Market Court dismissed complaint against University of Turku for purchasing health services, ruling procurement procedure lawful.

ASIAN TAUSTA

Turun yliopisto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia työterveyspalveluista toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Turun yliopiston palvelujohtaja on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut Mehiläinen Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 950.000 euroa vuodessa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Suomen Terveystalo Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 6.691,19 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, sillä tarjouspyynnössä laatua koskevat vertailuperusteet on kuvattu niin puutteellisesti, ettei tarjouspyyntö ole täyttänyt hankintasäännöksissä tarjouspyynnölle asetettuja vähimmäisvaatimuksia. Lisäksi hankintapäätöksen perustelut ovat olleet puutteelliset.

Hankintayksikön ilmoittamat neljä laatua koskevaa vertailuperustetta eivät ole olleet asianmukaisia vertailuperusteita vaan ne ovat kaikki olleet luonteeltaan tarjouksen vähimmäisvaatimuksia. Hankintayksikön ilmoittamien laadullisten vertailuperusteiden osalta tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu selvästi, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee vertailussa painottamaan. Vertailuperusteiden avaamatta jättäminen tarjouspyynnössä on vastannut asiallisesti sitä, että kriteereistä on päätetty vasta tarjousten vastaanottamisen jälkeen. Tarjouksen tekovaiheessa liian moni asia on jäänyt sen varaan, että tarjoajan olisi tullut ymmärtää vertailuperusteen sisältö ja hankintayksikön prioriteetit. Hankintayksikkö on kuvannut vertailuperusteita lähinnä vasta muutoksenhakuvaiheessa.

Tarjouspyynnön viittaus työhyvinvointiryhmän (jäljempänä TYHY-ryhmä) suorittamaan vertailuun on ollut puutteellinen, koska missään ei ole kerrottu, millä perusteilla ryhmä suorittaa vertailun. Tämä on heikentänyt olennaisesti tarjoajan mahdollisuuksia tehdä mahdollisimman hyvä tarjous sekä edellytyksiä tehdä muiden tarjoajien kanssa vertailukelpoinen tarjous. Edellä kerrotun vuoksi myös hankintapäätöksen perustelut ovat olleet puutteelliset, sillä perusteluissa on viitattu TYHY-ryhmän lausuntoon. Asiantuntijaryhmän käyttö ei merkitse vapautumista lakisääteisestä vertailuperusteiden ilmoittamisvelvollisuudesta.

Tarjousten hintaerot eivät vaikuta sen arvioimiseen, mikä merkitys tarjouspyynnön puutteille on annettava, sillä hankintamenettelyn virheellisyys tulee arvioida jo yksistään tarjouspyynnön virheiden perusteella ottamatta huomioon hintatekijää.

Vastine

Turun yliopisto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten mukainen ja tarjousten käsittely sekä hankintapäätös on tehty hankintasäännösten mukaisesti.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 on selvästi kuvattu hankinnan kohde ja laajuus sekä palvelun vähimmäisvaatimukset. Vertailuperusteet ja se miten vertailu tullaan tekemään, on kuvattu liitteessä 2. Tarjoajat ovat siten pystyneet tarjousta laatiessaan ennakoimaan, mitkä tekijät ovat ehdottomia edellytyksiä tarjousvertailuun pääsemiseksi ja toisaalta, mitkä tekijät vaikuttavat ainoastaan tarjousten kokonaistaloudelliseen edullisuuteen. Tarjouspyyntö liitteineen on siten ollut riittävän selkeä tuottaakseen yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikön asettamat vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja ne ovat olleet syrjimättömiä ja sellaisia, että niiden perusteella on voitu selvittää, mikä tarjouksista on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Pääasialliset erot tarjousten välillä ovat syntyneet hintavertailussa. Valittaja on joka tapauksessa hävinnyt vertailun reilusti jo hinnan perusteella sijoittuen menettelyssä kolmanneksi.

Laadun osatekijän I ”Perusmaksuun sisältyvät yhteistyö, palvelut ja raportit” osalta vähimmäisvaatimukset sisälsivät tiettyjä raportointiin ja kehittämiseen liittyviä vähimmäisvaatimuksia. Työterveyspalveluja tarjoavat yritykset ovat alan ammattilaisia ja oletuksena on, että he tuntevat työterveyshuollon työhyvinvointiin liittyvät kehitystarpeet ja osaavat esittää hankintayksikölle luovia ehdotuksia. Näin ollen osatekijän vertailun tarkempi kuvaaminen ei ole ollut tarkoituksenmukaista eikä osin mahdollistakaan. Tarjoajille on haluttu jättää vapaus kuvata muun muassa millaista yhteistyötä ja kehittämistä tarjoajat voivat hankintayksikölle tarjota.

Kaikille tarjoajille on lisäksi varattu mahdollisuus esittää kysymyksiä ja kommentteja esimerkiksi tarjouspyynnön vertailuperusteiden epäselvyydestä. Tätä mahdollisuutta valittaja ei ole käyttänyt.

Hankintapäätöksessä on perusteltu vertailuperusteiden soveltaminen tarjouksiin ja päätöksestä ilmenee selkeästi kaikkien tarjousten osalta erikseen miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Vertailusta ilmenee myös mihin tarjousten saamat piste-erot perustuvat sellaisten vertailuperusteiden osalta, joissa tarjouksille on annettu toisistaan poikkeavia pisteitä.

Valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimus on kohtuuton ottaen huomioon, että kysymys on hallintolainkäyttölain mukaisesta prosessista.

Kuultavan lausunto

Mehiläinen Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohessa hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Tarjouspyyntö ja vertailuperusteet

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia työterveyspalveluista. Tarjouspyynnössä hankinnan kohteeksi on ilmoitettu Turun yliopiston työntekijöiden työterveyshuollon palvelut sisältäen sekä lakisääteiset palvelut että yleislääkäritasoiset sairaanhoidon palvelut ja erikoislääkärikonsultaatiot työkykyselvitysten yhteydessä.

Hankinnan kohde, laajuus ja palvelulle asetetut vähimmäisvaatimukset on kuvattu tarjouspyynnön liitteessä 1. Ennalta ehkäisevistä lakisääteisistä palveluista on muun ohella ilmoitettu, että palveluntuottajalta edellytetään hyvää yhteistyötä asiakkaan kanssa palveluiden suunnittelussa, toteutuksessa ja seurannassa. Liitteessä on kuvattu yhteistyöhön liittyviä toimenpiteitä kuten työterveyshuollon laadun ja vaikuttavuuden arviointia ja seurantaa sekä vuosittain laadittavaa toimintasuunnitelmaa. Ennaltaehkäisevän työterveyshuollon osalta palvelulle on asetettu vähimmäisvaatimuksia muun ohella henkilökunnan lukumäärän ja pätevyyden osalta, toimintasuunnitelman ja yhteistyön osalta, palveluntuottajan raportoinnin osalta, työpaikkaselvityskäyntien osalta sekä työkykyä tukevan toiminnan ja sairauspoissaolojen seurantaa koskevan toimintamallin osalta. Sairaanhoitopalveluiden osalta vähimmäisvaatimuksia on muun ohella asetettu asiakkaan varaus- ja vastaanottoaikojen osalta.

Tarjousten valinta- ja vertailuperusteet on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteessä 2. Tarjousten valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, ja sen vertailuperusteiksi hinta 80 prosentin ja laatu 20 prosentin painoarvoilla. Hinta on edelleen jaettu kolmeen ja laatu neljään osatekijään. Laadun osatekijöiksi on ilmoitettu perusmaksuun sisältyvät yhteistyö, palvelut ja raportit 30 prosentin, sähköisen asioinnin edistäminen 20 prosentin, yliopistolle nimetyn henkilöstön ammattitaito 30 prosentin ja työterveyshoitajan palvelut kampusalueella Turussa 20 prosentin painoarvolla laadun kokonaispainoarvosta.

Laadun osatekijän ”Perusmaksuun sisältyvät yhteistyö, palvelut ja raportit” osalta tarjouspyynnössä on viitattu tarjouspyynnön liitteen 1 perusmaksuun sisältyviin, palveluita ja raportteja koskeviin vähimmäisvaatimuksiin ja ilmoitettu, että tämän lisäksi tarjoajilla on mahdollisuus esittää ehdotuksensa siitä, miten perusmaksuun sisältyvää yhteistyötä ja raportointia kehittämällä voidaan parhaiten tukea yliopistoa työhyvinvointihankkeiden toteuttamisessa. Ehdotukset on ilmoitettu käsiteltävän TYHY-ryhmässä, joka yhteisen näkemyksensä mukaisesti tulee asettamaan ne paremmuusjärjestykseen.

Laadun osatekijän ”Sähköisen asioinnin edistäminen” osalta tarjouspyynnössä on pyydetty tarjoajia esittämään kuvaus henkilötietojen siirrosta sekä mahdollisen toimittajan vaihdoksen yhteydessä että toiminnan aikana työterveyshuollon palveluihin oikeutettujen henkilöiden tietojen osalta. Arvioinnissa on ilmoitettu käytettävän teknisten kuvausten osalta apuna yliopiston tietohallintoyksikköä ja toiminnan joustavuuden osalta yliopiston henkilöstöyksikköä. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankintayksikön käytössä oleva henkilötietojärjestelmä ja siirtotietojen päivitystiheys.

Laadun osatekijän ”Yliopistolle nimetyn henkilöstön ammattitaito” osalta tarjouspyynnössä on viitattu henkilöstölle asetettuihin vähimmäisvaatimuksiin ja lisäksi ilmoitettu, että tarjoajia pyydetään esittämään selvitys yliopistolle nimetyn henkilökunnan pätevyydestä kategorialla työterveyshuollon erikoislääkäri/erikoistuva lääkäri/yleislääkäri, ja että myös työterveyshoitajien osalta tulee mainita mahdolliset erikoistumisalueet.

Laadun osatekijän ”Työterveyshoitajan palvelut kampusalueella Turussa” osalta tarjouspyynnössä on ensin ilmoitettu, että yliopisto tukee joustavan palvelun tuottamisen mallia tarjoamalla terveydenhoitajalle maksuttoman vastaanottotilan yliopiston tiloissa. Tarjoajia on pyydetty tekemään ehdotuksensa siitä, miten tarjouspyynnössä tarkemmin luetellut terveydenhoitajan palvelut olisi mahdollista toteuttaa ja ilmoitettu tarjouspyynnöstä tarkemmin ilmenevällä tavalla tiedot, jotka ehdotuksessa on oltava. Tarjouspyynnössä on edelleen ilmoitettu, että ehdotukset käsitellään yliopiston TYHY-ryhmässä, joka yhteisen näkemyksensä mukaisesti tulee asettamaan ne paremmuusjärjestykseen.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksessään ilmoittanut tarjousten pisteytyksen perusteet ja esittänyt sanallisesti, mihin tarjouksissa olleisiin eroihin tarjousten pisteytys on hinnan ja laadun osalta perustunut sekä tarjoajien saamat kokonaispisteet. Hankintapäätöksen liitteenä on lisäksi ollut hintavertailu-, laatuvertailu-, laaja vertailutaulu- ja yhteenveto -taulukot sekä valitusosoitus, joten hankintapäätöksestä ja vertailutaulukoista on hankintasäännösten edellyttämällä tavalla käynyt ilmi ne seikat, joihin tarjousten vertailu on perustunut.

Hankintayksiköllä on oikeus harkintavaltansa puitteissa määritellä tarjouspyynnössä hankinnan kohde ja tarjoukselle asetettavat vaatimukset, kunhan hankintayksikön menettely ei vaaranna tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät lisäksi, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet eivät saa myöskään antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankinnan kohteena ovat olleet työterveyspalvelut, joiden osalta tarjouspyynnössä on edellä esitetyn mukaisesti kuvattu palvelun sisältöä ja sen vähimmäisvaatimukset. Tarjouspyynnössä hankinnasta ilmoitetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankittavan palvelun luonne huomioon ottaen tarjouspyynnön perusteella on tullut ymmärtää, että tarjottavien palveluiden lähtökohtana on ollut tarjouspyynnössä palvelulle asetetut vähimmäisvaatimukset ja että palvelun yksityiskohtaisen sisällön on ollut tarkoitus vielä täsmentyä muun ohella tarjousten laatuvertailussa huomioon otettavien tarjoajien esittämien ehdotusten ja selvitysten johdosta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Johanna Lähde ja Saija Laitinen.