Market Court voids procurement decision due to insufficient justification of qualitative scoring criteria in tender evaluation.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Mikkelin kaupunki on pyytänyt 12.10.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllään tarjouksia vakuutusmeklaripalveluista ajalle 1.1.2011–31.12.2013. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Mikkelin kaupunki on talousjohtajansa 17.11.2010 tekemällä päätöksellä

(§ 15) tilannut vakuutusmeklaripalvelut voittaneen tarjouksen tehneeltä Marsh Oy:ltä.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvioitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on 44.000 euroa.

Hankintayksikkö on 9.12.2010 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se sitoutuu olemaan panematta täytäntöön hankintapäätöstä markkinaoikeuden käsittelyn aikana.

VALITUS

Novum Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa 17.11.2010 tehdyn hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 4.643 euroa. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 800 eurolla korkoineen.

Vertailuperusteiden sisältö ei ole ilmennyt tarjouspyynnöstä tai tarjousten vertailuasiakirjasta riittävällä tavalla. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu laadullisten tekijöiden vertailuperusteiksi vain tekijöistä annettavat enimmäispistemäärät. Tarjoajat eivät ole voineet etukäteen tietää, millä perusteella valinta tehdään.

Tarjouspyynnössä tai tarjousten vertailuasiakirjassa ei ole ilmoitettu, millä tavalla laadullisten tekijöiden sisältöä arvioidaan. Tarjousten vertailuasiakirjassa on ilmoitettu vain tarjoajien laadullisista tekijöistä saamat pistemäärät. Vertailuasiakirjassa ei ole millään tavalla selitetty tai perusteltu sitä, millä perusteella pisteet on tarjoajille annettu ja millä perusteella tarjoajat on asetettu paremmuusjärjestykseen. Tarjousten vertailu on suoritettu epätasapuolisesti ja valittajaa syrjivästi. Valittajan tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin.

VASTINE

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Tarjouspyynnössä on esitetty yksilöidyt perusteet siitä, miten laatutekijöitä arvioidaan kilpailutuksessa. Tarjoajat eivät ole esittäneet tarjouspyynnöstä lisäkysymyksiä, vaikka tarjouspyynnössä on varattu siihen mahdollisuus. Kaikki tarjoajat ovat antaneet pyydetyt tiedot tarjouksissaan ja kaikki tarjoajat on hyväksytty tarjousvertailuun. Tarjouspyyntö on ollut niin selkeä, että sen perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön mukaan laadun suhteen merkitystä annetaan julkisyhteisöjä koskevalle toimialatuntemukselle ja vakuutusasioiden asiantuntemukselle. Annettavat pisteet ilmentävät tarjoajien palvelukykyä. Tarjoajat ovat alan ammattilaisina ymmärtäneet laadullisten tekijöiden merkityksen vertailussa.

Hankintapäätöksessä on tarjousvertailun osalta esitetty perustelut sillä tarkkuudella, että tarjoajille on käynyt ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa. Vertailuasiakirjasta on lisäksi käynyt ilmi, miten tarjouksia on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Hankintapäätös on perusteltu hankintasäännösten vaatimalla tarkkuudella.

LAUSUNTO

Marsh Oy on esittänyt, että tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi hankinnan kohde, tarjousvertailussa käytetyt vertailuperusteet ja pisteytys. Vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen. Vertailuperusteet ja pisteiden kertymiseen vaikuttaneet seikat on yksilöity selvästi ja ymmärrettävästi vertailuasiakirjassa. Tarjousvertailu on suoritettu tarjouspyynnön mukaisia perusteita käyttäen.

Vaikka pisteytyksen perusteita olisi kuvattu tarkemmin hankintapäätöksessä, olisi kilpailutuksen lopputulos silti ollut sama. Valittajan vähäisempi asiantuntemus ja kokemus julkisyhteisöjen toimialalla ja palveluissa on johtanut vähäisempään pistemäärään. Valittaja ei voisi voittaa tarjouskilpailua, vaikka vertailu tehtäisiin uudelleen. Vertailussa ei ole tehty valittajan asemaan vaikuttavia virheitä.

VASTASELITYS

Valittaja on esittänyt, että hankinnassa on loukattu tarjoajien tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä, kun hankinnan kohteeksi on tarjouspyynnössä liitetty riskienhallinnan tarjousosa, jossa käytetty menetelmävaatimus ”Kriittisten riskien kartoitus” on ollut voittaneen tarjoajan oma tuote.

Laatupisteytys on ollut täysin harkinnanvarainen eikä tarjouksen tekijä ole voinut arvioida, miten tarjous pisteytetään. Vertailuperusteiden pisteytyksen perusteet ovat puuttuneet tarjouspyynnöstä muilta kuin henkilövaatimusten pisteytyksen määrittelyn osin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa oleva kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö ja vertailuperusteiden asettaminen

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnöstä ei ole riittävällä tavalla käynyt ilmi vertailuperusteiden sisältö laadullisten tekijöiden osalta. Valittaja on myös esittänyt, ettei tarjouspyynnöstä ole käynyt ilmi, millä tavalla laadullisten tekijöiden sisältöä arvioidaan. Valittajan mukaan hankinnassa on lisäksi loukattu tarjoajien yhdenvertaisuutta ja syrjimättömyyttä, kun hankinnan kohteeksi on tarjouspyynnössä sisällytetty ”kriittisten riskien kartoitus”, joka on voittaneen tarjoajan tarjoama palvelu.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita.

Tarjouspyynnön kohdan 3 ”Hankinnan kohde” mukaan hankintayksikkö on pyytänyt tarjousta vakuutusmeklarin palveluista, jotka sisältävät tarjouspyynnössä eritellyt 14 osakokonaisuutta. Lisäksi hankintayksikkö on pyytänyt optiona tarjousta tietyistä palveluista, joihin kuuluu ”Kriittisten riskien kartoitus”.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta, jonka vertailuperusteiksi tarjouspyynnön kohdassa 6.2 ”Tarjousten vertailu” on ilmoitettu laadulliset tekijät (enintään 50 pistettä), arvonlisäveroton kokonaishinta (enintään 30 pistettä) sekä toimeksiannon toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden koulutus ja työkokemus (enintään 20 pistettä). Laadullisia tekijöitä on tarjouspyynnössä täsmennetty seuraavasti:

”Laadullisten tekijöiden vertailussa pyritään osaltaan selvittämään, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin Tilaajalle. Laadultaan parhaimmat pisteet saavan Tarjoajan katsotaan olevan julkisyhteisöjä koskevan asiantuntemuksen osalta edullisin valinta Tilaajalle. Tilaaja katsoo alla mainittujen kriteerien ja niiden osalta annettavien pisteiden ilmentävän Tarjoajien kykyä palvella tilaajaa tarjouspyynnön mukaisissa tehtävissä.”

Tarjouspyynnön mainitussa kohdassa tarjoajaa on lisäksi pyydetty esittämään tarjouksessaan:

– selvitys erityisosaamisensa vastaavuudesta hankinnan kohteen kanssa

– kuvaus tarjoajan työmenetelmistä sisältäen ajankäyttösuunnitelman

– kuvaus palvelun yhteydessä syntyvien havaintojen raportoinnista

– kuvaus palveluun liittyvän tavanomaisen neuvontatyön sisällöstä ja laajuudesta sekä

– kuvaus tarjoajan laadun ja riskin hallintamenetelmistä (laatujärjestelmä)

Tarjouspyynnön mukaan jokainen tekijä arvioidaan pisteillä 1–10.

Tarjouspyynnön kohdassa 6.2 on edelleen ilmoitettu, että ”optiona pyydettyjä palveluita ei oteta mukaan tarjousvertailuun”.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että tarjouspyynnön perusteella optiona pyydettyjen palveluiden, kuten kriittisten riskien kartoituksen, tarjoamisella ei tarjouspyynnön nimenomaisen ilmaisun mukaan ole ollut vaikutusta tarjousvertailuun. Kun asiassa ei muutoinkaan ole käynyt ilmi, että optiona pyydettyjen palveluiden tarjoaminen olisi tarjouspyynnöstä poiketen vaikuttanut tarjouskilpailun ratkaisuun, markkinaoikeus katsoo, että mainitun optiopalvelun pyytäminen ei ole ollut tarjoajien yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun vastaista.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Valittaja on esittänyt, että tarjousten vertailuasiakirjassa ei ole ilmoitettu sitä, millä tavalla hankintayksikkö on arvioinut laadullisten tekijöiden sisältöä eikä selitetty tai perusteltu sitä, millä perusteella pisteet on tarjoajille annettu ja millä perusteella tarjoajat on asetettu paremmuusjärjestykseen.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat muun ohella ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 47) on edellä mainitun pykälän kohdalla todettu, että tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että tarjouksia verrataan jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä perustellaan perusteiden soveltaminen tarjoukseen.

Markkinaoikeus toteaa, että 17.11.2010 tehdyn hankintapäätöksen liitteenä olevasta vertailutaulukosta ”Tarjousvertailu vakuutusmeklarikilpailutuksesta” käyvät ilmi vertailuperusteiden ”Laadulliset tekijät”, ”Kokonaishinta” ja ”Työkokemus” osalta kullekin kolmelle tarjoukselle annetut pisteet tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti. Laadullisten tekijöiden osalta pisteytys on ilmoitettu osatekijöittäin tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Hankintapäätöksessä tai vertailutaulukossa ei kuitenkaan ole esitetty sanallisia perusteluja tarjousvertailussa annetuille pisteille eikä tarjousten välillä todetuille eroavaisuuksille.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksestä tai tarjousvertailusta ei ilmene, mihin tarjouksista ilmeneviin konkreettisiin seikkoihin tarjousten vertailu ja tarjoajien saamat pisteet ovat kunkin vertailuperusteen osalta perustuneet. Tarjoajan ei siten ole ollut mahdollista tehdä johtopäätöstä siitä, miten hankintayksikkö on vertaillut saamiaan tarjouksia. Kun hankintapäätöksestä ilmenee ainoastaan tarjouksille vertailuperusteittain annetut pisteet, mutta ei sitä, mihin tarjousten vertailussa ilmenneisiin seikkoihin kyseiset pisteet ovat perustuneet, markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöstä ei ole perusteltu hankintalaissa edellytetyllä tavalla.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole perustellut hankintapäätöstä hankintalaissa edellytetyllä tavalla. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 94 §:n 1 momentissa säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Tässä tapauksessa hankintamenettelyssä todetut virheet voidaan korjata tekemällä uusi tarjousten vertailu ja uusi perusteltu hankintapäätös. Aiemmin tässä päätöksessä lausutun lisäksi markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksestä on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta miten tarjouksia on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Jos tarjouksille on annettu toisistaan poikkeavia pisteitä, tarjousvertailusta on ilmettävä, mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Mikäli Mikkelin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa hankintapäätöksen mukaisen hankinnan julkisena hankintana kyseessä olevan kilpailutuksen perusteella, sen tulee tehdä uusi tarjousten vertailu ja uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on lausuttu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Mikkelin kaupungin talousjohtajan 17.11.2010 tekemän hankintapäätöksen (§ 15) vakuutusmeklaripalvelujen hankinnasta ja kieltää Mikkelin kaupunkia tekemästä kyseisen päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Mikkelin kaupungin korvaamaan Novum Oy:n oikeudenkäyntikulut 800 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavilla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Nina Korjus, Ville Parkkari ja Olli Wikberg.