Market Court voids public procurement decision for awarding combined bid violating tender terms.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Vaalan kunta on pyytänyt 30.3.2011 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia oppilas- ja asiointiliikenteen kuljetuksista lukuvuosille 2011–2013. Hankinta on sisältänyt mahdollisuuden jatkaa sopimuskautta lukuvuonna 2013–2014. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut yhteensä kuusi tarjousta.

Vaalan kunnanhallitus on 7.6.2011 tekemällään päätöksellä (§ 136) valinnut reittien 22–26 liikennöijäksi Revon Turistiliikenne Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 350.000–400.000 euroa.

Hankintayksikkö ei ole ilmoituksensa mukaan pannut hankintapäätöstä täytäntöön.

VALITUS

Pohjolan Turistiauto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Vaalan kunnanhallituksen 7.6.2011 tekemän päätöksen (§ 136) reittien 22–26 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti hyväksyessään Revon Turistiliikenne Oy:n antaman yhdistelmätarjouksen reittien 22–26 osalta, koska tarjouspyynnön ja sen ehtojen mukaan tarjous on tullut tehdä kilpailukohteittain. Näin ollen useampaa kohdetta koskevan yhdistelmätarjouksen tekeminen ei ole ollut sallittua. Tarjouslomakkeenkin perusteella tarjoukset on tullut jättää reittikohtaisesti eikä lomakkeeseen ole jätetty tilaa vaihtoehtoisen yhdistelmätarjouksen tekemiselle.

Hankintayksikön myöhemmin tekemät korjaukset tarjouspyyntöön eivät ole olleet tarjouskilpailun ehtojen mukaisia.

VASTINE

Vaalan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Pohjolan Turistiauto Oy:n valituksen.

Tarjouspyynnön ja sen liitteenä olleen kilpailuasiakirjan perusteella hankintayksiköllä on ollut oikeus valita Revon Turistiliikenne Oy:n reittejä 22–26 koskeva yhdistelmätarjous.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa kilpailuasiakirjassa on todettu, että tarjous tulee tehdä kilpailukohteittain ja että tarjouksen voi tehdä kaikista kohteista tai vain osasta niitä. Kyseisessä asiakirjassa on lisäksi todettu, että hankintayksikkö varaa oikeuden muuttaa reittejä, mikäli kuljetustarpeet muuttuvat tai jos saadut tarjoukset osoittavat muunlaisen reittiratkaisun edullisemmaksi. Lisäksi siinä on todettu, että hankintayksikkö pidättää itsellään oikeuden muuttaa, lyhentää, yhdistellä reittejä tilanteen mukaan tai jättää sopimus tekemättä joidenkin alueen reittien osalta.

Hankintayksikkö on lähettänyt tarjousasiakirjat lunastaneille valittajalle ja Revon Turistiliikenne Oy:lle reittejä 25 ja 26 koskevan korjatun tarjouspyynnön sähköpostitse 26.5.2011. Yhdistelmätarjouksen antamiseen on ollut mahdollisuus jo alkuperäisen tarjouspyynnön perusteella. Valittajalle on kuitenkin ilmoitettu vielä sähköpostitse 28.5.2011, että myös yhdistelmätarjous kaikista reiteistä on mahdollinen. Valittaja on 31.5.2011 lähettämässään sähköpostissa ilmoittanut hankintayksikölle, että se tarjoaa kohteet 22–26 yhteisellä hinnalla. Täten myös valittaja on antanut tarjouksensa yhdistelmätarjouksena.

Hankintayksiköllä on ollut oikeus täydentää tarjouspyyntöään vielä tarjousajan päättymisen jälkeen. Tarjouspyynnön muutoksista ja tarkennuksista on ilmoitettu kaikille hankintayksikön tiedossa olleille tarjousasiakirjat lunastaneille.

LAUSUNTO

Revon Turistiliikenne Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Valittaja on esittänyt, etteivät hankintayksikön markkinaoikeudelle esittämät perustelut ole mahdollistaneet alkuperäisen tarjouspyynnön vastaisen yhdistelmätarjouksen hyväksymistä, koska alkuperäisen tarjouspyynnön mukaan tarjouksen tekemistä on edellytetty nimenomaan kilpailukohteittain.

Tarjouskilpailun ehtojen perusteella hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta muuttaa tarjouskilpailun ehtoja siten, että yhdistelmätarjouksen tekeminen on myöhemmin tehty mahdolliseksi. Huomioon tulee ottaa, ettei hankintayksikkö ole muuttanut, lyhentänyt tai yhdistellyt reittejä eikä se ole päättänyt jättää jotakin reittiä kilpailun ulkopuolelle.

Hankintayksikkö on perustellut korjatun tarjouspyynnön tekemistä sillä, että reiteillä 25 ja 26 kulkevat Kestilän lukiolaiset maksavat itse matkansa, mikä seikka on kuitenkin käynyt ilmi jo alkuperäisestä tarjouspyynnöstä. Kilpailuasiakirjan kohdan 1 mukaan oppilaista maksetun liikennöintikorvauksen lisäksi liikennöitsijä saa pitää itse ulkopuolisilta perimänsä matkustaja- ja rahtitulot.

Tarjouspyynnön korjaaminen on perustunut siihen, että voittaneen tarjoajan annettua tarjouspyyntöä vastaamattoman yhdistelmätarjouksen hankintayksikkö on halunnut saada tarjoajilta tingityt yhdistelmätarjoukset. Menettely on johtanut siihen, että tarjouskilpailun ehtoja on muutettu olennaisesti tarjouskilpailun päättymisen ja tarjousten avaamisen jälkeen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti hyväksyessään Revon Turistiliikenne Oy:n reittejä 22–26 koskevan yhdistelmätarjouksen, koska alkuperäisen tarjouspyynnön perusteella yhdistelmätarjouksen antaminen ei ole ollut mahdollista.

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely, viittaus julkaistuun hankintailmoitukseen, tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintayksikön menettely ja voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankinnan kohteena ovat olleet Vaalan kunnan alueen oppilas- ja asiointiliikenteen kuljetukset 30 eri tarjouspyynnössä määritellyllä reitillä. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen sisältö” on ilmoitettu, että ”tarjous tehdään koululaiskuljetuksista €/reitti ja asiointiliikennekohteista 25–28 nettoperiaatteella (ilman lipputuloja) arvonlisäveroineen €/ajopäivä.” Lisäksi tarjouspyynnössä todetaan tältä osin, että ”Tarjous tulee tehdä kilpailukohteittain siten, että se sisältää vaaditut tiedot ja selvitykset. Sen voi tehdä kaikista kohteista tai vai osasta niitä”.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen ”Tarjouskilpailun ehdot”-asiakirjan kohdassa 6 on puolestaan todettu, että ”Tarjous tulee tehdä kilpailukohteittain siten kuin ostoliikenteen tarjouspyynnössä on määritelty. Liikennöitsijällä on oikeus rajoittaa tarjouksensa automäärää siten kuin edellä kohdassa 2 on määrätty. Tarjousta ei saa muulla kuin edellä mainituin tavoin sitoa muuta tarjousta tai tässä tarjouspyynnössä tarkoitettua kohdetta koskevaan ratkaisuun.”

”Tarjouskilpailun ehdot”-asiakirjan kohdassa 11 ja 12 on vielä ilmoitettu, että ”Tarjouksessa tulee ilmoittaa kunkin kohteen osalta se hinta, jolla liikennöitsijä sitoutuu hoitamaan koko sopimuskauden liikennöinnin” ja että ”Kilpailuttaminen perustuu kunkin kohteen osalta tarjoajan ilmoittamaan kohteen koko sopimuskauden hintaan”.

Tarjousten jättämiselle tarjouspyynnössä asetettu määräaika on päättynyt 5.5.2011, johon mennessä reiteistä 22–26 tarjouksensa on antanut valittaja ja Revon Turistiliikenne Oy.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut hinnat reittikohtaisesti ja lisäksi erikseen tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti ajokilometrin hinnan. Voittanut tarjoaja on myös ilmoittanut hinnat vastaavalla tavalla. Voittanut tarjoaja on edellä todetun lisäksi ilmoittanut tarjouksessaan kaikkien edellä mainittujen reittien osalta myös yhdistelmätarjouksensa, joka on ollut huomattavasti halvempi kuin kyseisten reittien yksikköhinnat sellaisinaan yhteenlaskettuna ovat olleet.

Tarjousten avaamisen jälkeen hankintayksikkö on 26.5.2011 lähettänyt tarjousasiakirjat lunastaneille valittajalle ja Revon Turistiliikenne Oy:lle reittejä 25 ja 26 koskevan korjatun tarjouspyynnön sähköpostitse. Hankintayksikkö on sähköpostissaan ilmoittanut perusteluksi korjaukselle sen, että kyseisillä reiteillä matkustavat lukiolaiset maksavat matkansa itse Kansaneläkelaitokselta hakemillaan koulumatkatukikorteilla, mikä tarkoittaa, että reittien liikennöitsijät saavat tuloa kyseisiltä reiteiltä. Hankintayksikkö on lisäksi ilmoittanut 28.5.2011 lähettämässään sähköpostissa, että yhteistarjouksen antaminen kaikista reiteistä on mahdollista.

Revon Turistiliikenne Oy on 28.5.2011 lähettänyt hankintayksikölle sähköpostitse uudet tarjouksensa reiteistä 25 ja 26 sekä uuden yhdistelmätarjouksensa reittien 22–26 osalta. Valittaja on 31.5.2011 ilmoittanut hankintayksikölle sähköpostitse tarjoavansa edellä mainitut reitit yhteishintaan.

Vaalan kunnanhallitus on 7.6.2011 tekemällään päätöksellä valinnut reittien 22–26 liikennöijäksi Revon Turistiliikenne Oy:n. Hankintapäätöksen liitteenä olleesta taulukosta käy ilmi, että voittaneen tarjoajan korjatun tarjouspyynnön johdosta antama uusi, reittejä 22–26 koskeva yhdistelmätarjous on ollut hinnaltaan valittajan tarjousta halvempi.

Markkinaoikeus katsoo, että alkuperäisen tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut antaa kilpailukohteittain. Myös tarjouspyynnön liitteenä olleella tarjouslomakkeella tarjous on tullut hinnoitella reittikohtaisesti. Tarjouspyyntö ei ole siten mahdollistanut sitä, että tarjoaja yhdistelisi reittejä ja antaisi näin yhdistellyistä reiteistä yhdistelmätarjouksen. Edellä lausuttua ei anna aihetta arvioida toisin se, että tarjouspyynnössä hankintayksikkö on varannut itselleen mahdollisuuden tarvittaessa muuttaa tai yhdistellä reittejä. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole voinut enää tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen muuttaa tarjouspyyntöä siten, että yhdistelmätarjouksen antaminen on tehty tiettyjen reittien osalta mahdolliseksi. Menettely, jossa hankintayksikkö on ilmoittanut reittien yhdistämismahdollisuudesta vain kahdelle tarjoajalle, ei ole myöskään ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjouskilpailussa.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen. Kun tarjouspyynnön sisällön muuttaminen ei enää ole ollut edellä todetulla tavalla mahdollista, markkinaoikeus katsoo, että reittien 22–26 osalta voittaneen tarjoajan alkuperäisessä tarjouksessaan ilmoittama yhdistelmähinta reiteille 22–26 ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Näin ollen hankintayksikön olisi tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hylätä voittaneen tarjoajan yllä mainittu yhdistelmätarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että Vaalan kunta on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti muuttaessaan tarjouspyyntöä hankinnan kohteen osalta tarjousten jättämiselle varatun määräajan päätyttyä ja valitessaan voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön vastaisen yhdistelmätarjouksen. Asiassa tulee tämän vuoksi harkittavaksi hankintalain 94 §:n 1 momentissa säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty. Näin ollen valituksen kohteena oleva päätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaisesti kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön tekemä virhe voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö suorittaa reittien 22–26 osalta uuden tarjousten vertailun alkuperäisten, tarjouspyynnön mukaisten tarjousten osalta.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa reittien 22–26 liikennöinnin julkisena hankintana, sen tulee tehdä asiassa uusi tarjousten vertailu ja perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on lausuttu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Vaalan kunnanhallituksen 7.6.2011 tekemän päätöksen (§ 136) reittien 22–26 osalta ja kieltää Vaalan kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus ja Ville Parkkari.