Market Court dismissed appeal; procurement unit correctly selected lowest bid despite tender document discrepancies.

ASIAN TAUSTA

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä on EU-hankintailmoituksella ja tarjouspyynnöllä 30.3.2011 pyytänyt tarjouksia vammaispalvelulain ja sosiaalihuoltolain mukaisista kuljetuspalveluista kuntakohtaisesti muiden ohella Iisalmen kunnassa ajalla 1.8.2011–31.7.2014 sekä kahden vuoden optiokaudella. Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo varsinaiselta sopimuskaudelta kaikkien järjestelyyn kuuluvien kuntien osalta on ollut noin 3.000.000 euroa.

Hankintayksikkö on saanut Iisalmen kunnan osalta kaksi tarjousta, joista se on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut kahdenkymmenen itsenäisen liikennöitsijän muodostaman Iisalmen Aluetaksin ryhmittymän tarjouksen.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Mika K. Niskanen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellinen menettelynsä.

Perusteet

Tarjoajia ei ole kohdeltu tasapuolisesti. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja valittajan tarjousta kalliimpi.

Tarjouspyyntö ei ole kalustovaatimusten osalta vastannut hankintayksikön päätöstä tarjouspyynnön sisällöstä. Tarjouspyynnön kalustovaatimuksissa mainitaan vain henkilöautot, joita joukkoliikenneluvalla toimivalla liikennöitsijällä ei voi olla. Tarjouskilpailun järjestämistä koskeneessa hankintayksikön päätöksessä on kuitenkin edellytetty, että myös joukkoliikennekalustoa käyttävät liikennöitsijät voivat tehdä tarjouksen.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnön ehtoja ajotilausten yhdistelyn ja palvelutasoon sitoutumisen osalta. Tarjouspyynnössä on edellytetty tiettyä ajojen yhdistelyn tasoa. Voittaneen tarjoajan käyttämä viestikeskus ei kuitenkaan yhdistele ajoja vaan vain välittää niitä koskevia tilauksia. Voittaneella tarjoajalla on lisäksi mahdollisuus jättää toteuttamatta vaadittu yhdistelyn ja tilausten täyttämisen taso maksamalla 10 prosentin sopimussakko, mistä mahdollisuudesta valittajalle ei ole ilmoitettu. Voittaneen ryhmittymän jäsenten on lisäksi sallittu toimittaa tarjouspyynnössä edellytettyjä selvityksiä vielä tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen.

Valittajan tarjous on ollut kokonaisuutena selkeästi halvempi kuin voittaneen tarjoajan tarjous. Tarjouskilpailuasiakirjan numero 2.1 kohdan 10 mukaan parhaaksi valitaan se tarjous, joka on kaupungille kokonaistaloudellisesti edullisin. Isolla kalustolla yhdistellen ajettuna kuljetuksissa päästään edullisempaan lopputulokseen kuin voittaneen tarjoajan myöntämää alennusprosenttia käyttämällä.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankinta on toteutettu avoimena menettelynä. Tarjouskilpailu on ollut avoin kaikille liikkeenharjoittajille, joilla on oikeus harjoittaa ostoliikennettä eli joukkoliikenneluvan tai taksiluvan nojalla harjoitettavaa henkilöliikennettä.

Kuljetusten yhdistely on tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettu ehdottomaksi vaatimukseksi ja sille on määritetty alin hyväksyttävä taso. Kaikkia tarjouksen tekijöitä on sanktion uhalla vaadittu sitoutumaan tähän kuljetusten yhdistelyyn. Tarjouksen jättäessään voittanut tarjoaja on muiden tavoin sitoutunut toimimaan niiden palvelutasoa koskevien periaatteiden mukaisesti, jotka määrittävät vammaisten henkilöiden oikeuden saada heille sopivia palveluja. Voittanut tarjoaja on myös tarjouksessaan ilmoittanut ajojärjestelyn tulevan hoidetuksi tilauskeskuksensa kautta.

Tarjousten jättäneistä autoilijoista osaa on pyydetty tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden selvittämiseksi toimittamaan puuttuvia asiakirjoja. Nämä selvitykset ovat olleet todistuksia eläkevakuutusmaksuista.

Kilpailutuksen tarkoituksena on ollut saada markkinahintaa halvempia tarjouksia. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu, että kilpailun perusteella valitaan se tarjous, joka on hinnaltaan halvin. Hankintayksikkö on hakenut markkinahinnaltaan edullisinta tarjousta ja tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan alennusprosentti taksiliikenteen säännellyistä enimmäiskuluttajahinnoista.

Kuultavien lausunto

Kuultavista liikennöitsijöistä muodostuva Iisalmen Aluetaksin ryhmittymä on esittänyt, että tarjouspyyntö on sisältänyt kaikki tiedot toimittajan vastuista ja velvoitteista myös tilausten yhdistelytavoitteen ja sen toteutumatta jäämisestä seuraavan sanktion osalta. Ryhmittymän tilauskeskus pystyy hoitamaan tilattujen ajojen yhdistelyn ja ryhmittymän kalusto on riittävä edellytettyyn palvelutasoon nähden.

Ryhmittymän tarjous liitteineen on jätetty ajoissa tarjouspyynnön mukaisena ja täydennykset siihen on annettu hankintayksikön pyynnöstä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain ("hankintalaki") 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut virheellinen, koska se vastoin hankintamenettelyä koskevia päätöksiä ei ole mahdollistanut joukkoliikennekaluston käyttämistä.

Hankintalain 40 §:n mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouskilpailu on ollut avoin kaikille, joilla on taksilupa tai joukkoliikennelupa. Tarjouspyynnössä on myös tarkentavasti ilmoitettu, että tarjouskilpailu on avoin kaikille liikkeenharjoittajille, joilla on oikeus harjoittaa ostoliikennettä eli joukkoliikenneluvan tai taksiluvan nojalla harjoitettavaa henkilöliikennettä.

Tarjouspyynnön liitteenä 2.1 olleen asiakirjan "Tarjouskilpailun ehdot" kohdan "Liikennöinnissä käytettävä kalusto" mukaan tarjoajan käyttämän autokaluston tulee olla hoidettavan alueen kokonaisvaltaiseen hoitoon riittävä määrältään ja varustukseltaan sekä soveltua kuntayhtymän määrittämän tiedonsiirtojärjestelmän käyttöön laskutuksen osalta.

Hankintayksikkö on muun kaluston kuin taksin hyväksyttävyyttä koskevaan valittajan kysymykseen välittömästi tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen antamassaan vastauksessa ilmoittanut, että "joukkoliikenneluvalliset autot sallitaan, kuten asiakirjoissa mainitaan".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntö ja sen liitteet koskevat sanamuotonsa mukaan "taksiliikennettä". Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei kuitenkaan kielletä joukkoliikennekaluston käyttämistä pyydetyn palvelun toteuttamisessa eikä edellytetä sen tapahtuvan pelkästään takseja käyttäen. Edellä mainittujen tarjouspyynnön alkuun sijoitettujen nimenomaisten ilmoitusten ja hankintayksikön valittajalle antaman vastauksen perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on mahdollistanut joukkoliikennekaluston käyttämisen ja että alalla toimivan elinkeinonharjoittajan on tullut tämä hankintayksikön tarjoajille antamien tietojen perusteella ymmärtää. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut virheellinen tai epäselvä.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt voittaneen tarjoajan tarjouksen olleen tarjouspyynnön vastainen, koska siinä ei ole sitouduttu vaadittuun kuljetusten yhdistelyyn ja toteutusasteeseen.

Tarjouspyynnön mukaan liikennöitsijän tulee sitoutua järjestämään hankinnan kohteena oleva liikennöinti sekä tähän liikennöintiin liittyvät tehtävät ja velvoitteet tarjousasiakirjojen mukaisesti.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen asiakirjan "Tarjouskilpailun ehdot – Taksiliikenne 2011–2014" kohdan "Palvelun laatuvaatimukset" mukaan vammaispalvelulain ja sosiaalihuoltolain mukaisissa kuljetuksissa edellytetään yhdistelyn tasoa 1,5. Tarjouspyynnön liitteenä 5 olleen asiakirjan "Ostoliikenteen ehdot – Taksiliikenne 2011–2014" kohdan "Valvonta- ja seurantatiedot" mukaan liikennöitsijän tulee toimittaa ostajalle kuukausittain kirjallinen ilmoitus siitä, että liikenne on ajettu sopimuksen mukaisesti, sekä autokohtainen raportti yhdistelyn toteutumisesta. Ostajalla on oikeus alentaa kuukausittaista korvausta 10 prosentilla, mikäli matkojen yhdistely ei toteudu.

Iisalmen Aluetaksin ryhmittymään kuuluvat liikennöitsijät ovat kukin allekirjoittaneet tarjouspyynnön liitteenä 3 olleen asiakirjan "Tarjous – Taksiliikenne 2011–2014" omalta osaltaan täytettynä. Tämän asiakirjan vakiomuotoisessa kohdassa "Tarjouksen kohde ja sisältö" tarjoajat ovat ilmoittaneet seuraavaa: "Olen tutustunut tarjouskilpailuasiakirjoihin ja sitoudun järjestämään Ylä-Savon SOTEN kustantaman vammaispalvelulain ja/tai sosiaalihuoltolain mukaisen kuljetuspalvelun taksiliikenteen liikennöinnin tarjouskilpailuasiakirjoissa määriteltyjen ehtojen mukaisesti."

Markkinaoikeus katsoo, että Iisalmen Aluetaksin ryhmittymän muodostavat liikennöitsijät ovat sitoutuneet hankinnan kohteena olevan palvelun toimittamiseen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Voittaneen tarjoajan tarjous ei siten ole ollut tarjouspyynnön vastainen.

Tarjouksen täydentäminen

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan on virheellisesti sallittu täydentää tarjoustaan lisäselvityksillä tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja.

Tarjouspyynnön liitteenä 2.1 olleen asiakirjan "Tarjouskilpailun ehdot" kohdan "Tiedot liikennöitsijästä" mukaan tarjouksessa tulee selvityksenä esittää muun ohella vakuutusyhtiön todistus työntekijöiden eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta, jos liikennöitsijällä on palveluksessaan työntekijöitä.

Hankintayksikkö on ilmoittanut pyytäneensä todistuksia eläkevakuutusmaksuista kolmelta Iisalmen Aluetaksin ryhmittymään kuuluvalta liikennöitsijältä ennen tarjousvertailun tekemistä. Markkinaoikeus katsoo, että pyydetyt selvitykset ovat liittyneet tarjoajien soveltuvuuden arviointiin, joka on hankintayksikön harkintavallassa. Selvitykset eivät ole johtaneet tarjousten muuttamiseen eikä niiden pyytäminen ole ollut muita tarjoajia syrjivää.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti pyytäessään ja hyväksyessään Iisalmen Aluetaksin ryhmittymään kuuluvilta liikennöitsijöiltä eläkevakuutusmaksuja koskevia selvityksiä tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeenkin.

Tarjousten vertailu

Valittaja on esittänyt, että tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja että sen tarjous on ollut kokonaisuutena selkeästi halvempi kuin voittaneen tarjoajan tarjous.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on muun ohella oltava tarjouksen valintaperuste. Jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintalain 40 §:n 2 momentin mukaan hankintailmoituksessa ilmoitettua.

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu sopimuksentekoperusteeksi "alin hinta". Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouskilpailun ratkaiseminen" on ilmoitettu seuraavaa: "Kilpailun perusteella valitaan se tarjous, joka on hinnaltaan halvin. Arviointiperuste on hinta, jonka painoarvo on 100 %".

Tarjouspyynnön liitteenä 3 olleen asiakirjan "Tarjous – Taksiliikenne 2011–2014" kohdan "Tarjoushinta" mukaan tarjous on annettava seuraavasti: "Sitoudumme hoitamaan tai järjestämään vastaavan kuljetuksen taksiliikennelain ja taksiliikenteen kuluttajahinta-asetuksen mukaisesti seuraavassa kunnassa __ ja asetuksen mukaisista hinnoista alennusprosenttimme on __ %". Tarjouspyynnön liitteenä 4 olleen asiakirjan "Ostoliikennesopimus – Taksiliikenne 2011–2014 (Ohjeellinen)" kohdan "Liikennöintikorvaus" mukaan "tarjouksessa ilmoitettu liikennöintikorvaus perustuu yllä olevaan asetukseen, josta tarjottu alennusprosentti on __ %".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteenä 2.1 olleen asiakirjan "Tarjouskilpailun ehdot" kohdassa 10 ("Tarjouskilpailun ratkaisuperiaatteet ja sopimuksen syntyminen") on hankinta-ilmoituksesta ja tarjouspyyntöasiakirjasta poikkeavasti ilmoitettu seuraavaa: "Kilpailun perusteella valitaan se tarjous, joka on kaupungille kokonaistaloudellisesti edullisin".

Vaikka edellä mainittu tarjouspyynnön liitteen 2.1 kohta 10 on sinänsä sanamuodoltaan ristiriidassa hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön muun sisällön kanssa, markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien on hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön perusteella tullut ymmärtää, että tarjouksen valintaperusteena on halvin hinta. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti käyttäessään tarjouksen valintaperusteena halvinta hintaa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön mukaan tarjoushinta on tullut ilmoittaa alennusprosenttina enimmäishinnoista, jotka on määritetty 23.6.2010 annetussa valtioneuvoston asetuksessa taksiliikenteen kuluttajahinnoista. Tarjouksessaan valittaja on ilmoittanut alennusprosenttinsa olevan nolla ja voittanut tarjoaja yksi. Voittaneen tarjoajan tarjous on siten ollut tarjouspyynnön mukaista perustetta käytettäessä hinnaltaan halvempi.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti vertaillessaan tarjousten hintoja tarjotun alennusprosentin perusteella ja katsoessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen hinnaltaan halvimmaksi.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Ville Parkkari ja Tapio Erme.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3.10.2013 taltionumero 3152.