynnössä esitetty vaatimus tarjoajan antamasta vakuutuksesta siitä, että tarjoaja on merkitty kaupparekisteriin tai vastaavaan rekisteriin, on koskenut sanamuotonsa mukaan yrityksiä. Saadun selvityksen mukaan Työterveyslaitos on julkisoikeudellinen oikeushenkilö, jota ei ole rekisteröity kaupparekisteriin, mutta kylläkin ennakkoperintä- ja työnantajarekisteriin. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole pitänyt Työterveyslaitoksen tarjousta valittajan esittämästä syystä tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjousten vertailu

Valittaja on esittänyt, että Työterveyslaitoksen tarjouksen vertailuhinta ei ole määräytynyt liiketaloudellisin perustein ja on siksi ollut liian alhainen. Ottaen huomioon tämän väitteen yleisluonteisuuden ja perustelemattomuuden lisäksi sen, että Työterveyslaitoksen tarjous on tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla suoritetussa hintavertailussa osoittautunut valittajan tarjousta kalliimmaksi ja että hankintayksiköllä on tarjouksia vertaillessaan ollut oikeus luottaa tarjouksissa annettujen tietojen oikeellisuuteen, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksiköllä ole tarjousten hintavertailua tehdessään ollut perusteltua syytä pitää Työterveyslaitoksen tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena tai muutoinkaan vääränä.

Valittajan mukaan hankintayksikkö on perustanut asiantuntijan kokemuksen ja osaamisen pisteytyksen tarjouspyynnössä ilmoitettujen kriteereiden lisäksi muihin seikkoihin. Tältä osin markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on hankintapäätökseen liittämässään vertailuasiakirjassa seikkaperäisesti selostanut se seikat, joita se on pitänyt merkittävimpinä tarjouksille annettujen pisteiden perusteina. Nämä seikat ovat koskeneet tarjouspyynnössä arvioitaviksi ilmoitettuja seikkoja tai liittyneet niihin läheisesti ja ne ovat tarjouspyynnössä ilmoitetuin tavoin koskeneet vain yhtä nimettyä asiantuntijaa. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on suorittanut tarjousten arvioinnin ja vertailun asiantuntijan kokemuksen ja osaamisen osalta tarjouspyynnössä ilmoitetuilla ja hyväksyttävillä perusteilla ja että se ei ole menetellyt virheellisesti pitäessään Työterveyslaitoksen tarjousta tältä osin valittajan tarjousta parempana ja myös sitä kokonaistaloudellisesti edullisempana.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa X:n korvaamaan Liikenteen turvallisuusviraston oikeudenkäyntikulut 640 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pasi Yli-Ikkelä ja Tapio Erme.