Market Court dismisses public procurement bid rejection appeal but orders reimbursement of legal costs.

SELOSTUS ASIASTA

Kainuun maakunta-kuntayhtymä on pyytänyt 12.7.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia puitejärjestelynä toteutettavista vanhusten tehostetun palveluasumisen sekä dementiaryhmäasumisen asumis- ja hoivapalveluista ajalle 1.3.2011–28.2.2015. Tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimusta kahdella vuodella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Kainuun maakunta -kuntayhtymän sosiaali- ja terveyslautakunta on 27.10.2010 tekemällään päätöksellä (§ 265) muun ohella sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut toimittajat puitejärjestelyyn.

Kalevalan kuntoutuskoti-säätiö on tehnyt markkinaoikeudelle kysymyksessä olevaa hankintaa koskevan valituksen.

Kainuun maakunta-kuntayhtymän sosiaali- ja terveyslautakunta on 8.12.2010 tekemällään päätöksellä (§ 317) kumonnut mainitun hankintapäätöksen, hyväksynyt muun ohella valittajan tarjouksen tarjousvertailuun ja valinnut toimittajat puitejärjestelyyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan 43.420.680 euroa palveluasumisen osalta.

VALITUS

Kalevalan kuntoutuskoti -säätiö on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kainuun maakunta -kuntayhtymän 27.10.2010 tekemän päätöksen (§ 265) ja 8.12.2010 tekemän päätöksen (§ 317) sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 2.850 eurolla.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään 27.10.2010 virheellisesti hylännyt valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena. Valittaja toimitti tarjouspyynnössä tarkoitetun liitteen 2 tarjouksessaan vain yhteen kertaan, ei erikseen molemmista tarjotuista palvelukokonaisuuksista. Poikkeama on ollut niin vähämerkityksellinen, että hankintayksikön olisi tullut pyytää asiasta täydennystä tai selvitystä. Valittajan tarjouksen hylkääminen on ollut vastoin hankintasäännösten suhteellisuuden vaatimusta.

Lisäksi useiden tarjoajien hinnat eivät ole olleet realistisia tarjouspyynnössä esitettyihin ehdottomiin laatuvaatimuksiin ja mitoituksiin nähden. Useat tarjotut vuorokausihinnat eivät ole kattaneet edes lakisääteisiä minimipalkkakustannuksia vaaditulla henkilöstömitoituksella. Näin ollen tarjotut hinnat ovat olleet poikkeuksellisen alhaisia. Hankintayksikön olisi myös tullut tarkastaa tarjoajien taloudelliset ja tekniset edellytykset toteuttaa hankinta ennen vertailun tekemistä. Hankintayksikkö on siten myös laiminlyönyt sille kuuluvan selvitysvelvollisuuden.

Hankintapäätöksen 8.12.2010 osalta valittaja katsoo, että toimitetusta hintavertailusta on edelleen käynyt ilmi, että useiden tarjoajien hinnat eivät ole olleet realistisia tarjouspyynnössä esitettyjen laatuvaatimusten ja mitoitusten osalta, mikäli mitoitus on laskettu tarjouspyynnössä erityisesti viitatun sosiaali- ja terveysministeriön ”Ikäihmisten palveluiden laatusuositusten” laskentakaavan mukaisesti hoivahenkilöstön vuorokausimitoituksena asiakasta kohden.

Tarjouspyynnössä ei ole määritelty riittävällä tarkkuudella hoivahenkilöstön mitoitusvaatimusta, mikä on johtanut merkittävässä määrin erimitallisiin tarjouksiin. Tarjouspyynnöstä ja sen liitteistä on puuttunut tieto, koskeeko hoivahenkilöstön mitoitus vuorokautista mitoitusta vai hoivahenkilöstön kokonaisresurssia. Hoivapäivähinnassa on merkittävä ero riippuen siitä, lasketaanko hoivapäivän hinta henkilöstön kokonaisresurssina vai vuorokautisena mitoituksena. Valittajalla on syytä olettaa, että halvimmat tarjoukset on tehty perustuen juuri kokonaisresurssilaskentaan. Samaan aikaan valittaja on itse laskenut tarvittavan hoivaresurssin määrän vuorokautisena mitoituksena tarjouspyynnössä viitatun sosiaali- ja terveysministeriön vähimmäissuositusten mukaisesti.

Tarjouspyynnössä on siten viitattu tietolähteeseen ja materiaaliin, joka on johdattanut tarjouspyynnössä mainitun hoivan mitoituksen laskentamallin kahteen erilaiseen tulkintaan ja näin ollen aiheuttanut merkittävän väärinkäsityksen hinnoiteltaessa tarjouksen hoivapäivän hintaa. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä, eikä se ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia tarjouksia.

VASTINE

Kainuun maakunta -kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Kalevalan kuntoutuskoti-säätiön valituksen.

Hankintayksikkö on 8.12.2010 tekemällään päätöksellä kumonnut 27.10.2010 tehdyn päätöksen virheellisenä, joten valituksen kohde on tältä osin poistunut. Asiassa olisi kohtuullista, mikäli osapuolet pitäisivät oikeudenkäyntikulunsa omina kuluinaan.

Tarjouspyynnössä on määritelty riittävän tarkasti ja yksiselitteisesti henkilöstömitoitus. Palvelukokonaisuuden 1 osalta henkilöstömitoitus on ollut vähintään 0,5 työntekijää/asukas ja palvelukokonaisuuden 2 osalta 0,6 työntekijää/asukas. Lisäksi hankittavaa palvelua koskevissa ehdottomissa laatuvaatimuksissa on todettu, että hoitoon osallistuvalla hoitohenkilöstömitoitukseen laskettavalla henkilökunnalla on oltava sosiaali- ja/tai terveydenhuollon ammatillinen koulutus, jota mitataan suhteessa valvontaviranomaisen asumispalveluyksikölle antamassa luvassa vahvistettuun viralliseen paikkalukuun. Hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten mukaisesti.

VASTASELITYS

Kalevalan kuntoutuskoti-säätiö on ilmoittanut, että 27.10.2010 tehdyn hankintapäätöksen tultua kumotuksi, sillä ei tämän päätöksen osalta ole muuta vaatimusta kuin valituksesta aiheutuneiden kulujen korvaaminen. Hankintayksikkö on tekemällään uudella päätöksellä myöntänyt aikaisemman virheellisen menettelynsä ja tämän johdosta olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään hankintayksikön virheestä aiheutuneet oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

LISÄLAUSUMAT

Kainuun maakunta -kuntayhtymä on antanut lisälausuman.

Kalevalan kuntoutuskoti -säätiö on lisälausumassaan ilmoittanut, että tarjouspyynnön lisämateriaalia koskevan viittauksen johdosta valittaja on erehtynyt luulemaan, että myös tässä tarjouspyynnössä ostettavassa palvelussa ja sen toteuttamisessa tulee noudattaa sosiaali- ja terveysministeriön laatuvaatimuksissa kuvattua palvelutasoa ja henkilöstömitoitusta. Näin ollen oleellista asiassa ei ole se, että varsinainen laskukaava on yleisesti käytössä oleva laskutapa henkilömitoituksen määrittämiseen, koska se on joka tapauksessa vakio, vaan oleellista on ollut se, kuinka saatua suhdelukua sovelletaan. Tämä oleellinen tarkennus on puuttunut kokonaan tarjouspyyntömateriaalista. Hankintayksikön poiketessa selkeästi yleisistä vakiintuneista mitoitusmäärityksistä tai suosituksista, sen olisi tullut erityisesti korostaa, että palveluntuottajat voivat poiketa jo annetuista ohjeista ja suosituksista tai omista lupaehdoistaan tämän tarjouspyynnön osalta. Muutoin tarjouspyyntö on joitain tarjoajia syrjivä.

Lisäksi hankintayksikön ehdottomat laatuvaatimukset ovat olleet syrjiviä siltä osin kuin hankintayksikkö on ilmoittanut mittaavansa henkilökunnan ammatillista koulutusta suhteessa valvontaviranomaisen asumispalveluyksikölle antamassa luvassa vahvistettuun viralliseen paikkalukuun. Eri palveluntuottajille on omissa lupapäätöksissään vuosien aikana määritelty hyvinkin erisuuruisia henkilöstömitoituksia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Valituksen tutkiminen

Valituksen kohteena on vanhusten tehostettua palveluasumista sekä dementiaryhmäasumisen asumis- ja hoivapalveluita koskeva hankintamenettely. Valittaja on kohdistanut vaatimuksia hankintayksikön 27.10.2010 ja 8.12.2010 tekemiin hankintapäätöksiin.

Hankintayksikkö on 8.12.2010 tekemällään päätöksellä kumonnut 27.10.2010 tekemänsä päätöksen. Näin ollen hankintayksikkö ei enää voi tehdä hankintasopimusta tai panna hankintaa muutoinkaan täytäntöön 27.10.2010 tehdyn päätöksen perusteella, eikä valittajalla siten enää ole oikeussuojan tarvetta kyseisen päätöksen osalta. Näin ollen hankintayksikön 27.10.2010 tekemään päätökseen kohdistuvat vaatimukset on jätettävä tutkimatta.

Markkinaoikeus on tutkinut valituksen siltä osin kuin se kohdistuu hankintayksikön 8.12.2010 tekemään hankintapäätökseen.

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole määritelty riittävällä tarkkuudella henkilöstömitoitusta koskevaa vaatimusta, minkä vuoksi tarjouspyyntö on ollut epäselvä eikä se ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia tarjouksia. Lisäksi tarjouspyynnön henkilöstöä koskeva ehdoton laatuvaatimus on ollut hankintasäännösten vastainen ja syrjivä.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä hankintalain 44 ja 45 §:ssä säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Tarjouspyynnön laatimisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 7 luvussa säädetään.

Hankintayksiköllä on siten oikeus harkintavaltansa puitteissa määritellä tarjouspyynnössä hankinnan kohde ja tarjoukselle asetettavat vaatimukset, kunhan hankintayksikön menettely ei vaaranna tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia puitejärjestelynä toteutettavista vanhusten tehostetun palveluasumisen sekä dementiaryhmäasumisen asumis- ja hoivapalveluista.

Tarjouspyynnössä on hankinnan kohteen ja tavoitteiden osalta muun ohella ilmoitettu, että hankintayksikön pyrkimyksenä on, että kuntayhtymän asiakkaille järjestettävä hoiva kattaa ikäihmisten hoitoa ja palvelua koskevat sosiaali- ja terveysministeriön 2008 antamat laatusuositukset.

Tarjouspyynnön kohdassa 1.1 ”Ostettavat palvelukokonaisuudet” on hoivahenkilöstön mitoituksen osalta ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

”Palvelukokonaisuudessa 1. asiakas tarvitsee erillisen arvion mukaan päivittäisissä toimissaan jatkuvaa, myös kahden henkilön apua, tukea, ohjausta tai valvontaa ja suurimmalla osalla asiakkaista on dementoivia sairauksia. Lisäksi asiakas tarvitsee valvontaa ja/tai hoitoa myös yöllä niin paljon, että henkilökuntaa pitää olla paikalla ympärivuorokautisesti.

Asiakkailla voi olla muistihäiriöisten keskeisiä ongelmia (muistiongelmat, turvattomuus, käytöshäiriöt). Hoitoon osallistuvan sosiaali- ja terveysalan koulutuksen saaneen henkilökunnan määrä on vähintään 0,5 / asukas laskettuna asumisyksikön paikkaluvusta.

Palvelukokonaisuudessa 2. dementiaryhmäkodin asiakkaalla on diagnosoitu vaikea dementia. Asiakkaalla on käytöshäiriöitä (muistiongelmat, aggressiivisuus, eriasteiset käytöshäiriöt) siinä määrin, että asuminen tavanomaisessa tehostetussa palveluasumisen yksikössä ei onnistu. Asiakas tarvitsee erillisen arvion mukaan jatkuvaa ympärivuorokautista toisen ihmisen läsnäoloa omansa ja muiden turvallisuuden takaamiseksi. Palvelukokonaisuudessa 2. asiakkaiden hoitoon osallistuvan sosiaali- ja terveysalan koulutuksen saaneen henkilökunnan määrä on vähintään 0,6 / asukas laskettuna asumisyksikön paikkaluvusta.”

Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että palvelun sisältö ja laatuvaatimukset kuvataan tarkemmin liitteessä 2. Mainitussa liitteessä on ilmoitettu, että henkilöstömitoitukseen laskettava hoiva- ja hoitohenkilökunnan määrä on palvelukokonaisuudessa 1. vähintään 0,5 työntekijää / asiakas ja palvelukokonaisuudessa 2. vähintään 0,6 työntekijää / asiakas. Tarjoajan on kyseisen liitteen ohjeistuksen mukaan tullut rastittaa, täyttyvätkö ehdottomat laatuvaatimukset (kyllä/ei) palvelutoiminnassa.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen antamista varten riittävällä tarkkuudella hoitohenkilöstön mitoitusta koskevat vähimmäisvaatimukset. Vaatimus on liittynyt hankinnan kohteeseen eikä se ole ollut tarjoajia syrjivä.

Tarjouspyynnön liitteessä 6 ”Keskeiset lait 28/2010” on ilmoitettu, että palvelun tulee täyttää lakien ja viranomaismääräysten asettamat vaatimukset, joihin palvelun tarjoaja on velvoitettu perehtymään. Luettelossa on mainittu keskeiset toimintaa ohjaavat lait sekä sosiaali- ja terveysministeriön julkaisu 2008:3; Ikäihmisten palvelujen laatusuositus. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tarjouspyynnössä esitetty vaatimus hoitohenkilöstön mitoituksesta on poikennut jossain määrin mainitusta ikäihmisten palveluista annetusta laatusuosituksesta.

Tarjouspyyntöä ei edellä todetuin tavoin ole hoitohenkilöstön mitoitusta koskevan vaatimuksen osalta katsottava epäselväksi. Näin ollen tarjouspyynnössä viitattujen yleisten laatusuositusten osalta on riittävää todeta, että tarjouspyynnön perusteella on tarjoajien omaan harkintaan jäänyt, minkälaiseen hoivahenkilöstön mitoitukseen perustuen tarjous jätetään, kunhan hoivahenkilöstön mitoitus täyttää tarjouspyynnössä siltä edellytetyt vähimmäisvaatimukset.

Tarjouspyynnön liitteessä 2 on lisäksi tarjottavalta henkilöstöltä edellytetty seuraavaa:

”Henkilökunnan tulee täyttää ammatilliset ja lakisääteiset vaatimukset. Hoitoon osallistuvalla hoitohenkilöstömitoitukseen laskettavalla henkilökunnalla on oltava sosiaali- ja terveydenhuollon ammatillinen koulutus, jota mitataan suhteessa valvontaviranomaisen asumispalveluyksikölle antamassa luvassa vahvistettuun viralliseen paikkalukuun. Terveydenalan henkilöstö on merkitty terveydenhuollon ammattihenkilöstön keskusrekisteriin.”

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö voi asettaa tarjoajan ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vähimmäisvaatimuksia, kunhan ne ovat kohtuullisia ja syrjimättömiä. Hankintayksiköllä on myös oikeus pyytää tarjoajaa osoittamaan, että sillä on muun muassa tarvittava toimilupa ja että sen henkilökunta täyttää vaaditut ammatilliset vaatimukset.

Hankittavan palvelun tuottaminen on luvanvaraista toimintaa. Ottaen huomioon, että lupa myönnetään palveluntarjoajalle hakemuksesta ja palveluntarjoaja on siten voinut itse toiminnallaan vaikuttaa luvan sisältöön, ei hankintayksikön ilmoittamaa valvontaviranomaisen lupaan sidottua hoitohenkilöstömitoituksen laskentatapaa ole pidettävä hankintalaissa tarkoitetulla tavalla kohtuuttomana tai tarjoajia syrjivänä valittajan esittämin tavoin. Asetettuja laatuvaatimuksia ei ole siten tältäkään osin katsottava hankintalain vastaisiksi.

Väite poikkeuksellisen alhaisista hinnoista

Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti hyväksyessään hintavertailuun tarjouksia, jotka ovat olleet hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 107) mukaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hankintayksiköllä on oikeus hylätä hankinnan edellyttämään suoritukseen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen muita tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin meneteltävä asiassa syrjimättömästi ja tasapuolisesti. Asiassa ei ole tullut esiin seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön olisi ollut syytä epäillä, etteivät valitut tarjoajat kykene tarjoamallaan hinnalla toteuttamaan hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti tai valittajaa kohtaan syrjivästi, kun se ei ole hylännyt tarjouksia hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan sillä tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa tulisi harkittavaksi hankintalain 94 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikön 27.10.2010 tekemä päätös on kumottu vasta sen jälkeen, kun valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle. Hankintapäätöksen kumoaminen on perustunut niihin hankintamenettelyn virheisiin, jotka ovat olleet myös tähän päätökseen kohdistuvan valituksen perusteina. Näin ollen asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa tältä osin kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on siten velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta 27.10.2010 tehdyn hankintapäätöksen (§ 265) osalta ja hylkää valituksen muilta osin.

Markkinaoikeus velvoittaa Kainuun maakunta -kuntayhtymän korvaamaan Kalevalan kuntoutuskoti -säätiön oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Johanna Lähde ja Olli Wikberg.