Market Court dismisses tenderer's appeal for rejecting bids lacking two-person room rent details as non-compliant with tender requirements.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveyskeskus on pyytänyt 15.2.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia hoito-, hoiva- ja palvelukodeissa annettavista asumispalveluista. Tarjouspyynnön mukaan sopimuskausi on ollut vanhusten ja vammaisten sekä kehitysvammaisten asumispalvelujen osalta 1.1.2011–31.12.2014 ja erityisryhmien asumispalvelujen osalta 1.3.2011–31.12.2014, minkä lisäksi kumpaakin sopimuskautta on ollut mahdollista jatkaa kahdella vuoden pituisella kaudella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Hankittavat palvelut on jaettu seitsemään erilliseen osaan (vanhusten tehostettua palveluasumista koskeva osa 1, vammaisten palveluasumista koskevat osat 2A–2D ja erityisryhmien palveluasumista koskevat osat 3A–3B), joista tarjoajat ovat voineet antaa osatarjoukset. Savon Vammaisasuntosäätiö on antanut tarjoukset osista 2B ja 2C.

Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 28.5.2010 § 104 sulkenut Savon Vammaisasuntosäätiön tarjouksen tarjouskilpailusta. Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 28.5.2010 § 108 muun ohella valinnut osien 2B ja 2C palveluntuottajiksi Attendo MedOne Hoiva Oy:n, Hoitokoti Poppeli Oy:n, Mainio Vire Oy:n, Mediverkko Hoivapalvelut Oy:n ja Mikeva Oy:n sekä päätöksellään 17.8.2010 § 127 osan 2B palveluntuottajaksi Vehkakoti Avoimen yhtiön.

Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 31.8.2010 § 145 hylännyt Savon Vammaisasuntosäätiön oikaisuvaatimuksen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo palvelun osien 2A–2D osalta on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 35.800.000 euroa.

Kuopion kaupunki on 28.6.2010 antanut markkinaoikeudelle sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on markkinaoikeuden käsiteltävänä.

HAKEMUS

Savon Vammaisasuntosäätiö on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kuopion kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätökset 28.5.2010 § 104 ja § 108 sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Ainoana hakijan tarjousten hylkäämisperusteena on esitetty se, että tarjousten hintalomakkeissa ei ole annettu vuokran hintaa kahden hengen huoneelle. Vaatimus kahden hengen huoneen vuokran ilmoittamisesta on ristiriidassa tarjouspyynnön ja sen liitteen 3 vaatimusten sekä hankintalain kanssa.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että palvelu toteutetaan noudattaen kaikilta osin sitä ohjaavaa lainsäädäntöä ja viranomaisten antamia ohjeita ja määräyksiä. Tarjouspyynnön liitteen 3 kohdan 1.4 mukaan toiminnan tulee tapahtua Itä-Suomen aluehallintoviraston hyväksymissä tiloissa. Huoneiden tulee myös täyttää Itä-Suomen aluehallintoviraston vähimmäisvaatimukset.

Hakijan tarjoamien palvelukotien tilat ovat aluehallintoviraston hyväksymiä ja niillä on aluehallintoviraston myöntämä lupa tarjottujen asumispalvelujen järjestämiseen. Lupaa ei ole aluehallintoviranomaisen noudattaman yleisen linjan mukaan haettu eikä saatu asumisen järjestämiseen kahden hengen huoneissa.

Tarjouspyynnön liitteen 3 kohdan 2 mukaan tarjousten edullisuutta arvioitaessa vertailuun ovat vaikuttaneet palvelun osatekijöiden hinnat liitteessä esitetyllä painotuksella. Vuokraa ei ole tässä yhteydessä määritelty palvelun osatekijäksi. Hinnoittelulomakkeen mukaan vertailussa mukana olo on edellyttänyt hintatietojen antamista kaikille pyydetyille osapalveluille, eli liitteen 3 tarkoittamille palvelun osatekijöille, jotka on esitetty hakijan tarjouksessa. Vuokra on tarjouspyynnössä määritelty otettavaksi tarjousvertailussa huomioon vain vuokran ylittäessä Kansaneläkelaitoksen vahvistaman eläkkeensaajan asumismenojen enimmäismäärän. Kahden hengen asuinhuoneiden puuttumisesta johtuva kahden hengen asuinhuoneen vuokran ilmoittamatta jättäminen ei tätä vertailua olisi estänyt.

Hankintayksikkö ei voi tarjouspyynnön vaatimusten muotoilun kautta vaatia tarjoajaa esittämään hinnoittelulomakkeessa sellaista tietoa, joka on ristiriidassa vaaditun aluehallintoviraston toiminnan ja tilojen hyväksymispäätöksen kanssa. Hankintayksikkö ei voi myöskään vaatia, että tarjoaja esittää kuvitteellisen hinnan vain sen takia, että hinnoittelulomakkeen ilmeisen väärä muotoilu sitä vaatii. Jos vaatimus kahden hengen vuokran esittämisestä ja asumispalvelun tarjoamisesta tarvittaessa kahden hengen asuinhuoneessa on ollut tarkoituksellista, on menettely ollut hankintalain 2 §:ssä tarkoitetun tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteen vastaista.

Hankintalain 44 §:n mukaan hankinnan sisältöä kuvaavien teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Teknisiä eritelmiä vastaamatonta tarjousta ei kuitenkaan saa hylätä, jos tarjottu palvelu on lainkohdassa mainittujen standardien ja virallisten teknisten määritysten mukainen. Tarjouspyynnön vaatimus kahden hengen asuinhuoneesta on rinnastettavissa tekniseen eritelmään. Aluehallintoviraston antamaa toimilupaa ja tilojen hyväksymispäätöstä ja yleistä lupakäytäntöä taas on pidettävä hankintalain 44 §:n mukaisia standardeja ja teknisiä määrityksiä vahvempina normeina.

Yhden hengen asuinhuoneita edellyttävän lupakäytännön lainmukaisuus on vahvistettu korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Esimerkkinä lupaviranomaisen linjasta on pidettävä myös Valviran hyväksymää vanhusten asumispalvelujen valvontasuunnitelmaa.

Ehdoton vaatimus kahden hengen asuinhuoneen vuokran ilmoittamisesta on myös ristiriidassa edellisen samoja palveluja koskevan vuoden 2005 tarjouspyynnön arviointilinjan kanssa. Tällöin hankintayksikkö on katsonut tarjouspyynnön mukaiseksi tarjouksen, jossa ehdottomasta kahden hengen huoneen vuokran ilmoittamista koskevasta vaatimuksesta huolimatta tätä vuokraa ei ollut ilmoitettu.

Tarjousten vertailussa ei olisi tullut ottaa huomioon sitä, onko tarjoajilla yleisesti tunnetun standardin mukaista laatusertifikaattia tai laaduntunnustusta, koska näitä voidaan myöntää vain olemassa oleville toimintayksiköille. Hankintayksikön olisi myös tullut hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset.

VASTINE

Kuopion kaupunki on vastineessaan esittänyt, että hakijan tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta on ollut perusteltua eikä hankintamenettelyssä ole tapahtunut virheellisyyksiä.

Hakijan tarjous on hylätty tarjouspyynnön vastaisena, koska siinä ei ole annettu tarjouspyynnön vaatimuksen mukaisesti hintatietoja kahden hengen huoneen vuokralle. Kahden hengen huoneen vuokran hinnan on ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjoissa olevan tarjousten vertailuperuste. Hakijan olisi pitänyt hinnoitella kahden hengen huone tai vähintäänkin esittää asiasta tarkentava kysymys hankintayksikölle.

Tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevät sekä viranomaisen että hankintayksikön asettamat vaatimukset. Hinnoittelupakko kahden hengen huoneelle ja asuminen kahden hengen huoneessa on hankintayksikön asettama vaatimus. Hankintayksikkö on voinut edellyttää viranomaisten antamien vähimmäisvaatimusten ylittäviä vaatimuksia. Hankintayksikön ja aluehallintoviraston vaatimukset eivät ole keskenään ristiriidassa. Hankintayksikkö on halunnut taata tulevalle sopimuskaudelle mahdollisuuden myös kahden hengen huoneissa asumiseen. Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu tiettyä määrää kahden hengen huoneita eikä edes edellytetty tällaisten huoneiden olemassaoloa tarjouksen laatimishetkellä.

Hankintayksikkö olisi voinut poistaa kahden hengen huoneen vuokraa koskevan tarjousten vertailuperusteen ennen tarjousten vertailua, mutta menettely olisi ollut hankintalain ja tarjoajien syrjimättömän kohtelun periaatteen vastaista.

Hankintayksiköllä on oikeus vapaasti asettaa palvelulle tai tuotteelle haluamiaan toiminnallisia ja teknisiä vaatimuksia, sillä edellytyksellä, että ne liittyvät hankintaan ja niillä on merkitystä tarjousten vertailussa eikä vaatimuksilla pyritä syrjimään tai suosimaan tiettyä tarjoajaa. Vaatimusta kahden hengen huoneen hinnoittelusta ei voida hankinnan luonteen vuoksi pitää syrjivänä.

Koska hakija on suljettu pois tarjouskilpailusta sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksellä 28.5.2010 § 104, hakijalla ei ole asianosaisasemaa sosiaali- ja terveyslautakunnan hankintapäätöksen 28.5.2010 § 108 osalta eikä myöskään valitusoikeutta siihen liittyneestä tarjousvertailusta tai muusta menettelystä.

LAUSUNNOT

Mikeva Oy on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa Savon Vammaisasuntosäätiön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.365 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä edellyttänyt, että tarjoajien tulee tarjouksessaan esittää hintatieto kahden hengen huoneista. Hakija on esittänyt hintatiedon yhden hengen huoneista. Tämän seurauksena hakijan tarjous ei ole ollut hinnan osalta muiden tarjoajien tarjouksiin nähden vertailukelpoinen.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti hankintayksiköllä on laaja harkintavalta vertailuperusteiden valinnassa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena voidaan ottaa huomioon mitä tahansa syrjimättömiä ja tasapuolisia hankinnan kohteeseen liittyviä vertailuperusteita. Hakija ei ole näyttänyt toteen, että hintatiedon pyytäminen kahden hengen huoneesta olisi hankinnan kohteeseen liittymätön seikka. Aluehallintoviranomaisen toiminnalla ei ole vaikutusta hankintamenettelyn hankintalainsäädännön mukaiseen arviointiin.

Hankintalaissa ja oikeuskäytännössä todetun mukaisesti tarjoaja vastaa siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Lähtökohtana tarjouskilpailuna järjestetyssä julkisessa hankinnassa on määräaikaan mennessä jätettyjen tarjousten lopullisuus.

Tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen on hankintayksikön velvollisuus tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi.

Attendo MedOne Hoiva Oy, Hoitokoti Poppeli Oy, Mainio Vire Oy, Mediverkko Hoivapalvelut Oy ja Vehkakoti Avoin yhtiö eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Savon Vammaisasuntosäätiö on vastaselityksessään todennut muun ohella, että hankintayksikkö olisi voinut todeta hakijan tarjouksissa esitetystä yhden hengen vuokrasta, ettei tarjousten vertailuhintoihin tule lisättäväksi asumistukirajan ylittävää osuutta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 76 §:n 1 momentin (348/2007) nojalla ratkaista hakemuksesta, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden kyseisessä säännöksessä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeudella ei sen sijaan ole toimivaltaa tutkia sitä, noudatetaanko hankinnan kohteena olevien palvelujen tuottamisessa siihen mahdollisesti liittyviä säännöksiä ja viranomaisten määräyksiä.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja millaisia ominaisuuksia se hankinnan kohteelta edellyttää. Samoin hankintayksiköllä on harkintavaltaa asettaessaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita. Hankinnan kohdetta tai vertailuperusteita ei kuitenkaan saa määritellä mahdollisia tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti tai siten, että kilpailun syntyminen estyisi.

Tarjouspyynnön mukaisia palveluita 2A–2D eli vammaisten ja kehitysvammaisten asumispalveluita koskevat vaatimukset on esitetty tarjouspyynnön liitteessä 3. Liitteen 3 asumista ja tiloja koskevassa kohdassa 1.4 on ilmoitettu muun ohella seuraavaa: ”Toiminnan tulee tapahtua Itä-Suomen aluehallintoviraston hyväksymissä tiloissa. Asiakkaat asuvat asumisyksikössä 1 ja 2 hengen huoneissa.”

Tarjouspyynnön liitteen 3 kohdassa 2 on ilmoitettu tarjouksen valinnassa käytettävät perusteet. Kyseisen kohdan mukaan hankinnan valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta ja tarjousten edullisuutta arvioitaessa vertailuun vaikuttavat laatusertifikaatti/laaduntunnustus ja palvelun osatekijöiden hinnat. Palveluja 2B ja 2C koskevassa kohdan 2 osassa on ilmoitettu kuusi hintakohtaa painotuksineen, minkä lisäksi on todettu seuraavaa: ”Mikäli vuokra ylittää Kansaneläkelaitoksen vahvistaman eläkkeensaajan asumismenojen enimmäismäärän, lisätään ylimenevä osa kokonaisuudessaan (1:1) tarjouksen vertailuhintaan sekä yhden että kahden hengen huoneen osalta. Mikäli vuokra jää alle enimmäismäärän, vuokran hintaa ei huomioida vertailussa.”

Tarjouspyynnön liitteen 6 vammaisten ja kehitysvammaisten asumispalveluja koskevan hinnoittelulomakkeen hinnoittelutaulukossa on esitetty hankittavien palveluiden 2A–2D osalta seuraava hintojen ilmoittamista koskeva vaatimus: ”Jotta olet vertailussa mukana hintatiedot on annettava kaikille muille pyydetyille osapalveluille, paitsi asumispalvelulle klo 7–22 ja asumiskokeilulle.” Sekä palvelun 2B että palvelun 2C hintataulukon hintakohtana 6 on ollut ”Yksi henkilö asuu yhden (1) henkilön huoneessa – vuokra €/hlö/kk” ja hintakohtana 7 ”Kaksi henkilöä asuu kahden (2) henkilön huoneessa – vuokra €/hlö/kk”.

Tarjouspyynnön liitteen 3 kohdasta 1.4 ilmenee, että tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia sekä asumispalveluista, joissa asiakkaat asuvat yhden hengen huoneissa että palveluista, jossa asiakkaat asuvat kahden hengen huoneissa. Vastaavasti tarjouspyynnön liitteessä 6 on edellytetty, että tarjoajat ilmoittavat hinnat sekä yhden että kahden hengen huoneen asumispalvelun osalta. Näin ollen mahdollisuus asumiseen kahden hengen huoneessa on tarjouspyynnössä määritelty hankinnan kohteen sisällölliseksi vaatimukseksi ja tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjouksissaan hinta myös kahden huoneen asumispalvelun osalta.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on edellä mainittuja yhden ja kahden hengen huoneita ja hinnan ilmoittamista koskevien vaatimusten osalta ollut riittävän selvä ja yksiselitteinen, jotta sen perusteella on ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, ja etteivät mainitut vaatimukset ole olleet tarjoajia syrjiviä.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 91) on todettu, että tarjouksen hylkäämistä tulisi arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen edellyttää, että tarjousten tarjouspyynnön mukaisuutta arvioidaan ainoastaan nyt kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, eikä hankintayksikön aikaisemmassa hankintamenettelyssä noudattamalla menettelyllä ole asian oikeudellisessa arvioinnissa merkitystä.

Hakija on antanut tarjoukset neljässä eri palvelukodissa järjestettävistä asumispalveluista. Kaikissa neljässä tarjouksessa on ollut erillinen tarjouspyynnön mukainen hintalomake. Tarjousten hintalomakkeissa on kysymyksessä olevia palveluita koskevien taulukoiden kohdassa 7 maininta ”ei kahden hengen huoneita”.

Markkinaoikeus katsoo, että hakijan tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia siltä osin kuin niissä ei ole ilmoitettu vuokran määrää kahden hengen huoneelle. Kun asuminen kahden hengen huoneessa on edellä esitetyin tavoin ollut myös hankinnan kohteen sisällöllinen vaatimus, on vuokran ilmoittamista koskeva puutteellisuus merkinnyt samalla sitä, etteivät hakijan tarjoukset tältä osin ole olleet hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten mukaisia. Hakijan tarjousten puutteissa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja tarjousten vertailuun vaikuttavista seikoista. Siten hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut hakijan tarjouspyynnön vastaiset tarjoukset tarjouskilpailusta.

Koska hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hakijan esittämistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n

1 momentissa (348/2007) tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Mikeva Oy on antanut asiassa lausunnon, mistä sille on aiheutunut kuluja. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi hakija on velvoitettava korvaamaan Mikeva Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Savon Vammaisasuntosäätiön korvaamaan Mikeva Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Ville Parkkari ja Matti Vedenkannas.