Market Court dismisses bid protest for procedural errors in tender evaluation where authority exercised discretion on software updates and investment plans.

ASIAN TAUSTA

Ratahallintokeskus on pyytänyt 31.10.2008 julkaistulla rajoitettua menettelyä koskevalla erityisalojen EU-hankintailmoituksella osallistumishakemuksia kameravalvontajärjestelmän hankintamenettelyyn sopimuskaudelle 1.3.2009–31.12.2014. Hankinta on sisältänyt mahdollisuuden jatkaa sopimuskautta kolmella vuodella. Hankintayksikkö on saanut 16 osallistumishakemusta.

Hankintayksikkö on lähettänyt 15.1.2009 päivätyn tarjouspyynnön viidelle ehdokkaalle. Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Ratahallintokeskus on ylijohtajansa päätöksellä 14.4.2009 Dnro 2463/700/2008 valinnut hankinnan toteuttajaksi Kauppahuone Taito Oy:n.

Markkinaoikeus on 21.12.2009 antamallaan päätöksellä 649–650/2009 kumonnut edellä mainitun, 14.4.2009 tehdyn hankintapäätöksen ja kieltänyt Ratahallintokeskusta tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta kyseistä päätöstä muutoinkaan täytäntöön 200.000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan Ratahallintokeskuksen on tullut tehdä asiassa uusi tarjousten vertailu ja hankintapäätös, mikäli se aikoo edelleen toteuttaa kameravalvontajärjestelmää koskevan hankinnan julkisena hankintana 15.1.2009 päivätyn tarjouspyynnön perusteella.

Liikenneviraston Rautatieosasto on 31.3.2010 valinnut hankinnan toteuttajaksi Kauppahuone Taito Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on voittaneen tarjouksen perusteella 2.277.431 euroa.

Liikenneviraston Rautatieosasto on 19.5.2010 tehnyt hankintasopimuksen Kauppahuone Taito Oy:n kanssa.

HAKEMUS

Nordic LAN & WAN Communication Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 31.3.2010 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 188.563,20 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.244,50 eurolla.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjousten vertailussa. Tarjousten vertailussa ei ole saanut pisteitä hankinnan kohteelle asetetut vähimmäisvaatimukset täyttämällä. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan ilmoittanut, mitä kussakin vertailukohdassa on vaadittu täyden pistemäärän saamiseksi. Tarjousvertailusta on siten muodostunut mielivaltainen. Tarjoajille annetut pisteet eivät ole perustuneet mihinkään mitattavaan asiaan, vaan tarjoajien pisteet on mitoitettu suhteessa voittaneen tarjoajan tarjoukseen. Hankintayksikkö on säätänyt vähimmäisvaatimustason siten, että se on saanut valittua haluamansa tarjoajan.

Hankintayksikkö ei ole tarjouksia uudelleen vertaillessaan ottanut huomioon hakijan tarjouksessaan esittämiä asioita, jotka olisivat oleellisesti vaikuttaneet tarjousten tasapuoliseen ja syrjimättömään vertailuun.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti seuraavien teknisten ja toiminnallisten ominaisuuksien vertailukohtien pisteyttämisessä.

Kaikki tarjotut järjestelmät ovat ylittäneet hankinnan kohteelle asetetut vähimmäisvaatimukset vertailukohdan ”2.1 Järjestelmän tekninen toteutus, hajautus, laajennettavuus, skaalautuvuus” osalta, joten kaikkien tarjousten olisi pitänyt saada täydet pisteet kysymyksessä olevasta vertailukohdasta, kuten ensimmäisessäkin tarjousten vertailussa.

Hankintayksikkö on virheellisesti muuttanut vertailukohdan ”2.8 Valvomoiden käyttöliittymä ja demo” pisteytysperusteena olevaa kaavaa ensimmäisestä tarjousvertailusta. Tarjouspyynnön mukaan kysymyksessä olevassa kohdassa on ollut tarkoitus verrata tarjouksia suhteessa toisiinsa eikä johonkin määrittelemättömään, täydet pisteet antavaan käyttöliittymään ja demoon.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti seuraavien tuotantokäytön eli ylläpitopalvelun vertailukohtien pisteyttämisessä.

Hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset ovat vertailukohdan ”1.1 Palvelun toteutus (menetelmät)” osalta ylittäneet asetetut vähimmäisvaatimukset. Tarjousten olisi pitänyt saada kysymyksessä olevasta kohdasta täydet pisteet, koska mitään perustetta pisteiden vähentämiseen ei ole ilmoitettu eikä myöskään vaatimuksia täyden pistemäärän saamiselle.

Ensimmäisessä tarjousvertailussa hakija on saanut täydet 10 pistettä vertailukohdasta ”1.3 Järjestelmän lunastaminen”. Uudessa tarjousvertailussa hakija on saanut vain 8 pistettä, vaikka sen tarjous on ylittänyt vähimmäisvaatimukset eikä muita vaatimuksia täysien pisteiden saamiseksi ole ilmoitettu.

Kaikki tarjoukset ovat vertailukohdan ”3.1 Prosessin kuvaus” osalta ylittäneet vähimmäisvaatimukset. Virheettömässä menettelyssä kaikki tarjoukset olisivat saaneet kysymyksessä olevasta kohdasta ensimmäisen tarjousvertailun mukaisesti täydet pisteet, koska hankintayksikkö ei ole ilmoittanut, mitä täyden pistemäärän saamiseksi on vaadittu.

Vertailukohdan ”4.1 Vasteajat” osalta sekä voittaneen tarjoajan että hakijan pisteitä on vähennetty 5 pisteellä ensimmäisestä tarjousvertailusta. Tarjoukset ovat selkeästi ylittäneet vähimmäisvaatimukset. Virheettömässä menettelyssä voittanut tarjoaja olisi saanut 25 pistettä ja hakija 22,5 pistettä, kuten ensimmäisessäkin tarjousvertailussa.

Hakija ei ole saanut vertailukohdasta ”5.1 Ohjelmistojen päivittäminen” pisteitä. Ilman pisteitä pitäisi jäädä vain silloin, jos ohjelmistopäivityksiä ei ole mahdollista saada ollenkaan. Hakija on esittänyt, että ohjelmistopäivitykset tehdään neuvottelumenettelyllä, jolla varmistetaan, että päivitys on aiheellinen ja tarpeellinen järjestelmän toimintakyvyn kannalta. Virheettömässä menettelyssä hakija olisi saanut tästä kohdasta pisteitä ainakin yhtä paljon kuin toiseksi eniten pisteitä saanut tarjoaja eli 20 pistettä.

Hakija on saanut vertailukohdasta ”5.2 Korvausinvestointisuunnitelma” 10 pistettä ja voittanut tarjoaja 50 pistettä. Virheettömässä menettelyssä hakijan olisi pitänyt saada enemmän pisteitä kuin voittaneen tarjoajan, koska sen suunnitelma on ollut parempi. Hakijan korvausinvestointisuunnitelmassa on esitetty, että järjestelmän kaikki komponentit voidaan uusia ilman kustannuksia. Voittaneen tarjoajan korvausinvestointisuunnitelma on käsittänyt vain valvomoiden laitekannan uusimisen.

VASTINE

Liikennevirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.677 eurolla korkoineen.

Markkinaoikeus on 21.12.2009 antamassaan päätöksessä kumonnut hankintayksikön 14.4.2009 tekemän hankintapäätöksen ja katsonut päätöksessään, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on pisteyttänyt vähimmäisvaatimusten täyttäviä tai ylittäviä seikkoja. Hankintayksikkö on noudattanut markkinaoikeuden antamia ohjeita ja tehnyt uuden tarjousvertailun sekä hankintapäätöksen.

Hankintasäännöksissä ei edellytetä, että hankintayksikkö ilmoittaa, mitä kussakin vertailukohdassa vaaditaan täyden pistemäärän saamiseksi. Tarjousvertailussa hankintayksikkö saa ja myös joutuu käyttämään omaa harkintavaltaansa, kun se arvioi tarjouksia. Tarjouspyynnössä ilmoitettuja vähimmäisvaatimuksia ei ole muutettu tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu täyden pistemäärän kriteeriä, vaan tarjousten vertailussa sovellettavat vertailuperusteet. Vertailuperusteet ovat olleet yksilöityjä. Tarjouspyynnön perusteella tarjoajien on ollut mahdollista ennakoida, millä seikoilla on merkitystä tarjousten vertailussa.

Tarjouksesta on tullut käydä ilmi, että se täyttää hankinnan kohteelle asetetut vähimmäisvaatimukset. Tarjouksessa on myös pitänyt esittää vertailuperusteissa vertailtavaksi mainitut asiat. Hankintayksikkö ei ole voinut etukäteen tietää, mitä kaikkia seikkoja tarjouksissa esitetään, eikä selvitysten sisältöä ole voitu etukäteen arvioida tai luokitella.

Tarjousten vertailussa on saanut pisteitä vain vähimmäisvaatimukset ylittämällä. Hankintayksikkö on noudattanut tarjouspyynnössä ilmoitettua pisteiden laskentakaavaa. Pisteytysmenettely on ollut kunkin vertailukohdan osalta samanlainen. Hankintayksikkö on käyttänyt harkintavaltaansa ja vertailuperusteita käyttäen arvioinut miten hyvin tarjoukset ovat ylittäneet vähimmäisvaatimukset kunkin vertailukohdan osalta. Tarjousvertailussa on huomioitu vain tarjouksista ilmenneet seikat.

VASTASELITYS

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt muita tarjoajia syrjivästi saadakseen tarjouskilpailun voittajaksi haluamansa tarjoajan. Virheettömässä tarjousvertailussa hakija olisi saanut enemmän pisteitä ja voittanut tarjouskilpailun.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on esittänyt, että pisteytys on tehty markkinaoikeuden päätöksessä osoitetulla tavalla ja että se on ollut sekä hankintasäännösten että oikeuskäytännön mukainen. Hakijan tarjouksen menestyminen on riippunut tarjouksen sisällöstä. Hakijan tarjous on ollut voittaneen tarjoajan tarjousta huonompi. Hakijalla ei ole ollut mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (jäljempänä erityisalojen hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjousten vertailu

Erityisalojen hankintalain 54 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Erityisalojen EU-hankintailmoituksen mukaan hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia juna-asemien valtakunnallisen kameravalvonnan taustajärjestelmän ja hajautetun tallennin- ja käyttöliittymäympäristön toteuttamisesta. Lisäksi hankintaan on kuulunut 11 juna-aseman kameravalvonnan toteuttaminen lähiliikennealueella.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 ”Tekninen ja toiminnallinen vaatimusmäärittely” on kuvattu hankinnan kohteelle asetetut tekniset ja toiminnalliset vähimmäisvaatimukset sekä esitetty muita teknisiä ja toiminnallisia vaatimuksia koskevia toivottuja ominaisuuksia. Tarjouspyynnön liitteessä 2 ”Ylläpitopalvelun vaatimusmäärittely” on kuvattu kameravalvontajärjestelmän tuotantokäytön vaatimusmääritykset, joissa on esitetty ylläpitopalvelun sisältö.

Tarjouspyynnön kohdassa 8 ”Tarjousten valinta- ja arviointiperusteet” on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 40 prosentin (400 pisteen) painoarvolla ja laatu 60 prosentin (600 pisteen) painoarvolla. Laadun osalta vertailuperuste on jakautunut teknisiin ja toiminnallisiin ominaisuuksiin (painoarvo 300 pistettä) ja tuotantokäytön eli ylläpitopalvelun ominaisuuksiin (painoarvo 300 pistettä). Tekniset ja toiminnalliset ominaisuudet on jaettu tarjouspyynnön liitteessä 3 ”Tarjouslomake” vielä neljään osaan ja niiden alakohtiin. Samoin ylläpitopalvelu on tarjouspyynnön liitteessä 4 ”Tarjouslomake” jaettu myös neljään osaan ja niiden alakohtiin. Hankintayksikkö on tarjouspyynnön liitteinä 3 ja 4 olleissa tarjouslomakkeissa ilmoittanut edellä mainittujen vertailuperusteiden ja alakohtien osalta, mitä ominaisuuksia se tulee arvostamaan tarjousten vertailussa.

Hankintapäätösasiakirjojen mukaan hankintayksikkö on saanut tarjoukset neljältä tarjoajalta, joista yhden tekemä tarjous on hylätty tarjouspyynnön vastaisena. Tarjousvertailusta käy ilmi, että tarjouskilpailun voittanut tarjoaja on saanut laadun osalta 600 painotettua pistettä, hakija 377,70 painotettua pistettä ja kolmas tarjoaja 484,59 painotettua pistettä.

Hakija on ensinnäkin esittänyt, että tarjousvertailu on ollut virheellinen vertailukohtien ”2.1 Järjestelmän tekninen toteutus, hajautus, laajennettavuus, skaalautuvuus”, ”1.1 Palvelun toteutus (menetelmät)”, ”1.3 Järjestelmän lunastaminen” ja ”3.1 Prosessin kuvaus” osalta ja että virheettömässä tarjousvertailussa kysymyksessä olevista vertailukohdista olisi pitänyt saada täydet pisteet vähimmäisvaatimukset ylittämällä, koska muitakaan vaatimuksia täysien pisteiden saamiseksi ei ole ilmoitettu. Vertailukohdan ”4.1 Vasteajat” osalta hakija on esittänyt, että voittaneen tarjoajan ja hakijan tarjoukset ovat selkeästi ylittäneet vähimmäisvaatimukset, joten voittaneen tarjoajan olisi pitänyt saada täydet 25 pistettä ja hakijan 22,5 pistettä.

Markkinaoikeus toteaa, että erityisalojen hankintalaissa ei ole säädetty siitä, miten tarjousten pisteytys tulee toteuttaa, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa asettamiensa vertailuperusteiden soveltamisessa ja tarjousten pisteyttämisessä. Tarjousten vertailu on tehtävä tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden mukaisesti ja vertailun tulee perustua tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin.

Hankintapäätöksen perusteluissa on vertailukohtien ”2.1 Järjestelmän tekninen toteutus, hajautus, laajennettavuus, skaalautuvuus”, ”1.1 Palvelun toteutus (menetelmät)”, ”1.3 Järjestelmän lunastaminen”, ”3.1 Prosessin kuvaus” ja ”4.1 Vasteajat” osalta todettu, että tarjoukset ovat täyttäneet kysymyksessä olevien kohtien vähimmäisvaatimukset ja että vähimmäisvaatimusten täyttämisestä ei ole annettu pisteitä. Hankintapäätöksen perusteluissa on myös ilmoitettu miltä osin mikäkin tarjous on ylittänyt tarkasteltavana olevan vertailukohdan vaatimukset sekä ilmoitettu tarjouksille annetut pisteet.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on sillä tarjousten vertailussa oleva harkintavalta huomioon ottaen voinut pisteyttää tarjoukset hankintapäätösasiakirjoista ilmenevällä tavalla eikä sillä ole ollut velvollisuutta antaa yhdellekään tarjoukselle täysiä pisteitä. Tarjousten vertailua ei siten ole tältä osin pidettävä hakijan esittämin tavoin virheellisenä ja hankintapäätöksen lopputulosta hakijaa syrjivänä.

Hakija on myös esittänyt, että vertailukohdan ”2.8 Valvomoiden käyttöliittymä ja demo” tarjousvertailu on ollut virheellinen.

Tarjouspyynnössä on edellä mainitun vertailukohdan osalta ilmoitettu, että hankintayksikkö arvostaa asetettujen vähimmäisvaatimusten ylittämistä sekä käyttöliittymän loogisuutta, helppokäyttöisyyttä ja visuaalisuutta. Hankintapäätöksen perusteluista käy ilmi, että puheena olevan vertailukohdan on arvioinut järjestelmän kaksi tulevaa pääkäyttäjää ja että kysymyksessä olevat henkilöt ovat antaneet käyttöliittymille arvosanat asteikolla 4–10. Tämän jälkeen tarjouksille on laskettu pisteet hankintapäätöksen perusteluissa esitetyllä kaavalla. Hankintapäätöksen sanallisissa perusteluissa on todettu muun ohella, että hakijan käyttöliittymä on arvioitu monimutkaiseksi eikä kovinkaan käyttäjäystävälliseksi, kun taas tästä vertailukohdasta eniten pisteitä saaneen tarjoajan käyttöliittymä on arvioitu helppokäyttöiseksi ja selkeäksi.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön pisteytyksessään noudattama menettelytapa, jossa järjestelmän kaksi tulevaa pääkäyttäjää on arvioinut tarjoukset, ei ole ollut hankintasäännösten vastainen eikä muutenkaan tarjoajien kannalta epätasapuolinen. Asiassa ei ole muutoinkaan ilmennyt, että tarjousvertailu olisi ollut hakijaa syrjivä.

Hakija on lisäksi esittänyt, että virheettömässä menettelyssä sen tarjouksen olisi pitänyt saada enemmän pisteitä vertailukohtien ”5.1 Ohjelmistojen päivittäminen” ja ”5.2 Korvausinvestointisuunnitelma” osalta.

Tarjouspyynnössä on vaadittu, että sopimuskauden aikana järjestelmän tulee olla toiminnallisesti vastaavassa kunnossa kuin järjestelmän käyttöönottohetkellä ottaen huomioon teknologian kehittyminen. Tarjouksessa on pitänyt esittää ohjelmiston päivittämismenettely. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että vertailukohdan ”5.1 Ohjelmistojen päivittäminen” osalta arvostetaan, että päivittämismenetelmä varmistaa järjestelmän korkean laatutason koko sopimuskauden ajan.

Hakija on saanut ohjelmistojen päivittämistä koskevasta vertailukohdasta 0 pistettä. Hankintapäätöksen perusteluissa on todettu, että tarjouksesta on käynyt ilmi vähimmäisvaatimusten mukainen ohjelmistojen päivittämismenettely, mistä ei ole annettu pisteitä. Edelleen hankintapäätöksen perusteluissa on todettu, että hakijan tarjoukseen on kuulunut ainoastaan ohjelmistovikojen korjaaminen ja että muilta osin ohjelmistopäivitykset on neuvoteltava erikseen.

Hankintayksikkö on oikeutettu ottamaan tarjousvertailussa huomioon vain ne seikat, jotka käyvät ilmi tarjouksesta. Edellä kerrotulla tavalla hakijan tarjouksesta on käynyt ilmi ainoastaan se, että tarjous on täyttänyt ohjelmistojen päivittämistä koskevat vähimmäisvaatimukset. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole antanut hakijan tarjoukselle pisteitä vertailukohdasta ”5.1 Ohjelmistojen päivittäminen”.

Tarjouksessa on pitänyt esittää myös korvausinvestointisuunnitelma sen varmistamiseksi, että järjestelmä on sopimuskauden aikana toiminnallisesti vastaavassa kunnossa kuin järjestelmän käyttöönottohetkellä ottaen huomioon teknologian kehittyminen. Tarjouspyynnössä on vertailukohdan ”5.2 Korvausinvestointisuunnitelma” osalta ilmoitettu hankintayksikön arvostavan sitä, että korvausinvestointisuunnitelma varmistaa järjestelmän korkean laatutason koko sopimuskauden ajan. Korvausinvestointisuunni-

telmassa on pitänyt huomioida myös mahdollinen kolmen vuoden optio.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on sillä tarjousten vertailussa oleva harkintavalta huomioon ottaen voinut pitää voittaneen tarjoajan korvausinvestointisuunnitelmaa tarjouksista ilmenneiden tietojen perusteella parempana kuin hakijan suunnitelmaa sekä antaa voittaneelle tarjoukselle tältä osin enemmän pisteitä kuin hakijan tarjoukselle. Tarjousten vertailua ei ole siten pidettävä hakijan esittämin tavoin virheellisenä ja hankintapäätöksen lopputulosta hakijaa syrjivänä.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassaan erityisalojen hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ratkaisu huomioon ottaen hakija on velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut. Hakija saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Nordic LAN & WAN Communication Oy:n korvaamaan Liikenneviraston oikeudenkäyntikulut 1.677 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pasi Yli-Ikkelä ja Olli Wikberg.