Market Court dismisses bid protest; procurement office had discretion to suspend tender due to unclear request terms.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankintatoimisto on pyytänyt 3.9.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kumi- ja muovitarvikkeista ja jätesäkeistä ajalle 1.1.2011–31.12.2012, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus kahden vuoden optioon. Hankinnasta on 6.9.2010 julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus.

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän materiaalipäällikkö on 10.12.2010 tekemällään viranhaltijapäätöksellä 206/2010 todennut, että talouskäsineiden ja jätesäkkien osalta ei tehdä hankintapäätöstä, vaan ne kilpailutetaan uudelleen.

Lapin Muovi Oy on tehnyt hankintayksikön päätöksen johdosta oikaisuvaatimuksen, jonka Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän materiaalipäällikkö on viranhaltijapäätöksellään 24.1.2011 nro 39/2011 hylännyt.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on valituksessa tarkoitetulta osin 1.025.500 euroa.

VALITUS

Lapin Muovi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän materiaalipäällikön 10.12.2010 tekemän hankintapäätöksen 206/2010 siltä osin kuin siinä on jätetty hankintapäätös tekemättä talouskäsineiden ja jätesäkkien osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että mikäli hankintayksikön päätös ei ole enää kumottavissa eikä sen virheellinen menettely korjattavissa, markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksuna 18.234,85 euroa. Valittaja on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.283,10 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on jättänyt hankintapäätöksen talouskäsineiden ja jätesäkkien osalta tekemättä. Hankintayksikkö on maininnut keskeyttämispäätöksen perusteeksi epäselvän ja osittain ristiriitaisen tarjouspyynnön. Kuitenkin tarjousten avauspöytäkirjasta käy ilmi, että yhdeksästä tarjoajasta kuusi on tehnyt hyväksytyn, tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen määräajassa. Hankintayksikön päätöksessä ei ole esitetty mitään perusteita sille, että nämä tarjoukset eivät olisi kaikilta osin yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Tarjouspyyntö on ollut yksiselitteinen ja selkeä kaikilta osin eikä siinä ole ristiriitaisuuksia. Hankintayksikkö on käyttänyt samanlaista tarjouspyyntöä aikaisemminkin. Tuotteet on yksilöity tarjouspyynnössä selkeästi ja siinä on yksityiskohtaiset määräykset asetetuista vaatimuksista. Kun tarjouspyyntö ei ole ollut miltään osin epäselvä eikä ristiriitainen, hankinnan keskeyttämiselle ei ole ollut perusteita. Kun hankintayksikkö ei ole esittänyt keskeyttämiselle todellisia syitä, sen keskeyttämispäätös on ollut virheellinen.

Hankinnan keskeyttäminen johtaa tarjoajien kannalta uudessa kilpailutuksessa epätasa-arvoiseen tilanteeseen. Julkisissa hankinnoissa keskeinen periaate on tinkimiskielto. Tarjouskilpailua ei myöskään saa käyttää hintatason selvittämiseen. On mahdollista, että uusi kilpailutus ei ole tasapuolinen ja että tarjoajat uudessa tarjouskilpailussa antaisivat hinnaltaan halvempia tarjouksia. Hankintayksikön menettely on mahdollistanut kielletyn tarjousten tinkimisen ja siten vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

VASTINE

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla korkoineen.

Hankinnan keskeyttämispäätös on perustunut todellisiin syihin ja menettely on ollut tasapuolista ja syrjimätöntä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että samankaltaisten tuotteiden hankinta pyritään keskittämään yhdelle toimittajalle. Ilmaisu ei kuvaa ehdotonta toimintatapaa. Myöskään tuotteiden samankaltaisuutta ei ole tarjouspyynnössä selvästi eritelty.

Tarkoitus on ollut keskittää merkittävät tuotesarjat kuten jätesäkit kokonaistaloudellisin perustein yhdelle toimittajalle. Sarjakokonaisuuksien yhdistäminen samoille toimittajille mahdollistaa valikoiman hallinnan kauden aikana. Samalla saavutetaan tavoiteltua kokonaistaloudellisuutta, ja myös toimittajan on mahdollista ennakoida kauden aikaista kokonaiskulutusta paremmin koko sarjan osalta. Myös tuotteiden korvaaminen puutetilanteessa on sarjatoimittajilla turvattu, mikä on massatuotteiden kuten jätesäkkien kohdalla ensiarvoista.

Tarjouspyynnön puutteellisuus ei kuitenkaan mahdollistanut tämän periaatteen soveltamista kuin osin. Lopputulos olisi ollut epätarkoituksenmukainen hankintayksikön kannalta ja vaarantanut tarjoajien välisen tasapuolisuuden. Sopimuksen tekemisen perusteissa on yksiselitteisesti ilmoitettu, että arviointiperusteet ovat hinta 60 prosentin ja tuotteen soveltuvuus käyttötarkoitukseen 40 prosentin painoarvolla. Nämä vertailu- ja päätöksentekoperusteiden ristiriitaisuudet tuottivat tarjousvertailussa rivikohtaisesti sarjakokonaisuuksin tarkasteltuna toisistaan poikkeavat lopputulokset, joka on edellä mainitun tavoitteen kannalta täysin epätarkoituksenmukainen.

Valittajan tinkimisväite on täysin perusteeton. Hankintayksikkö on hankintaoikaisuun annetussa päätöksessä nimenomaisesti todennut, että tarjoukset pidetään salaisina aina siihen saakka, kunnes hankintayksikkö on tehnyt ratkaisunsa keskeyttämisen jälkeisessä hankintamenettelyssä. Valittaja ei ole esittänyt valituksessaan mitään sellaisia paikkansa pitäviä perusteita, joiden perusteella keskeyttämisen voitaisiin katsoa vaarantavan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

VASTASELITYS

Valittaja on esittänyt muun ohella, että tarjouspyynnön mukaan osa- ja rinnakkaistarjoukset hyväksytään ja hankinta voidaan jakaa osiin. Hankintayksikkö on tällöin tarjouspyyntöä laatiessaan ottanut huomioon, että lopulliset hankinnat tehdään eri toimittajilta. Vaikka tarjouspyynnössä on ilmoitettu pyrkimyksenä olevan keskittää samankaltaisten tuotteiden hankinta yhdelle toimittajalle, keskittämistä ei ole asetettu hankinnan ehdottomaksi edellytykseksi.

Hankintapäätöksessä on keskeytetty hankinta vain osittain ja valittu toimittajat muihin tuoteryhmiin. Mikäli uudessa tarjouspyynnössä keskitettäisiin hankinnat samalle toimittajalle, olisivat tarjoajat keskenään epätasa-arvoisessa asemassa uudessa kilpailutuksessa. Alun perin pelkästään osatarjouksen jättäneillä tarjoajilla, kuten valittajalla, ei olisi käytännössä mahdollisuutta tulla hyväksytyksi uudessa kilpailutuksessa, koska tuotteiden hankinta tultaisiin keskittämään sellaiselle toimittajalle, joka on jättänyt tarjouksen myös alkuperäisessä tarjouskilpailussa.

Hankintayksikkö on perustellut keskeyttämistään kirjallisesti vasta markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa. Keskeyttämisen perusteet ovat siten tulleet valittajan tietoon vasta markkinaoikeusprosessin käynnistyttyä, joten olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi kärsimään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

LISÄKIRJELMAT

Hankintayksikkö on esittänyt, että se ei ole tavoitellut kokonaistarjouksia, vaan tarkoitus on ollut suorittaa hankinnan sisällä tuotteiden vertailu ja valinta sarjoina, kuten jätesäkit tai talouskäsineet. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole selkeästi todettu, että hankinta tullaan sarjojen osalta keskittämään yhdelle toimittajalle. Uudella kilpailutuksella on haettu korjausta tuotesarjojen täsmälliseen määrittelyyn, ei sitä, että hankintaperuste muutettaisiin kokonaistarjousten vertailuksi. Myös osatarjouksen jättäneillä tarjoajilla kuten valittajalla on mahdollisuus osallistua uuteen kilpailutukseen.

Hankintayksikkö on lisäksi erikseen ilmoittanut markkinaoikeudelle, että uusi kilpailutus on suoritettu 24.1.–22.3.2011 ja uusi hankintapäätös on tehty 6.5.2011. Uudesta hankintapäätöksestä ei ole määräaikana tehty valitusta eikä oikaisuvaatimusta. Hankintayksikkö harkitsi täytäntöönpanoluvan pyytämistä markkinaoikeudelta, mutta päätyi siihen, että se odottaa markkinaoikeuden ratkaisua esillä olevassa asiassa. Hankintasopimusta ei ole tehty valituksenalaiselta osin.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on valittajan muutoksenhausta huolimatta toteuttanut uuden kilpailutuksen. Valittaja on kolmen muun tarjoajan ohella jättänyt uuden tarjouksen, jolla se on sijoittunut tarjouskilpailussa toiseksi. Huolimatta ilmoituksestaan, ettei uutta hankintapäätöstä ole pantu täytäntöön, hankintayksikkö on kuitenkin ilmoittanut valittajalle, että se tilaa jätesäkit mainitun, 6.5.2011 tehdyn hankintapäätöksen mukaisesti.

Alkuperäisen hankintamenettelyn keskeytys on ollut hankintalain vastainen. Mikäli hankintayksikkö olisi toteuttanut hankinnan alkuperäisen tarjouspyynnön perusteella, valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Koska hankintayksikkö ilmoituksensa mukaan tilaa jätesäkit uuden tarjouskilpailun tuloksen perusteella, se on todellisuudessa pannut täytäntöön uuden hankintapäätöksensä. Hankintayksikkö on velvollinen maksamaan valittajalle hyvitysmaksua.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Valituksen tutkiminen

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän materiaalipäällikön 10.12.2010 tekemän hankintapäätöksen 206/2010 siltä osin kuin siinä on jätetty hankintapäätös tekemättä talouskäsineiden ja jätesäkkien osalta.

Valittajan tarjous on ollut osatarjous, joka ei ole sisältänyt talouskäsineitä. Markkinaoikeus katsoo, ettei valittajalla näin ollen ole julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 85 §:n 1 momentin perusteella puhevaltaa asiassa muiden kuin niiden tuotteiden osalta, joista valittaja on tehnyt tarjouksen. Valitus on edellä lausutun perusteella jätettävä talouskäsineitä koskevalta osalta tutkimatta.

Markkinaoikeus on tutkinut valituksen siltä osin kuin se kohdistuu jätesäkkien hankintaan.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Asiassa on ratkaistava kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti kun se on 10.12.2010 tekemällään päätöksellä 206/2010 muun muassa jätesäkkien osalta päättänyt jättää hankinnan tekemättä ja kilpailuttaa hankinnan uudelleen. Hankinnan tekemättä jättämistä on mainituilta osin päätöksessä perusteltu sillä, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja osin ristiriitainen.

Hankintayksikön menettely on tarkoittanut 6.9.2010 julkaistulla hankintailmoituksella aloitetun hankintamenettelyn osittaista keskeyttämistä hankintaa tekemättä.

Hankintalaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä jo aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksistä hankintaa tekemättä. Kotimaisessa oikeuskäytännössä on katsottu, että arvioitaessa, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, on ratkaisevana pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Korkein hallinto-oikeus on 28.9.2006 antamassaan päätöksessä taltionumero 2514 todennut, ettei hankintayksikön suorittamaa hankintamenettelyn keskeyttämistä voitu pitää julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisena, kun hankintayksikön suorittama tarjouskilpailun keskeyttäminen oli perustunut todellisiin syihin.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (esimerkiksi asia C-27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999, Kok., s. I-5697, asia C-92/00, HI, tuomio 18.6.2002, Kok., s. I-5553 sekä asia C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy, määräys 16.10.2003, Kok., s. I-12139) on katsottu, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tehdessään noudatettava julkisia hankintoja koskevia unionin oikeuden perussääntöjä, kuten muun ohella syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita.

Hankintayksikön 10.12.2010 tekemässä päätöksessä hankinnan keskeyttämistä on perusteltu tarjouspyynnön epäselvyydellä ja osittaisella ristiriitaisuudella. Hankintayksikkö on lisäksi markkinaoikeudessa esittänyt, että sen tarkoituksena on ollut keskittää merkittävät tuotesarjat kuten jätesäkit kokonaistaloudellisin perustein yhdelle toimittajalle. Tarjouspyynnössä tämä on ilmoitettu puutteellisesti eli pyrkimyksenä samankaltaisten tuotteiden hankinnan keskittämiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja että sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Edellä todetun oikeuskäytännön mukaan hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintayksikön harkintavaltaan on siten katsottava sisältyvän myös oikeus keskeyttää hankintamenettely siinä laajuudessa kuin se on hankintayksikön näkökulmasta tarkoituksenmukaista edellyttäen, että menettelyllä ei loukata syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksessään perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä jätesäkkien hankinnan osalta suhteellisen suppeasti eli tarjouspyynnön epäselvyydellä ja osittaisella ristiriitaisuudella. Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle esittänyt edellä todetulla tavalla lisäselvitystä tarjouspyynnön epäselvyydestä suhteessa hankintayksikön hankinnalle asettamiin tavoitteisiin. Asiassa ei annetun selvityksen perusteella ole ilmennyt, että hankinnan keskeyttäminen olisi perustunut muihin kuin mainittuihin todellisiin ja perusteltuihin syihin.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole hankinnan keskeyttämisestä päättäessään menetellyt tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti. Hankintayksikkö ei siten ole valittajan väittämin tavoin menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Asian näin päättyessä ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä ja vaatimuksista.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja on velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut. Valittaja saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta talouskäsineiden hankintaa koskevilta osin ja hylkää valituksen muilta osin.

Markkinaoikeus velvoittaa Lapin Muovi Oy:n korvaamaan Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Johanna Lähde.