Market Court dismisses bid protest; procurement authority validly selected lower bidder despite scoring tie.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Posion kunta on pyytänyt 10.11.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Posion kunnan potilas-/asukas-, liina- ja suojavaatteiden, siivousliinojen ja muun pyykin pesulapalveluista ajalle 1.8.2011–31.12.2013, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen kahdella vuodella 31.12.2015 asti. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Posion kunnan perusturvalautakunta on päätöksellään 24.2.2011 § 21 valinnut pesulapalveluiden tuottajaksi Koillismaan Pesula Oy:n.

Posion Pesula Ruokamo avoin yhtiö on tehnyt hankintayksikön päätöksestä hankintaoikaisua koskevan vaatimuksen, jonka johdosta Posion kunnan perusturvalautakunta on päätöksellään 13.4.2011 § 27 oikaissut tarjousvertailun pisteytystä. Muilta osin hankintapäätöstä ei ole muutettu.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on 500.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu.

VALITUS

Posion Pesula Ruokamo avoin yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Posion kunnan perusturvalautakunnan päätökset 24.2.2011 § 21 ja 13.4.2011 § 27 ja velvoittaa Posion kunnan korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut hylätä poikkeuksellisen alhaisen hinnan vuoksi. Voittaneella tarjoajalla ei ole ollut tarpeeksi tietoa ja taitoa hintatason määrittelyssä, eikä se voi toteuttaa hankintaa vaaditussa muodossa tarjoamallaan hinnalla. Tarjottu hinta on alempi kuin valittajan tarjouskilpailussa vuonna 1998 tarjoama, vaikka työn kustannukset ovat nousseet. Tarjouspyyntö edellyttää myös sellaisia investointeja pesulatilaan, että tarjoushinta ei voi niitä kattaa.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjousten laatupisteytyksessä. Tarjouspyynnön mukaan vertailuperusteina ovat olleet hinta 60 prosentin painoarvolla ja neljään eri alatekijään jaettu laatu 40 prosentin painoarvolla. Laadun pisteytys on tosiasiallisesti tehty siten, että laadun alatekijät on pisteytetty asteikolla 4–10. Tämä on vääristänyt tarjousvertailua, sillä vaikka tarjoaja ei olisi täyttänyt arvioinnin kohteena olevaa laatukriteeriä, on se silti voinut saada neljä laatupistettä. Laadun pisteytys ei näin ollen ole ollut tarjouspyynnön mukainen, koska laadun painoarvo ei ole todellisuudessa ollut tarjouspyynnössä ilmoitettu 40 prosenttia.

Hankintayksikkö on toiminut virheellisesti myös tarjoajien ammattitaitoa arvioidessaan. Voittanut tarjoaja on pessyt hoivakotien pyykkiä, mikä ei ole laadultaan tai vaativuudeltaan verrattavissa sairaala- tai laitospyykin pesuun. Valittajalla on 13 vuoden kokemus sairaalapyykin pesusta. Valittaja on saanut kokemuksesta 20 pistettä ja voittanut tarjoaja 10 pistettä, vaikka tarjoajien kokemukset ovat poikenneet toisistaan oleellisesti. Ei ole kohtuullista, että pisteytyksessä tarjoaja, jolla ei ole lainkaan vaadittua kokemusta, saa puolet siitä määrästä pisteitä, joka annetaan täysin kriteerit täyttävälle tarjoajalle. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta on puuttunut myös kuvaus ammattitaidosta. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut ammattitaidon osalta puutteellinen ja epäselvä ja se olisi tullut hylätä.

Hankintapäätöstä ei ole riittävästi perusteltu. Hankintapäätöksestä ja vertailutaulukoista ei ilmene miten kutakin kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperustetta on sovellettu.

VASTINE

Posion kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankintayksiköllä ei ole ollut perustetta olettaa, ettei voittanut tarjoaja kykenisi toimimaan riittävän laadukkaasti tarjoamallaan hinnalla. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on eritelty tarjoushinnan eri osatekijät tarjouspyynnössä vaaditulla ja riittävällä tavalla.

Molemmat tarjoajat ovat toimittaneet hyväksyttävät kuvaukset ja raportoinnit laadunhallintajärjestelmistään ja omavalvonnastaan. Molemmilla tarjoajilla on pitkä kokemus pesula-alalta ja käytössään tekstiilihuollon RACB-järjestelmä.

Posion kunta on tehnyt hankintaoikaisun, jossa laadun pisteytystä on muutettu. Arviointiasteikkona on uudessa päätöksessä käytetty pistetystä välillä 0–6, laadun prosentuaalisten painoarvojen pysyessä ennallaan. Uuden pisteytyksen mukaan voittanut tarjoaja on saanut toimittajan ammattitaito- ja palveluosiosta yhteensä 13 pistettä ja valittaja 30 pistettä. Yhteenlaskettuna molemmat ovat saaneet tarjouskilpailussa 83 pistettä.

Tarjoajien kokemus sairaala- ja laitospyykin pesun suhteen ovat eronneet toisistaan. Voittaneella tarjoajalla ei ole ollut kokemusta sairaalapyykin pesemisestä, mutta se on pessyt liinavaatepyykkiä hoivakodeista. Lisäksi voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan käyttävänsä konsulttia, jonka kokemus on kuvattu tarjouksen liitteessä olleessa asiakirjassa. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on myös ilmoitettu, että eräs sen henkilökuntaan kuuluva opiskelee tekstiilihuoltoa. Tarjouksessa ei ollut sellaisia puutteita että se olisi tullut hylätä. Voittaneelle tarjoajalle kokemuksesta annetut pisteet ovat oikeat.

Sopimuksen edellytyksenä on, että pyykki pestään terveyskeskuksessa. Hankintayksiköllä ei ole syytä etukäteen epäillä voittaneen tarjoajan kykyä ja mahdollisuutta toimia edellytetyllä tavalla.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut, että sillä on käytettävissään pakettiauto kuljettajineen pyykin kuljettamiseen sopimuksen mukaisesti. Auto kulkee arkipäivisin väliä Posio–Kuusamo–Posio. Välimatka on 60 kilometriä ja ajoaika noin tunti. Voittaneen tarjoajan kuljetus- ja jakelujärjestelmäkapasiteetti ovat olleet tarpeeseen nähden riittäviä, joten mainitut seikat eivät ole vaikuttaneet pisteytykseen alentavasti.

LAUSUNTO

Koillismaan Pesula Oy on esittänyt, että tarjoushinta on laskettu palvelusta aiheutuvien kustannusten mukaisesti.

Toiminnan käynnistämisessä ja toiminnassa konsultoidaan yhteistyökumppanin kokenutta työntekijää.

VASTASELITYS

Valittaja on esittänyt, että hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta annetussa päätöksessä ei ole perusteltu miksi voittanut tarjoaja on valittu sopimustoimittajaksi, vaikka tarjoajat ovat saaneet uudessa vertailussa yhtä paljon pisteitä. Hankintayksikkö olisi voinut valita myös valittajan tarjouksen, koska valittaja on saanut enemmän laatupisteitä.

Voittaneella tarjoajalla ei ole myöntämällään tavalla lainkaan kokemusta sairaalapyykistä. Kilpailevan yrityksen konsultointi ei ole riittävä peruste katsoa, että kokemusvaatimukset täyttyvät, ja siten antaa sairaala- ja laitospyykkiä koskevasta kokemuksesta vertailussa pisteitä.

Hankintayksikkö ei ole perustellut riittävästi sitä, miksi tarjoajat ovat saaneet yhtä paljon pisteitä kuljetus- ja jakelujärjestelmästä. Paikkakunnalla oleva kuljetusauto on tarpeellinen esimerkiksi infektiotapauksissa. Voittaneen tarjoajan auto kuljettaa pyykin pestäväksi toiselle paikkakunnalle, joten on vaikea ymmärtää, että palveluntarjoajat on katsottu kuljetusjärjestelmän osalta yhtä hyviksi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Voittaneen tarjouksen hinta

Valittaja on esittänyt, että Koillismaan Pesula Oy:n tarjous olisi tullut hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 107) mukaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulisi perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hankintalaki ei aseta hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella. Hankintayksiköllä on lain mahdollistama harkintavalta sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista tarjouksen hylkäämisperustetta. Hankintayksikön on kuitenkin meneteltävä asiassa syrjimättömästi ja tasapuolisesti.

Koillismaan Pesula Oy:n tarjoushinta on ollut 88.730 euroa ja valittajan 123.590 euroa. Hankintayksikkö ei ole pyytänyt Koillismaan Pesula Oy:ltä selvitystä tarjouksen perusteista eikä hylännyt sen tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella. Hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt, että sillä ei ole ollut perustetta olettaa, ettei voittanut tarjoaja kykene toimimaan riittävän laadukkaasti tarjoamallaan hinnalla. Voittaneessa tarjouksessa on eritelty tarjoushinnan eri osatekijät tarjouspyynnössä vaaditulla ja riittävällä tavalla.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksiköllä ole ollut Koillismaan Pesula Oy:n tarjouksessa annettujen tietojen perusteella perusteltua syytä epäillä, ettei yritys voisi tarjoamallaan hinnalla suoriutua palvelusta tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti tai valittajaa kohtaan syrjivästi, kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat muun ohella perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 190/2009 vp s. 47) tarjousvertailun osalta perustelut tulisi esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulisi selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Hankintayksikön 24.2.2011 tekemän hankintapäätöksen liitteenä olleesta tarjousten vertailutaulukosta on käynyt ilmi tarjoushinnat ja hinnan perusteella tarjouksille annetut pisteet, muiden kokonaistaloudellista edullisuutta koskevien vertailuperusteiden osalta tarjoajien näistä vertailuperusteista saamat pisteet sekä tarjoajien saamat kokonaispisteet. Hankintapäätös on sisältänyt lisäksi sanalliset perustelut jäljempänä tässä päätöksessä selostetulla tavalla. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksestä käy riittävällä tavalla ilmi mihin seikkoihin tarjousvertailu on perustunut.

Valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 13.4.2011 annetussa päätöksessä muiden kuin hintaa koskevien vertailuperusteiden osalta pisteytyksen arviointiasteikko on muutettu asteikosta 4–10 asteikoksi 0–6 ja pisteytystä on muokattu vastaavalla tavalla. Lisäksi vertailun sanallisia perusteluita on täsmennetty.

Tarjousten vertailu

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden soveltamisessa. Tarjousten vertailu tulee kuitenkin suorittaa etukäteen ilmoitettujen seikkojen perusteella ja tarjoajia kohtaan tasapuolisesti. Hankintapäätöksessä on perusteltava se, mihin seikkoihin tarjousten vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia tarjouspyynnössä tarkemmin eritellyistä pesulapalveluista. Tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on ilmoitettu hinta 60 prosentin painoarvolla, toimittajan ammattitaito ja palvelu 30 prosentin painoarvolla ja selvitys kuljetus- ja jakelujärjestelmästä ja sen toimivuudesta kymmenen prosentin painoarvolla. Toimittajan ammattitaitoa ja palvelua koskeva vertailuperuste on edelleen jaettu osatekijöihin ”kuvaus laadunhallintajärjestelmästä ja raportointi laadunvalvonnasta” viiden prosentin painoarvolla, ”kuvaus omavalvonnasta ja omavalvonnan raportointi” viiden prosentin painoarvolla ja ”kokemus sairaala- ja laitospyykistä” 20 prosentin painoarvolla.

Valittaja on esittänyt, että voittanut tarjoaja on saanut liikaa pisteitä toimittajan ammattitaitoa ja palvelua koskevan vertailuperusteen osatekijästä ”kokemus sairaala- ja laitospyykistä”.

Hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 13.4.2011 annetun päätöksen mukaan voittanut tarjoaja on saanut kyseisestä osatekijästä 3 painotettua pistettä ja valittaja täydet 20 pistettä. Hankintapäätöksen 24.2.2011 perusteluissa on todettu, että tarjoajien kokemukset sairaala- ja laitospyykistä eroavat toisistaan. Voittanut tarjoaja ei ole pessyt sairaalapyykkiä, mutta sillä on kokemusta liinavaatepyykistä hoivakodeista ja lisäksi mahdollisuus käyttää konsulttia. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on myös ilmoitettu, että sen henkilökuntaan kuuluva opiskelee tekstiilihuoltoa. Valittajalla on vastaavasti ollut 13 vuoden kokemus sairaala- ja laitospyykistä.

Valittajalla on ollut sairaala- ja laitospyykistä pitkä kokemus ja se on saanut kyseisestä osatekijästä täydet pisteet. Voittaneen tarjoajan kokemus on ollut edellä selostetulla tavalla selvästi vähäisempi, jonka johdosta voittanut tarjoaja on saanut osatekijästä valittajaa vähemmän pisteitä. Hankintayksikön tarjousten vertailussa huomioon ottamat seikat ovat ilmenneet tarjouksista ja tarjouksissa on ollut edellä selostetulla tavalla laadullisia eroja. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut pisteyttää osatekijän ”kokemus sairaala- ja laitospyykistä” suorittamallaan tavalla.

Valittaja on myös esittänyt, että vertailuperuste ”selvitys kuljetus- ja jakelujärjestelmästä ja sen toimivuudesta” on pisteytetty virheellisesti.

Molemmat tarjoajat ovat saaneet kyseisestä vertailuperusteesta täydet pisteet. Pisteytystä on 24.2.2011 annetussa päätöksessä perusteltu sillä, että molemmat tarjoajat voivat järjestää vaadittavan kuljetuksen tarkoitukseen soveltuvalla ajoneuvolla ja vaadittavalla tasolla. Valittajalla on käytössään myös vara-auto. Voittaneen tarjoajan osalta on lisäksi todettu, että auto kulkee joka arkipäivä väliä Posio–Kuusamo–Posio. Hankintaoikaisuvaatimukseen 13.4.2011 annetussa päätöksessä on voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta vielä täsmennetty, että kuljetus- ja jakelujärjestelmän kapasiteetti on tarpeeseen nähden riittävä.

Hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut arvioida, millaisella selvityksellä kuljetus- ja jakelujärjestelmästä ja sen toimivuudesta on merkitystä hankinnan kohteena olevan palvelun laadun kannalta ja määritellä vertailuperusteen pisteytyksen tämän harkinnan mukaisesti. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut sitoutuvansa pyykin kuljettamiseen sopimuksen mukaisesti. Kun molempien tarjoajien selvitysten perusteella kuljetus- ja jakelujärjestelmä ja sen toimivuus on hankintapäätöksestä ilmenevin perustein katsottu riittäviksi, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa pisteyttää tarjoukset mainitun vertailuperusteen osalta siten, että molemmille tarjouksille on annettu sama pistemäärä.

Voittajan valinta tasatilanteessa

Hankintalaki ei sisällä säännöksiä menettelystä tilanteessa, jossa tarjousvertailu päättyy tasapisteisiin. Hankintayksiköllä on näin ollen harkintavaltaa sen suhteen, millä perusteella se valitsee tarjouskilpailun voittajan. Hankintayksikön menettelyä on tällöin arvioitava hankintalain 2 § 1 momentissa asetetun hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun näkökulmasta. Oikeuskäytännössä on katsottu, että hankintayksiköllä on tarjousvertailun päättyessä tasatulokseen oikeus valita esimerkiksi halvimman hinnan tarjonnut tarjoaja.

Molemmat tarjoajat ovat saaneet tarjousvertailusta 83 pistettä ja hankintayksikkö on valinnut voittaneeksi tarjoajaksi hinnaltaan halvemman tarjouksen. Hinta on ollut kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteista merkittävin 60 prosentin painoarvolla. Kun asiassa ei ole tullut esiin seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa hankintayksikön voittajaa valitessaan pyrkineen syrjimään valittajaa, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut tarjousvertailun päätyessä tasapisteisiin valita tarjouskilpailun voittajaksi hinnaltaan halvemman tarjouksen.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan väittämin tavoin julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Ville Parkkari ja Johanna Lähde.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 20.3.2012 taltionumero 644.