Market Court quashes public procurement decision for rejecting tender due to lack of premises.

ASIAN TAUSTA

Kansaneläkelaitoksen Länsi-Suomen vakuutusalue on pyytänyt 1.3.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä 13/331/2010 tarjouksia neljän vakuutuspiirin alueella järjestettävistä vaikeavammaisten avoterapiapalveluista ajalle 1.1.2011–31.12.2014. Kyseessä on ollut puitejärjestely, jossa palveluntuottajat valitaan vakuutuspiireittäin. Hankinnasta on julkaistu 1.3.2010 avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Kansaneläkelaitoksen Keski-Suomen vakuutuspiirin johtajan on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellä hylännyt JH:n tarjouksen ja valinnut yksilöfysioterapian tuottajiksi hankintapäätöksestä ilmenevät 74 tarjoajaa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan koko hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 52.000.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

JH on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen yksilöfysioterapian toimittajien valinnasta siltä osin kuin hänen tarjouksensa on hylätty ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä hyväksymällä tarjouksen.

Perusteet

Hankintamenettelyssä palvelujen tarve on pyritty täyttämään ensisijaisesti sellaisilla palveluntuottajilla, jotka suorittavat palvelun palveluntuottajan omissa tai vuokratuissa tiloissa. Valittajan tarjousta ei ole hyväksytty sen vuoksi, ettei valittajalla ole toimitiloja. Peruste ei ole ollut riittävä tarjouksen hylkäämiselle. Valittaja suorittaa kaikki terapiat kotikäynteinä, eikä valittaja tarvitse toimitiloja. Toimitilojen puute ei myöskään vaikuta annettavan terapian laatuun.

Valittajan tarjouksen hylkäämistä on perusteltu myös sillä, että tarjottu hinta on epäedullinen suhteessa laatuun. Valittajan tarjoama hinta on edullinen suhteessa 74 hyväksytyn tarjouksen hintoihin verrattuna. Valittajan käsityksen mukaan valittajan tarjous kuuluisi hinta- ja laatupisteiden perusteella 74 valitun tarjouksen joukkoon.

Vastine

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Tarjousten valintaperusteena on käytetty kokonaistaloudellista edullisuutta. Tarjoajien saamat hinta- ja laatupisteet on laskettu yhteen. Jos palveluntuottajalla ei ole ollut omia tai vuokrattuja toimitiloja, on pisteytysmenettely ollut muutoin sama mutta tiloista ei ole annettu pisteitä. Palveluntuottajien valinnassa on otettu huomioon palvelujen tarve ja alueellinen kattavuus vakuutuspiirissä. Tarve on pyritty kattamaan ensisijaisesti palveluntuottajilla, jotka antavat terapiaa omissa tai vuokratuissa tiloissa. Hankintayksikön noudattama menettely on kuvattu myös tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Hankintayksikön harkintavaltaan kuuluu hankinnan kohteen määrittäminen. Tarjouspyyntö ei ole ollut puutteellinen, virheellinen tai epäselvä ja tarjouspyynnössä on kuvattu tarjousten valinta- ja vertailuperusteet.

Kuultavien lausunnot

Markkinaoikeus on varannut valituiksi tulleille tarjoajille tilaisuuden antaa lausunto valituksen johdosta. Valituiksi tulleista tarjoajista seitsemän on antanut lausunnon.

Vastaselitys

JH on vastaselityksessään muun ohella todennut, että toimitilojen puuttuminen ei vaikuta terapian laatuun. Valittajan vaikeavammaisten yksilöfysioterapian piiriin kuuluvat asiakkaat eivät voi elämäntilanteestaan johtuen käyttää toimitiloja. Hankintayksikön pyrkimys täyttää palvelujen tarve ensisijaisesti sellaisilla yrittäjillä, jotka antavat terapiaa palveluntuottajan omissa tai vuokratuissa tiloissa, asettaa valittajan eriarvoiseen asemaan toimitilat omaavien tarjoajien kanssa.

Valittaja sijoittuu kokonaistaloudellisen edullisuuden hinta- ja laatuvertailun pisteytyksessä selkeästi valittujen palveluntuottajien joukkoon. Kuitenkin valittajan tarjous on hylätty sillä perusteella, ettei valittajalla ole toimitiloja. Valittajan tarjoama terapia täyttää hankintayksikön terapian hinnalle, laadulle sekä hinta-laatusuhteelle asettamat kriteerit.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on EU-kynnysarvon ylittävä julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) liitteessä B lueteltujen toissijaisten palvelujen ryhmään 25 kuuluva avoterapiapalvelu. Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan, mitä lain I, III ja IV osassa säädetään. Mainitun pykälän 3 momentin (348/2007) mukaan toissijaisiin palveluhankintoihin on sovellettava muun ohella, mitä teknisistä eritelmistä hankintalain 44 §:ssä säädetään.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 §:ssä säädetään ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Teknisissä eritelmissä on mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon vammaisten käyttäjien tarpeet.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Tarjouspyyntö ja hankintapäätös

Hankintayksikkö on pyytänyt 1.3.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia vaikeavammaisten avoterapiapalveluista ajalle 1.1.2011–31.12.2014. Kyseessä on ollut puitejärjestely, jossa palveluntuottajat valitaan vakuutuspiireittäin.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on 40 prosenttia ja laadun painoarvo 60 prosenttia.

Edellä mainitun lisäksi on sanotun tarjouspyynnön kohdan 1.3 ”Tarjouksen valintaperusteet” -otsikon alla todettu seuraava:

”Palveluntuottajien valinnassa otetaan huomioon palvelujen tarve. Valintaperusteena on myös palvelujen alueellinen kattavuus vakuutuspiireittäin. Palvelujen tarve pyritään ensisijaisesti täyttämään sellaisilla palveluntuottajilla, jotka antavat terapiaa palveluntuottajan omissa tai vuokratuissa tiloissa.”

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään hyväksynyt ”vuoden 2011–2014 tarjouskilpailuun osallistuneiden kuntoutuspalveluntuottajien tarjoukset ja terapian mukaiset hinnat liitteen 1 mukaisesti” ja hylännyt ”liitteen 2 ja 3 mukaisesti ne kuntoutuspalveluntuottajien tarjoukset, joissa hinnan ja laadun suhde ei ole riittävän edullinen”. Valittajan tarjous on päätöksen liitteen 2 mukaan hylätty tarjouksen hinta-laatusuhteen perusteella.

Hankintayksikkö on perustellut valittajan tarjouksen hylkäämistä hankintapäätöksen liitteessä 3 seuraavasti:

”Palveluntuottajien valinnassa otetaan huomioon palvelujen tarve. Valintaperusteena on myös palvelujen alueellinen kattavuus vakuutuspiirissä. Tarjouspyynnön mukaisesti palvelujen tarve pyritään ensisijaisesti täyttämään sellaisilla palveluntuottajilla, jotka antavat palvelua palveluntuottajan omissa tai vuokratuissa tiloissa.

Tarjouksenne fysioterapia / yksilöterapia hylätään. Tarjouspyynnön mukaisesti palvelujen tarve katettiin ensisijaisesti sellaisilla palveluntuottajilla, joilla on toimitilat Keski-Suomen vakuutuspiirin alueella.”

Hankintapäätösasiakirjoista ilmenee, että hankintayksikkö on vertaillut saamiaan tarjouksia siten, että niiden palvelujentuottajien, joilla ei ole omi tiloja, tarjoukset on arvioitu ja pisteytetty laadun ja hinnan osalta erikseen. Hankintayksikkö on valinnut ainoastaan sellaisia tarjoajia, joilla on omia tai vuokrattuja toimitiloja ja jättänyt valitsematta ne tarjoajat, joilla ei näitä tiloja ole.

Asian arviointi

Hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikkö voi siten asettaa esimerkiksi hankkimiensa palvelujen alueellista saatavuutta tai niiden sisältöä koskevia edellytyksiä. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteen ja sen, ettei se perusteettomasti rajoitta kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintayksiköllä on myös harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjousten vertailu tulee suorittaa etukäteen ilmoitettujen seikkojen perusteella ja tarjoajia kohtaan tasapuolisesti.

Edellä todetun mukaisesti tarjouksen valintaperusteeksi on tarjouspyynnössä yksiselitteisesti ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on 40 prosenttia ja laadun painoarvo 60 prosenttia. Hankintayksikkö on kuitenkin lisäksi ilmoittanut käyttävänsä valintaperusteena palvelujen alueellista kattavuutta ja täyttävänsä palvelujen tarpeen ensisijaisesti sellaisilla palveluntuottajilla, joilla on käytössään toimitilat.

Hankintalain 72 §:n mukaan valintaperusteena voi olla halvin hinta tai kokonaistaloudellinen edullisuus. Tähän nähden tarjouspyyntö on ollut ristiriitainen käytettävän valintaperusteen ilmoittamisen suhteen. Ottaen kuitenkin erityisesti huomioon, että tarjoukset on tullut antaa lomakkeilla, joissa on yksityiskohtaisesti määritelty tarjouksissa esitettävä selvitys ja annettavat tiedot sekä annettujen tietojen vaikutus tarjousten laatuvertailun pisteytykseen markkinaoikeus katsoo, että sanotulla seikalla ei kuitenkaan ole ollut vaikutusta saatuihin tarjouksiin ja niiden vertailukelpoisuuteen.

Hankintapäätösasiakirjojen mukaan valittaja on saanut tarjousten vertailussa laadusta 69 pistettä, eli enemmän kuin merkittävä osa vähiten laatupisteitä saaneista ja silti valituiksi tulleista tarjoajista siitä huolimatta, että tarjouspyynnön mukaisesti palveluntuottajalle, jolla ei ole lainkaan omia tai vuokrattuja toimitiloja, ei anneta pisteitä tiloista. Edellä mainitulla tavalla hankintayksikkö on lisäksi ottanut huomioon sen, ettei valittajalla ole toimitiloja kysymyksessä olevan vakuutuspiirin alueella. Se seikka, että valittajalla ei ole omia toimitiloja on siten tarjousten vertailussa otettu huomioon kahdesti.

Hankintayksikkö ei näin ollen ole suorittanut tarjousten vertailun etukäteen ilmoitettujen laadun vertailuperusteiden perusteella, vaan ratkaisevana seikkana ottanut huomioon sen, ettei valittajalla ole toimitiloja kysymyksessä olevan vakuutuspiirin alueella. Hankintayksikön menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on siten harkittava hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetyn seuraamuksen määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikkö on tehnyt ilmoituksensa mukaan puitesopimukset valittujen tarjoajien kanssa purkavalla ehdolla siten, että sopimukset purkautuvat, jos markkinaoikeus tai korkein hallinto-oikeus kumoaa hankintapäätöksen tai hankinnan kokonaan. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn virheellisyys voidaan korjata suorittamalla 1.3.2010 julkaistun hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön perusteella saatujen tarjousten osalta uusi tarjousten vertailu ja tekemällä uusi perusteltu hankintapäätös.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa yksilöfysioterapiapalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on suoritettava uusi tarjousten vertailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä edellä todetut seikat.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kansaneläkelaitoksen Keski-Suomen vakuutuspiirin johtajan päätöksen 23.8.2010 dnro 13/331/2010 yksilöfysioterapian tuottajien valinnasta ja kieltää Kansaneläkelaitosta tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Ville Parkkari ja Saija Laitinen.