Market Court voids tender decision due to arbitrary score deductions based on non-existent operational readiness.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Ilomantsin kunta on pyytänyt tarjouspyynnöllä tarjouksia vanhusten tehostetun asumisen palvelujen ja asumispalvelujen hoiva- ja hoitotyön järjestämisestä ajalle 1.1.2011–31.12.2014, minkä lisäksi sopimusta on ollut mahdollisuus jatkaa ajalle 1.1.2015–31.12.2015. Kysymyksessä on ollut puitejärjestely, jossa hankintayksikkö tekee puitesopimukset palveluntuottajien kanssa. Hankintayksikkö on saanut tarjouksia kymmeneltä tarjoajalta. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Ilomantsin perusturvalautakunta on päätöksellään 21.9.2010 § 78 päättänyt asettaa tarjoukset etusijajärjestykseen ja tehdä puitesopimukset päätöksestä ilmenevien tarjoajien kanssa.

Ilomantsin perusturvalautakunta on päätöksellään 18.11.2010 § 104 hylännyt Carema Oy:n oikaisuvaatimuksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 5.809.348 euroa.

VALITUS

Carema Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Ilomantsin perusturvalautakunnan päätöksen 21.9.2010 § 78 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 623 eurolla korkoineen.

Valittaja on tehnyt tarjouksen kaikissa neljässä palveluluokassa (tehostettu asumispalvelu, valvontaa tarvitsevat, enemmän apua tarvitsevat ja mielisairaiden asumispalvelu). Jokaisessa palveluluokassa laadun vertailuperusteessa on ollut neljä eri kriteeriä. Hankintayksikkö on virheellisesti vähentänyt jokaisen neljän laatukriteerin osalta valittajalta 3 laatupistettä eli yhteensä 12 pistettä palveluluokkaa kohti. Virheellisesti tehdyt pistevähennykset ovat perustuneet pelkästään siihen seikkaan, että valittajan palveluyksikkö ei ole ollut toiminnassa tarjouksen jättämishetkellä. Valittajan laatupisteisiin tulee lisätä kaikissa neljässä palveluluokassa ja kaikkien neljän laatukriteerin osalta virheellisesti vähennetyt 3 laatupistettä, eli yhteensä 12 laatupistettä palveluluokkaa kohti.

Valittajan tarjous on täyttänyt kaikki vaaditut laatukriteerit. Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut yksikön olevan valmis siihen mennessä, kun tuotanto pitää aloittaa. Hankintayksikkö ei ole edes väittänyt, että valittaja ei täyttäisi vaadittuja kriteerejä, mutta on tehnyt jokaisen laatukriteerin ja palveluluokan osalta kategorisen 3 pisteen vähennyksen pelkästään sillä perusteella, että henkilöstö ja tilat eivät ole olleet valmiina päätöksentekohetkellä. Vähennys on lain ja oikeuskäytännön vastainen. Lähes kaikki tarjoajat ovat saaneet täydet kymmenen pistettä ilman perusteluja eikä myöskään valittajan osalta ole todettu, että sen tarjous ei täyttäisi laatukriteerejä.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että sen tarjoama yksikkö on valmis ja palvelutuotanto alkaa silloin kun pitää. Tarjouksessa on tarkemmin selvitetty, miten tilat suunnitellaan ja saneerataan valittajalla Ilomantsissa jo olemassa olevan palveluyksikön yhteyteen. Valittajan tarjouksen liitteenä on myös ollut vuokranantajan todistus tiloista ja vuokrasopimuksesta.

Valittaja on tarjouksessaan ja sen liitteissä esittänyt, että tilat suunnitellaan tarkoitustaan varten asuinpalvelut tuntevan arkkitehdin avustuksella tarjouksen liitteissä tarkemmin ilmoitetulla tavalla.

Hankintamenettelyn tulee olla syrjimätöntä ja objektiivista. Olemassa olevan toiminnan edellyttäminen estäisi uusien toimijoiden mukaan tulon markkinoille. Valittaja on tarjouksessaan ja sen liitteissä kuvannut tarjouspyynnön mukaiset toiminnan käynnistämiseksi tarvittavat resurssit ja edellytykset.

VASTINE

Hankintayksikkö on vastineessaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.082,40 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että hankintayksiköllä on mahdollisuus tehdä katselmus, jonka perusteella voidaan arvioida muun ohella tilojen toiminnallisuutta ja viihtyvyyttä. Kun valittajan tarjouksesta on käynyt ilmi, että tiloja ei ole vielä rakennettu, hankintayksiköllä ei ole ollut mahdollisuutta tehdä tiloista arviota tutustumiskäynnin tai katselmuksen perusteella.

Tarjouksessa on edellytetty, että hankintayksiköllä on oltava mahdollisuus tehdä havaintoja niistä seikoista, joiden perusteella hankinnan kokonaistaloudellisuutta arvioidaan.

Saman painoarvon antaminen valittajan toimitilasuunnitelmille ja muiden tarjoajien jo olemassa oleville toimitiloille olisi merkinnyt muiden tarjoajien syrjimistä.

LAUSUNNOT

Markkinaoikeus on varannut Attendo MedOne Oy:lle, Erihaus Oy:lle, Hoitokoti Apilarinne Oy:lle, Hoitokoti Omena Oy:lle, Itä-Suomen Hoitokodit Oy:lle, Kiteen Kanervikkola Koti Oy:lle, Koti Kiwilla Oy:lle, Kotiapulainen X:lle ja Pohjois-Karjalan Kuntoutussäätiölle tilaisuuden antaa lausuntonsa valituksen johdosta.

Lausuntoja ei ole annettu.

VASTASELITYS

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt, ettei hankintayksikkö ole edes väittänyt, että valittajalta ei ole riittäviä resursseja tai edellytyksiä toiminnan käynnistämiseen. Tällaiselle väitteelle ei ole myöskään ollut perusteita.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjousten vertailu

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintalain esitöissä lain 72 §:n kohdalla on todettu (HE 50/2006 vp s. 116), että hankintayksikkö voi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja on oltava objektiivisia sekä taloudellisesti merkityksellisiä.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnöllä tarjouksia vanhusten tehostetun asumisen palvelujen ja asumispalveluiden hoiva- ja hoitotyön järjestämisestä. Hankinnassa on ollut kyse puitejärjestelystä, jossa hankintayksikkö tekee puitesopimukset valittujen palveluntuottajien kanssa. Tarjouspyyntöön liitetyn ”Palvelumäärittely” -asiakirjasta ilmenevin tavoin tarjouksia on pyydetty neljästä eri palveluluokasta: ”ei tehostettu asumispalvelu” sekä tehostetun asumispalvelun palveluista ”valvontaa tarvitsevat (mm. muistihäiriöiset, mielenterveysongelmat)”, ”enemmän apua tarvitsevat” ja ”muistisairaiden asumispalvelu”.

Tarjouspyynnön kohdassa 2.2 ”Toimitila” on todettu, että ”palveluasuminen toteutetaan tarjoajan hallinnoimassa kiinteistössä”.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 ”Tarjouksen hyväksyminen” on esitetty seuraavaa:

”Kokonaistaloudellisuuden arviointi

Palvelun kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidaan sekä tarjousten että mahdollisesti tarjoajien yksiköihin tehtävien tutustumiskäyntien perusteella.”

Kohdan 5 ”Tarjouksen hyväksyminen” mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden laadulliset vertailuperusteet ovat olleet ”Yksilöllisyys ja vaikuttaminen”, ”Turvallisuus”, ”Tilojen toiminnallisuus ja viihtyisyys” sekä ”Henkilöstön osaaminen ja kehittäminen” kukin 10 prosentin painoarvolla. Hinnan painoarvo on ollut 60 prosenttia.

Tarjouspyynnössä on vertailuperusteen ”Tilojen toiminnallisuus ja viihtyisyys” osalta esitetty seuraavaa:

”Oikeantyyppiset toimitilat ja kalusteet mahdollistavat asiakkaan turvallisen omatoimisuuden ja tukevat kuntouttavaa työotetta. Asiakkaan päivittäistä toimintaa auttavat avarat tilat: riittävästi tilaa liikkua avustajan kanssa sekä käyttää kävelytukea ja pyörätuolia. Asiakkaan huoneiston tulee olla wc:llä varustettu yhden hengen huone.

Arvostamme viihtyisiä ja kodinomaisia tiloja, joissa vanhuksen on turvallista asua ja jotka edesauttavat vanhuksen omatoimisuutta.”

Hankintapäätöksestä ilmenevin tavoin tarjoajien, joilla ei ole ollut olemassa olevaa henkilökuntaa ja valmiita toimitiloja, laatupisteytystä on alennettu jokaisen laadullisen vertailuperusteen osalta kolme pistettä eli yhteensä 12 pistettä jokaisen hankittavan palvelukokonaisuuden osalta. Tarjoaja, jolla ei ole ollut olemassa olevaa henkilökuntaa ja valmiita toimitiloja, ei ole kyennyt toteennäyttämään tarjouspyynnössä olevia kriteereitä yksilöllisyydestä ja vaikuttamisesta, turvallisuudesta, tilojen toiminnallisuudesta ja viihtyisyydestä sekä henkilöstön osaamisesta ja kehittämisestä. Hankintapäätöksen mukaan perusturvalautakunta ei ole saanut todellista kuvaa palvelun laadusta ja tilojen toiminnallisuudesta, koska se ei ole pystynyt niitä tarjouspyynnössä mainituilla tutustumiskäynneillä todentamaan.

Hankintapäätöksessä tarjoajat on valittu neljään palveluluokkaan: 1 ”Ei-tehostettu asumispalvelu”, 2 ”Valvontaa tarvitsevat”, 3 ”Enemmän apua tarvitsevat” ja 4 ”Muistisairaiden asumispalvelu”. Hankintayksikkö on hankintapäätöksessään asettanut valitsemansa palveluntuottajat etusijajärjestykseen palveluluokittain. Valittaja on valittu palveluntuottajaksi kaikissa palveluluokissa.

Hankintapäätöksen liitteenä olevan vertailuasiakirjan mukaan valittajan tarjoukselle on annettu kaikissa palveluluokissa jokaisen laadun vertailuperusteen osalta seitsemän pistettä, kun enimmäispistemäärä on ollut kymmenen. Hankintayksikkö on siten vähentänyt valittajalta kolme pistettä jokaisen laadullisen vertailuperusteen osalta jokaisessa neljässä hankinnan kohteena olleessa palveluluokassa. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kyseiset pistevähennykset on tehty, koska valittajan tarjoamat palvelukotitilat eivät ole tarjouksia vertailtaessa olleet valmiita eikä hankintayksikkö ole siten ole voinut tehdä tiloihin tutustumiskäyntiä.

Valittaja on tarjouksensa kohdassa ”Tarjouksen keskeinen sisältö” ilmoittanut tarjoavansa ”vanhusten tehostettua asumispalvelua tarjouspyynnön mukaisesti”. Tarjouksen kyseisen kohdan mukaan ”palvelut tuotetaan perustettavassa palvelukeskittymässä Ilomantsissa tilojen saneerauksen valmistuttua”. Tarjouksessa on lisäksi todettu, että palvelut voidaan osin järjestää myös ”Kiteellä Arppen pihalle tehtävässä palveluyksikössä”. Tarjouksen kohdassa ”Palvelukodin toimintasuunnitelma” on esitetty, että valittajan tarkoituksena on ollut saneerata käyttötarkoitukseen soveltuvat tilat olemassa olevaan kiinteistöön.

Valittajan tarjouksen liitteessä 2 ”Toimintasuunitelma/Palvelukuvaus” on lisäksi esitetty, että ”palvelukokonaisuus tullaan saneeraamaan sopimuksen laatimisen jälkeen Ilomantsiin” ja että ”toiminta aloitetaan tilaajan ja tarjouspyynnön asettamien edellytysten mukaisesti”.

Lisäksi valittajan tarjouksen liitteenä 8 ”Todistus hoivatiloista ja vuokrasopimuksesta – Carema Oy ja Ilomantsi” on vuokranantajan allekirjoittama todistus, josta käy ilmi, että valittaja on mahdollisuus vuokrata kysymyksessä olevaan hankintaan tarvittavat toimitilat.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole asetettu ehdoksi tarjoajien soveltuvuudelle sitä, että tarjoajilla tulisi olla hankintapäätöksen tekohetkellä olemassa toimitilat hankittavien palvelujen tarjoamista varten. Tarjouspyynnön kohdassa 5 ”Tarjouksen hyväksyminen kuitenkin todetaan, että ”palvelun kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidaan sekä tarjousten että mahdollisesti tarjoajien yksiköihin tehtävien tutustumiskäyntien perusteella”. Edellä esitetyin tavoin valittajalta on vähennetty kolme pistettä jokaisen laadullisen vertailuperusteen osalta jokaisessa neljässä hankinnan kohteena olleessa palveluluokassa, koska valittajan tarjoamat kysymyksessä olevan hankinnan toteuttamiseen tarkoitetut toimitilat eivät ole olleet valmiit eikä niihin siten ole ollut mahdollista tehdä tutustumiskäyntiä.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjoajilla on toimitiloihin tehtävän tutustumiskäynnin ohella muitakin mahdollisuuksia selvittää, millaisia tarjotut toimitilat ovat.

Hankintayksikkö on ottanut hankintapäätöksestä ilmenevällä tavalla tarjousten vertailuun vaikuttavana seikkana huomioon sen, että valittajan tarjoamissa toimitiloissa olisi tullut voida tehdä katselmus ennen hankintapäätöksen tekemistä. Kun asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole ollut aihetta epäillä, ettei valittajalla olisi sopimuskauden alkaessa edellytyksiä tuottaa kysymyksessä olevia asumispalveluita tarjouspyynnössä edellytetyn tavoin, hankintayksikön menettely on tarjousten vertailun osalta ollut valittajaa syrjivää ja siten hankintasäännösten vastaista.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat muun ohella perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Lain esitöissä on mainitun pykälän kohdalla (HE 190/2009 vp s. 47) todettu, että tarjousvertailun osalta perustelut tulisi esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulisi selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulisi esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen liitteenä olevasta vertailutaulukosta käy ilmi kunkin tarjoajan tarjouksen vertailuhinta sekä tarjouksille annetut pistemäärät jokaisen vertailuperusteen osalta samoin kuin tarjouksille annetut kokonaispistemäärät. Vertailutaulukossa ei sen sijaan ole esitetty sanallisia perusteluja annetuille pisteille eikä tarjousten välillä todetuille eroavaisuuksille. Hankintapäätöstä ei siten ole tältä osin perusteltu hankintalain edellyttämällä tavalla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Asiassa on siten harkittava hankintalain 94 §:n 1 momentissa säädetyn seuraamuksen määräämistä.

Seuraamus

Hankintalain 90 §:n 1 momentin mukaan hankinnassa, jossa on noudatettava odotusaikaa, hankintayksikkö ei saa tehdä hankintasopimusta, jos asia on saatettu markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Hankintalain 77 §:n 1 momentin mukaan odotusaikaa on noudatettava lain 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa.

Nyt kysymyksessä olevan hankinnan kokonaisarvo on ylittänyt hankintalain 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon. Koska hankintayksikkö ei ole saanut tehdä asiassa hankintasopimusta, valituksen kohteena oleva päätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Ilomantsin kunta aikoo edelleen toteuttaa hankintapäätöksen mukaisen hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen tulee tehdä uusi tarjousvertailu, jossa on otettu huomioon edellä tässä päätöksessä todetut seikat, sekä uusi hankintasäännösten mukaisesti perusteltu hankintapäätös.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja edellä mainittu oikeusohje huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Ilomantsin perusturvalautakunnan päätöksen 21.9.2010 § 78 sekä kieltää hankintayksikköä panemasta mainittua päätöstä täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Ilomantsin kunnan korvaamaan Carema Oy:n oikeudenkäyntikulut 623 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Ilomantsin kunnan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Jaakko Ritvala ja Matti Vedenkannas.