Market Court voids public procurement contract award due to flawed scoring criteria and lack of transparency.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖKSET

Salon kaupunki on pyytänyt 27.4.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kaupungin metsätalouskäytössä olevien alueiden metsäsuunnitelman laatimisesta. Hankinnasta on 27.4.2010 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Salon kaupungin teknisen toimen toimialajohtaja on päätöksellään 5.7.2010 § 10 valinnut metsäsuunnitelman laatijaksi Lounais-Suomen metsäkeskuksen.

Salon kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 10.8.2010 § 178 hylännyt Innofor Finland Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen korjaamisesta hankintaoikaisuna.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on voittaneen tarjouksen perusteella 57.360 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että se ei tee hankintasopimusta ennen kuin hankintapäätös on lainvoimainen.

VALITUS

Innofor Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksuna 3.000 euroa korkoineen.

Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla korkoineen.

Voittanut tarjoaja on saanut sekä resursseista että referensseistä täydet pisteet. Epäselväksi on jäänyt, millä kriteereillä pisteitä on annettu.

Hankintayksikön valittajalle jälkikäteen toimittamasta taulukosta käy resurssien osalta ilmi, että valittaja on saanut resurssipisteitä vain 7/20. Tarjouspyynnön mukaan kriteeristönä ollut on ”henkilöstön määrä, koulutus ja työkokemus”. Perusteita voittanutta tarjoajaa alhaisemmille pisteille ei ole ollut. Valittajan tarjoamat suunnittelijat ovat molemmat saaneet yliopistotasoisen koulutuksen, kun taas voittaneen tarjoajan henkilöt ovat ammattikorkeakoulu- ja opistotasoisesti koulutettuja. Valittaja on tarjonnut työhön täsmälleen yhtä paljon henkilöstöä kuin voittanut tarjoaja. Hankintayksikkö ei ole antanut lainkaan pisteitä työhön osoitettujen resurssien määrästä eikä tarjottujen suunnittelijoiden koulutuksesta, vaan ainoastaan työuran pituudesta ja suunnittelukokemuksesta. Tämä ei ole ollut tiedossa tarjouspyynnön perusteella.

Referenssien osalta voittaneen tarjoajan kokemus on otettu huomioon viimeisten kymmenen vuoden ajalta. Tällaista vertailujaksoa ei ollut ilmoitettu tarjouspyynnössä. Pelkän määrällisen kriteerin käyttäminen ilman ylärajaa tarkoittaa, että mikään muu taho kuin metsäkeskus ei edes voi tulla valituksi. Valtiolliset metsäkeskukset ovat historiallisen taustansa ja yhteiskunnallisen asemansa vuoksi metsäsuunnittelun määrän osalta täysin ylivoimaisessa asemassa yksityisiin yrityksiin nähden. Pisteytyksessä ei referenssien osalta ole lainkaan huomioitu laadullista osaamista.

VASTINE

Hankintayksikkö on antanut vastineena valittajan hankintaoikaisua koskevan vaatimuksen johdosta Salon kaupungin teknisen lautakunnan tekemän päätöksen 10.8.2010 § 178 perusteluineen.

Tarjouspyynnössä on vähimmäisvaatimuksena edellytetty, että suunnittelijoilla on metsätalousteknikon tai metsätalousinsinöörin tutkinto sekä luonnonhoitotutkinto ja riittävä tämän tehtävän edellyttämää tietotaito (muun muassa kokemusta metsäsuunnittelusta vähintään 3.000 hehtaarilta). Vaatimukset ovat täyttyneet molempien tarjoajien osalta. Suunnittelijoiden koulutuksen ja kokemuksen vähimmäisvaatimuksen ylittävältä osin kysymys on ollut laatupisteytykseen kuuluvasta osuudesta. Voittaneen tarjoajan suunnittelijoilla on ollut valittajan suunnittelijoita alhaisempi koulutustaso, mutta huomattavasti enemmän kokemusta. Hankintayksikkö on ottanut nämä seikat huomioon laatupisteytystä arvioidessaan.

Referenssien osalta hankintayksikkö on ottanut huomioon kokemuksen siten kuin se on tarjouksissa esitetty. Valittajan tarjouksessa ei ole ollut referenssiluetteloa, vaan valittaja on tarjouksessaan muutoin selostanut kahden referenssikohteensa sisältöä sekä ilmoittanut metsäsuunnittelua ja erirakenteistavaa metsähakkuuta koskevat hehtaarimäärät. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan esittänyt viimeisten kymmenen vuoden ajalta suunnitellut hehtaarimäärät sekä toimittanut referenssiluettelon tehdyistä toimeksiannoista. Hankintayksikkö ei ole voinut ottaa päätöksenteossaan huomioon mitään muuta kuin sen, mitä tarjouksissa on esitetty.

LAUSUNTO

Lounais-Suomen metsäkeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Valituksessa on sekoitettu resurssien osalta tarjouspyynnön vähimmäisvaatimukset ja laatupisteytyskriteerit. Metsäsuunnittelua tekevät Suomessa pääasiassa metsätalousinsinöörin koulutuksen saaneet henkilöt. Tässä koulutuksessa suuntaudutaan nimenomaan käytännön työhön ja tietojärjestelmiin. Yliopistokoulutus on alalla teoreettisempaa eikä anna käytännön työhön lisäarvoa.

Referenssien pisteytys on ollut tarjouspyynnön mukainen ja referenssien kertymisaika on ollut kaupungin vapaasti valittavissa. Kaupunkien metsäsuunnittelun hinnoittelu tehdään täysin liiketaloudellisin perustein eikä työhön käytetä valtionapua, mikä näkyy tarjousten hinnoissa. Uusien toimijoiden on mahdollista päästä markkinoille niissä tarjouskilpailuissa, joissa resursseja ja referenssejä ei painoteta niin paljon kuin nyt käsillä olevassa asiassa.

VASTASELITYS

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt, että hankintayksikön vastineesta ei ole käynyt ilmi syitä, miksi valittajalle ei ole annettu lisäpisteitä maisteritason työntekijöistä, kun tarjouspyynnössä suunnittelijoilta on edellytetty vähintään metsätalousteknikon tai metsätalousinsinöörin tutkintoa.

Voittanut tarjoaja ei ole esittänyt mitään näyttöä osaamisestaan metsäsuunnittelun tekemisestä kaupunkimetsissä. Valittaja on tällä hetkellä ainoa avohakkuutonta metsäsuunnittelua Suomessa aktiivisesti tarjoava metsäammattilainen.

Vastineen mukaan voittaneen tarjoajan tarjoamat työntekijät ovat työuraltaan vanhempia ja siten kokeneempia kuin valittajan työntekijät. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ollut tuotu esiin, että suunniteltujen hehtaarien määrä ja työuran pituus olisivat ainoat pisteytyksessä käytettävät kriteerit.

Tarjoajilla on ollut tiedossaan ainoastaan vähimmäisvaatimukset, mutta ei laatupistekriteerejä. Kriteerit on valittu siten, että ne suosivat voittanutta tarjoajaa. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on lisäksi huomattavan korkea.

Valittaja ei ole luetellut referenssejä tarjouksessaan erikseen, vaan tiedot on sisällytetty tarjoukseen ja työntekijöiden koulutus- ja työkokemusselosteeseen.

Valtio myöntää voittaneelle tarjoajalle vuosittain huomattavan määrän budjettivaroja kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain perusteella metsäsuunnitelmien tekoon ja erilaisiin metsänhoito- ja metsätyöhankkeisiin. Metsäkeskukset myöntävät mainitut tuet, joiden osuus voi olla jopa 70 prosenttia hankkeen kustannuksista. Samalla metsäkeskukset voivat kuitenkin tarjota liiketoimintapalvelujaan samoihin hankkeisiin, mikä on johtanut kilpailun vääristymiseen markkinoilla. Vaikka mainittujen tukien käyttö on kiellettyä julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa, metsäkeskuksille kertyy huomattavasti yksityistä ja julkista tilauskantaa ylivoimaisen ja subventoidun markkina-asemansa perusteella. Markkinoille tulevalla yrityksellä ei mitenkään voi olla metsäkeskuksen kaltaista työhistoriaa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Vertailuperusteiden asettaminen

Valittaja on esittänyt, että tarjoajilla on ollut vertailuperusteina käytettyjen tarjoajien resurssien ja referenssien osalta tiedossaan ainoastaan vähimmäisvaatimukset, mutta ei laatupistekriteerejä. Väitteen johdosta on asiassa ensin arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt kyseisten vertailuperusteiden asettamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Salon kaupungin metsätalouskäytössä olevien alueiden metsäsuunnitelman laatimisesta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on ollut 60 prosenttia ja laadun 40 prosenttia. Halvin hinta on saanut 60 pistettä ja sitä seuraavat hinnat on pisteytetty kaavalla: halvin hinta / tarjottu hinta x 60. Laadun vertailuperusteita ovat olleet toimittajan suunnittelutyöhön osoittamat resurssit (henkilöstön määrä, koulutus ja työkokemus) 20 prosentin painoarvolla eli 20 pisteellä ja toimittajan referenssit eli kokemus vastaavista tehtävistä tai toimeksiannoista 20 prosentin painoarvolla eli 20 pisteellä.

Tarjouspyynnössä on lisäksi tarjouksen sisällöstä ja vaatimuksista todettu muun ohella seuraavaa: ”Tarjouksen tekijän tulee esittää tarjouksessa tiedot yrityksestä, yrityksen resurssit ja aikaisempi kokemus vastaavasta suunnittelusta. Tarjouksessa on nimettävä suunnittelua tekevät henkilöt, joiden ammattitaito voidaan tarvittaessa varmistaa haastattelulla tai työtodistuksilla. Suunnittelijoilta edellytetään vähintään metsätalousteknikon tai metsätalousinsinöörin tutkintoa sekä luonnonhoitotutkintoa ja riittävää tämän tehtävän edellyttämää tietotaitoa (mm. kokemusta metsäsuunnittelusta vähintään 3 000 hehtaarilta).”

Kun otetaan huomioon hankinnan kohde ja tarjouspyyntö kokonaisuutena, markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on vertailuperusteiden ja tarjoukseen sisällytettäväksi vaadittujen selvitysten ilmoittamisen kautta ilmennyt, minkä seikkojen perusteella tarjoukset on ollut tarkoitus vertailla tarjoajan resursseja ja referenssejä koskevien vertailuperusteiden osalta. Tarjoajilta edellytetty selvitys tarjoajien henkilöresurssien pätevyydestä ja tietotaidosta sekä tarjoajan kokemuksesta vastaavanlaisesta toiminnasta on ollut hankinnan kohteen kannalta merkityksellistä. Vaatimukset ovat siten tarjouspyynnössä esitetyssä muodossaan liittyneet hankinnan kohteena olevien palvelujen laadukkaaseen suorittamiseen ja mainitut vertailuperusteet ovat tulleet tarjouspyynnössä riittävästi yksilöidyksi tuottaakseen yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjousten vertailu

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on vertaillut tarjoukset toimittajan suunnittelutyöhön osoittamia resursseja ja toimittajan referenssejä koskevien vertailuperusteiden osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa paitsi kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä, myös niiden soveltamisessa. Tarjousten vertailu tulee kuitenkin suorittaa etukäteen ilmoitettujen seikkojen perusteella ja tarjoajia kohtaan tasapuolisesti. Hankintayksikkö on tarjousten vertailussa oikeutettu ottamaan huomioon vain tarjoajien tarjouksissaan esittämät tiedot. Hankintapäätös on tehtävä siten että siitä käy ilmi, mihin seikkoihin tarjousten vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut.

Hankintapäätöksen liitteenä on ollut vertailuasiakirja, jonka mukaan voittanut tarjoaja on saanut toimittajan suunnittelutyöhön osoittamia resursseja koskevan vertailuperusteen osalta 20 pistettä ja valittaja 7 pistettä. Mainitun vertailuperusteen pisteytyksen sanallisissa perusteluissa on voittaneen tarjoajan osalta todettu tarjoajan nimeämän kahden henkilön suorittama ammattikorkeakoulututkinto ja luonnonhoitotutkinto, henkilöiden työkokemus vuosina sekä hehtaarimääräinen työkokemus metsäsuunnittelusta. Valittajan osalta on todettu tarjoajan nimeämän kahden henkilön suorittama korkeakoulututkinto ja luonnonhoitotutkinto, henkilöiden työkokemus vuosina sekä hehtaarimääräinen työkokemus metsäsuunnittelusta. Hankintayksikkö on lisäksi markkinaoikeudelle esittänyt vertailuperusteen pisteytyksestä, että voittaneen tarjoajan suunnittelijoilla on ollut valittajan suunnittelijoita alhaisempi koulutustaso, mutta huomattavasti enemmän kokemusta.

Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin kertyneiden kokemusvuosien osalta, että voittaneen tarjoajan ja valittajan tarjouksista ilmenevien tietojen mukaan tarjouksissa on tältä osin ollut laadullisia eroja, jotka hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa ottaa pisteytyksessä huomioon. Sen sijaan siltä osin kuin vertailuperusteen pisteytys on perustunut kohteiden lukumäärään, markkinaoikeus toteaa, että vertailtaessa referenssejä pelkästään niiden lukumäärän perusteella ilman referenssien laadullisen sisällön vertailua, tällaisella vertailuperusteella ei hankintasäännösten mukaan voida selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle taloudellisesti edullisin (ks. Euroopan unionin tuomioistuimen asia C-315/01, GAT, tuomio 19.6.2003, Kok., s. I-6351, 66 kohta). Näin ollen hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti toimittajan referenssejä koskevan vertailuperusteen pisteytyksessä siltä osin kuin voittaneen tarjoajan pisteytys on perustunut referenssien lukumäärään.

Johtopäätös

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt tarjousten vertailussa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on toimittajan suunnittelutyöhön osoittamia resursseja koskevan vertailuperusteen osalta painottanut mainitun vertailuperusteen osatekijöitä tarjouspyyntöön nähden virheellisesti ja kun se on toimittajan referenssejä koskevan vertailuperusteen osalta antanut voittaneelle tarjoajalle pisteitä tarjoajan referenssien lukumäärän perusteella. Asiassa on siten harkittava hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetyn seuraamuksen määräämistä.

Seuraamukset

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Salon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa metsäsuunnitelman laatimista koskevan hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen tulee tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi hankintapäätös, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä todetut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Salon kaupungin teknisen toimen toimialajohtajan päätöksen 5.7.2010 § 10 metsäsuunnitelman laatijan valinnasta ja kieltää Salon kaupunkia tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta kyseistä päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Salon kaupungin korvaamaan Innofor Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund ja Johanna Lähde.