Market Court dismisses bid protest where municipality rejected tenderer for missing reference details within discretion.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kiimingin kunta on pyytänyt 14.9.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kehitysvammaisten ryhmäkotiasumisesta 1.9.2011 tai viimeistään 1.1.2012 alkavalle toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus sekä yksi korjausilmoitus. Hankintayksikkö on saanut kahdeksan tarjousta.

Kiimingin kunnan hyvinvointilautakunta on 23.11.2010 tekemällään päätöksellä (§ 108) valinnut kehitysvammaisten ryhmäkodin rakentajaksi ja palveluntuottajaksi Caritas-Säätiön sekä muun ohella sulkenut Ratamo-koti Oy:n tarjouskilpailusta.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on noin 1.424.000–1.924.000 euroa neljän ensimmäisen vuoden osalta.

Markkinaoikeus on 5.1.2011 antamallaan päätöksellä hyväksynyt hankintayksikön vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

VALITUS

Ratamo-koti Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kiimingin kunnan hyvinvointilautakunnan 23.11.2010 tekemän päätöksen (§ 108) ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 25.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.230 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on kohdellut valittajaa syrjivästi, kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta. Valittaja on täyttänyt tarjouspyynnössä edellytetyt kelpoisuusvaatimukset, ja sen tarjous on ollut hinnaltaan halvin. Valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun virheettömässä menettelyssä.

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta, koska valittaja ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä edellytettyä vaatimusta referensseistä.

Tarjouspyynnössä on todettu, että palveluntarjoajalla tulee olla sosiaali- ja terveydenhuollon alan liiketoimintaan liittyvä riittävä osaaminen. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan ilmoitettu, mitä on pidettävä riittävänä sosiaali- tai terveydenhuoltoalan liiketoimintaosaamisena, millaista osaamisen tulee olla ja kuinka paljon sitä edellytetään olevan. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään edellytetty, että osaamisen on tullut olla nimenomaan kehitysvammahuollon liiketoimintaosaamista.

Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty toimittamaan tiedot tarjoajan yritystoimintaan liittyvästä osaamisesta omassa yrityksessä tai toisen palveluksessa hankittuna, tiedot tarjoajan sosiaali- ja terveydenhuollon kokemuksesta ja osaamisesta omassa yrityksessä tai toisen palveluksessa hankittuna sekä referenssit vastaavantyyppisen palvelun tuottamisesta omissa palvelutaloissa/ryhmäkodeissa tai muissa palvelupisteissä tuotettuna. Referenssien osalta tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että niistä tulee käydä ilmi vähintään toteutuspaikka, toteutuksen kesto, asiakasorganisaatiot ja tuotetut palvelut.

Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan, että se on vuonna 1996 perustettu yksityinen sosiaalialan yritys, joka tarjoaa asumispalvelua päihdetaustaisille ja mielenterveysongelmaisille sekä vammaisille työikäisille henkilöille. Tarjouksessa on lisäksi todettu, että valittaja kuuluu MediVida-konserniin ja että se on ottanut käyttöönsä ISO 9001:2008 mukaisen laatujärjestelmän. Laatujärjestelmän osalta tarjouksessa on ilmoitettu, että sen kehittäminen ja sertifioiminen standardin ISO 9001:2008 mukaisesti on osa valittajan järjestelmällistä laadun turvaamista ja kehittämistä. Laatujärjestelmän perusteena on toimintasuunnitelma, johdon ja henkilöstön sitoutuminen, asiakastyytyväisyys sekä yhteistyö eri sidosryhmien kanssa. Näiden seikkojen vuoksi yritystoimintaosaamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon osaamista ja kokemusta koskevien kelpoisuusehtojen ei voida katsoa jäävän täyttymättä.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut referensseistä pyydetyt tiedot. Mikäli tietoja ei kuitenkaan pidetä riittävinä, valittajaa ei silti tule sulkea tarjouskilpailusta, koska tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, mitä referenssimäärää ja -tasoa hankintayksikkö on pitänyt riittävänä. Mikäli tarjouspyynnössä olisi ilmoitettu tarjoajia koskevien kelpoisuusvaatimusten vähimmäisedellytykset, valittaja olisi liittänyt tarjoukseensa referenssinä MediVida-konsernin kokemuksen, osaamisen, toimintarakenteet, ammatillisen osaamisen, sisällön kehittämisen ja niin edelleen. Konsernin kymmenessä toimintayksikössä on osaamista ja kokemusta myös tarjouspyynnössä mainituista ryhmäkodeista.

VASTINE

Kiimingin kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Ratamo-koti Oy:n valituksen.

Valittajan tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä edellytettyä vaatimusta referensseistä, eikä valittaja ole tarjouksessaan kuvaillut tuottamaansa vastaavanlaista palvelua tai osaamistaan riittävällä tavalla, minkä vuoksi se on hylätty. Valittajan tarjouksesta ja sen liitteenä olleista kaupparekisteritiedoista on saanut sen kuvan, että valittajalla on ollut ainoastaan yksi koti, joka on tarjonnut asumispalvelua päihdetaustaisille, mielenterveysongelmaisille sekä vammaisille työikäisille.

Mikäli hankintayksikkö olisi pitänyt valittajan tarjouksessaan kuvailemaa referenssiä riittävänä, se ei olisi kohdellut tarjoajia tasapuolisesti. Valittajan viittaus sen kuulumisesta MediVida-konserniin ei kerro hankintayksikölle mitään, koska konserni on hankintayksikölle tuntematon, eikä sitä ole kuvailtu tarjouksessa. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaista olisi ollut, mikäli hankintayksikön olisi tullut selvittää konsernin toimintaa muita tietolähteitä hyväksi käyttäen. Voittanut tarjoaja on paikallinen tunnettu toimija, jolla on naapurikunnissa toimipisteitä.

Hankintayksikkö on nimenomaan pyytänyt tarjoajia kuvaamaan osaamista sosiaali- ja terveydenhuollon alalta, mutta valittajan tarjouksessa ei ole kuvattu tätä osaamista lainkaan. Valittaja on tältä osin ainoastaan viitannut laatujärjestelmäänsä. Tarjouspyynnön kohdasta tarjouksen jättöohje on myös käynyt selkeästi ilmi, että laatujärjestelmää tai vastaavaa dokumenttia on voinut käyttää laatukriteerien todentamiseen, mutta ei sen sijaan tarjoajan osaamisen ja kokemuksen kuvaamiseen. Hankintayksikkö olisi menetellyt virheellisesti, mikäli se olisi katsonut tarjoajan täyttävän kelpoisuusvaatimukset ainoastaan viittauksella laatujärjestelmään muiden tietojen puuttuessa.

Kehitysvammaosaamisen puuttuminen ei olisi välttämättä vielä yksinään ollut peruste sulkea valittajaa tarjouskilpailusta, mutta sen puuttuminen yhdessä hyvin niukan osaamista ja kokemusta koskevan kuvauksen kanssa on johtanut siihen, ettei valittajan tarjouksen ole voitu katsoa täyttävän tarjouspyynnön edellyttämiä kelpoisuusvaatimuksia.

VASTASELITYS

Valittajan mukaan laatujärjestelmää voi nimenomaisesti käyttää osaamisen todisteena. Toimintayksikköön implementoitu, standardoitu laatujärjestelmä sisältää objektiivisesti todennettavia laadunvarmistuselementtejä, jotka varmentavat osaamisen olemassaolon ja hyödyntämisen. Kokemuksesta on puolestaan esitetty näyttöä, joka on vastannut tarjouspyynnössä edellytettyä.

Hankintayksikön väite valittajan henkilöstömitoituksista on epärelevantti. Valittaja pystyy liiketoimintakonseptillaan ja toimintatavoillaan tuottamaan pyydetyn palvelun edullisemmin kuin alan muut toimijat.

Hankintayksikön toteamus voittaneen tarjoajan paikallisesta tunnettuudesta ei lisää luottamusta menettelyn tasapuolisuuteen ja toisaalta paikallisten toimijoiden suosiminen on myös vastoin hankintasäännösten periaatteita.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankinnan kohteena olevat kehitysvammaisten ryhmäkotiasumista koskevat palvelut kuuluvat julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) liitteen B toissijaisten palveluhankintojen ryhmään 25, terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin nojalla kysymyksessä olevaan toissijaiseen palveluhankintaan tulevat sovellettaviksi hankintalain I ja IV osan säännösten lisäksi lain III osan kansallisia menettelyjä koskevat säännökset hankintalain 21 §:n 2 ja 3 momentissa (348/2007) esitetyin täsmennyksin.

Hankintamenettely

Asiassa on ensinnäkin kysymys siitä, onko tarjouspyynnössä asetettu tarjoajien referenssejä koskeva soveltuvuusvaatimus julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukainen, ja toiseksi siitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta, koska valittaja ei ole esittänyt mainittuja referenssitietoja.

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain

52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen.

Hankintamenettelyn arviointi

Valituksen kohteena olevassa hankintamenettelyssä on kysymys kehitysvammaisten ryhmäkotiasumista koskevasta palvelusta. Tarjouspyynnön liitteessä 1 on kuvailtu hankittavia palvelukokonaisuuksia ja todettu muun muassa, että tarjouspyynnöllä ostetaan kodinomaista, pitkäaikaista ja ryhmäkotityyppistä kehitysvammaisten asumispalvelua. Mainitussa liitteessä on ilmoitettu, että henkilökuntarakenteen tulee olla sellainen, että se mahdollistaa asukkaan jokapäiväisen suoriutumisen ja vastaa kokonaisvaltaisesti asukkaiden avuntarpeeseen. Liitteessä on muun ohella myös ilmoitettu eri palvelukokonaisuuksien asiakasryhmiksi lievästi tai keskiasteisesti kehitysvammaiset lapset ja aikuiset ja edelleen kuvailtu, minkälaista hoitoa ja valvontaa ryhmäkodin asukkaat tarvitsevat. Tarjouspyynnön liitteessä 2 on puolestaan kuvailtu hankittavia palveluja ja niiltä vaadittavaa tasoa tarkemmin.

Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on ilmoitettu muun ohella tarjoajia koskevat soveltuvuusvaatimukset. Tarjoajien liiketoimintaedellytyksiä eli ammatillista pätevyyttä koskevana vaatimuksena on ilmoitettu, että palveluntarjoajalla tulee olla sosiaali- ja terveydenhuollon alan liiketoimintaan liittyvä riittävä osaaminen. Tarjoajia on pyydetty toimittamaan liiketoimintaedellytyksiä koskevat tiedot jaoteltuna seuraavasti:

– tarjoajan yritystoimintaan liittyvä osaaminen omassa yrityksessä tai toisen palveluksessa hankittuna;

– tarjoajan sosiaali- ja terveydenhuollon kokemus ja osaaminen omassa yrityksessä tai toisen palveluksessa;

– tarjoajan referenssit vastaavantyyppisen palvelun tuottamisesta omissa palvelutaloissa/ryhmäkodeissa tai muissa palvelupisteissä tuotettuna.

Referenssien osalta on lisäksi ilmoitettu, että niistä tulee käydä ilmi vähintään toteutuspaikka, toteutuksen kesto, asiakasorganisaatiot ja tuotetut palvelut.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut edellyttää tarjoajan soveltuvuuteen liittyvän osaamisen osoittamista vastaavilla referensseillä ja että hankintayksikkö on hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä hankinnan kohde huomioon ottaen ilmoittanut referenssejä koskevat vaatimukset riittävän selvästi siten, että alalla ammattimaisesti toimivien tarjoajien on tullut tarjouksia laatiessaan ymmärtää, minkä konkreettisten seikkojen perusteella tarjoajien soveltuvuusarviointi tullaan tekemään. Tarjouspyyntöä ei siten voida valittajan esittämin tavoin pitää epäselvänä.

Kiimingin kunnan hyvinvointilautakunta on 23.11.2010 tekemällään päätöksellä muun ohella sulkenut valittajan ja kaksi muuta tarjoajaa tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Hankintapäätöksen perustelujen mukaan valittaja ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimusta referensseistä. Perusteluissa on lisäksi todettu, että valittajalla on kaupungilta ostetuista tiloista yksi toimipiste, joka palvelee myös päihde- ja mielenterveysongelmaisia, joten kokemusta ryhmäkodin rakentamisesta ja laajasti kehitysvammaisten toimintaan keskittyvistä palvelupisteistä ei ole.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että se on vuonna 1996 perustettu yksityinen sosiaalialan yritys, joka tarjoaa asumispalvelua päihdetaustaisille ja mielenterveysongelmaisille sekä vammaisille työikäisille henkilöille. Tarjouksessa on lisäksi todettu, että valittaja kuuluu MediVida-konserniin ja että se on ottanut käyttöönsä ISO 9001:2008 mukaisen laatujärjestelmän. Laatujärjestelmän perusteena on toimintasuunnitelma, johdon ja henkilöstön sitoutuminen, asiakastyytyväisyys sekä yhteistyö eri sidosryhmien kanssa. Lisäksi valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut asiakkaittensa lukumäärän sekä nimennyt osan niistä. Tarjouksessa ei kuitenkaan ole ilmoitettu tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla referenssien toteutuspaikkaa, toteutuksen kestoa, asiakasorganisaatioita ja tuotettuja palveluita.

Edellä selostettujen seikkojen perusteella valittajan tarjousta ei ole pidettävä sellaisena, että siinä esitettyjen selvitysten perusteella valittajan olisi voitu katsoa täyttäneen referenssejä koskevat soveltuvuusehdot. Hankintayksikkö on sulkenut tarjouskilpailusta valittajan lisäksi myös muut tarjoajat, joiden tarjouksista on puuttunut tarjoajien soveltuvuuden arviointia varten vaadittuja selvityksiä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa eikä menetellyt valittajaa kohtaan syrjivästi, kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta. Asiassa ei ole tarpeen lausua muista valittajan esittämistä hankintamenettelyä koskevista väitteistä.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus, Sami Rautiainen ja Johanna Lähde.