Market Court orders public authority to pay compensation for flawed tender process excluding better bidder.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Maanmittauslaitos on pyytänyt 7.10.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia numeroiduista metallisista rajamerkeistä vuoden 2009 käsittävälle sopimuskaudelle. Hankinnasta on 10.10.2008 julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Maanmittauslaitos on 29.10.2008 tarkentanut tarjouspyyntöä rajamerkkien standardin-mukaisuuden osalta. Tarkennusta koskeva EU-hankintailmoitus on julkaistu 31.10.2008. Tarjouspyynnön mukaan hankinnasta tehdään puitesopimus. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Maanmittauslaitoksen pääjohtaja on päätöksellään 26.1.2009 numero MML/21/23/2008 valinnut rajamerkkien toimittajaksi Nipere Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo voittaneen tarjoajan tarjouksen perusteella on ollut 1.036.591 euroa.

Maanmittauslaitos on 5.3.2009 allekirjoittanut hankintasopimuksen valitun toimittajan kanssa.

HAKEMUS

Hitsausliike Heikkilä Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Maanmittauslaitoksen pääjohtajan hankintapäätöksen 26.1.2009 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Maanmittauslaitoksen maksamaan sille hyvitysmaksuna 42.500 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Maanmittauslaitoksen korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.613,00 eurolla korkoineen.

Maanmittauslaitoksen pääjohtajan 26.1.2009 tekemä hankintapäätös on puutteellisesti perusteltu. Sen vuoksi on ollut mahdotonta arvioida, onko voittaneen tarjoajan tarjous ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Hakija on saanut vasta jälkikäteen erillisestä pyynnöstä hankintayksikön 23.1.2009 päiväämän muistion, joka on sisältänyt kunkin tarjouksen pisteytykset.

Tarjousvertailu on suoritettu virheellisesti toimitusajan osalta. Hankintayksikkö on laskenut hakijan toimitusaikapisteet 14 vuorokauden toimitusajan perusteella. Hakija ei ole tarjouksessaan ilmoittanut toimitusajakseen 14 vuorokautta vaan enimmillään seitsemän vuorokautta. Hakijan olisi tullut saada tarjousten vertailussa seitsemän vuorokauden toimitusajan perusteella 8,8 pistettä. Toimitusaikapisteiden painoarvo on 20, joten hakijan toimitusaikapisteiden olisi tullut olla 176 pistettä. Hakija on saanut tarjoushinnasta täydet pisteet eli 800 pistettä. Näin ollen hakijan pisteet olisivat olleet yhteensä 976 pistettä, joka olisi ollut enemmän kuin voittaneen tarjoajan 967,056 pistettä. Hakija olisi siten voittanut tarjouskilpailun ilman hankintayksikön virhettä.

VASTINE

Maanmittauslaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Hitsausliike Heikkilä Oy:n hakemuksen. Lisäksi Maanmittauslaitos on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Hitsausliike Heikkilä Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Hankintapäätös on perusteltu hankintalain mukaisesti. Hankintapäätöksessä on ilmoitettu valittu tarjous, valintaperuste ja tarjouksille annetut pisteet. Hankintapäätöksessä on ollut myös pistetaulukko. Hankintayksikkö on 11.2.2009 toimittanut hakijalle ennen hankintapäätöksen tekemistä laaditun muistion. Siitä ovat käyneet ilmi perusteet toimitusaika- ja hintapisteiden laskemiseksi, miten kunkin arviointiperusteen osalta arviointi ja pisteytys on tehty sekä se, mistä eri tarjoajien väliset piste-erot ovat johtuneet. Hakijalla on ollut käytettävissään riittävät tiedot siitä, miten hankintayksikkö on soveltanut tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita ja millä perusteella hankintayksikkö on antanut pisteitä kullekin tarjoajalle.

Hakijan toimitusaikapisteet on laskettu tarjouspyynnön sekä hakijan tarjouksen ja sen täydennyksen perusteella. Hankintayksikkö on menetellyt oikein laskiessaan hakijan toimitusaikaa koskevat pisteet 14 vuorokauden toimitusajan mukaan.

Hankintapäätös ei ole virheellinen. Hyvitysmaksuvaatimus on siten perusteeton ja määrältään kohtuuton. Hakija ei ole esittänyt selvitystä liikevoiton menetyksestä. Hakijalla ei olisi ollut käytettävissään työ- tai muita resursseja toimituksen toteuttamiseen tarjouksen mukaisesti. Joka tapauksessa hakija itse on myötävaikuttanut epäselvyyksien syntymiseen hankintamenettelyssä. Hakija on käyttänyt tarjouksessaan toimitusajasta sellaista ilmaisua, jota hankintayksikkö ja hakija ovat tulkinneet eri tavalla.

VASTASELITYS

Hitsausliike Heikkilä Oy on vastaselityksenään lausunut muun ohella, että hankintayksikön muistio, joka on toimitettu hakijalle vasta hankintapäätöksen jälkeen, ei täytä hankintalain eikä sen esitöiden, oikeuskirjallisuuden eikä oikeuskäytännön mukaisia vaatimuksia hankintapäätöksen riittävästä perustelemisesta.

Hakija ei ole missään vaiheessa ilmoittanut, että rajamerkkien hankkimiseen menisi ensin viikko ja sitten niiden toimittamiseen varastosta maanmittaustoimistoon yhdestä seitsemään vuorokautta. Maanmittauslaitos on itse tarjouksen laatijana myötävaikuttanut epäselvyyksien syntymiseen hankintamenettelyssä. Hankintayksikkö ei ole edes pyytänyt ilmoittamaan, kuinka kauan tarjouksen antajalta menee siihen, että tavara on valmiina sen varastossa.

Hyvitysmaksun määrä on laskettu siten, että hakijan tarjoushinnasta on vähennetty rajamerkkien valmistamisesta aiheutuneet kustannukset.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankintapäätöksen perusteleminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Lain esitöiden (HE 50/2006 vp, s. 117) mukaan päätöksen tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten voittaneen tarjoajan nimi, ehdokkaan, tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 80 prosentin painoarvolla ja toimitusaika 20 prosentin painoarvolla.

Maanmittauslaitoksen pääjohtajan 26.1.2009 tekemässä hankintapäätöksessä on todettu seuraavaa: "Nipere Oy:n tarjous täyttää toimittajalle asetetut ehdottomat vaatimukset. Standardin piiriin kuuluvien rajamerkkien osalta Nipere Oy:n tarjoamat rajamerkit täyttävät standardinmukaisuuden. Tarjous on kokonaistaloudellisesti edullisin edellä mainituilla arviointiperusteilla". Hankintapäätöksessä on myös ilmoitettu tarjoajille annetut pisteet hinnasta ja toimitusajasta. Hankintapäätöksen liitteenä ei ole ollut varsinaista tarjousvertailua.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksestä ei ole käynyt ilmi, miten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi asetettuja hintaa ja toimitusaikaa on sovellettu, millä perusteilla vertailupisteitä on annettu kullekin tarjoajalle ja mihin tarjouksissa oleviin eroihin tarjousvertailun piste-erot ovat perustuneet. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole perustellut hankintapäätöstään siten kuin hankintalain 73 §:n 1 momentissa on edellytetty. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintayksikkö on kuitenkin toimittanut hakijalle hankintapäätöksen tekemisen jälkeen 23.1.2009 päivätyn muistion, jossa on esitetty perusteet vertailuperusteiden soveltamiselle sekä se, millä perusteilla vertailupisteitä on annettu kullekin tarjoajalle ja mihin tarjouksissa oleviin eroihin tarjousvertailun piste-erot ovat perustuneet. Hankintayksikön laatimasta muistiosta käy ilmi, että hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia molempien tarjouspyynnössä mainittujen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden osalta.

Edellä todetusta hankintapäätöksen perustelujen puutteellisuudesta huolimatta markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön esittämän muistion ja saatujen tarjousten perusteella asiassa on selvitetty, miten hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun kunkin vertailuperusteen osalta ja mihin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin annetut pisteet ovat perustuneet siten, että asiassa voidaan arvioida, onko tarjousten vertailussa menetelty julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti.

Tarjousten vertailu

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristö-ystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Kuten edellä on todettu, tarjouksen valintaperusteena olleen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita ovat olleet hinta 80 prosentin painoarvolla ja toimitusaika 20 prosentin painoarvolla.

Rajamerkkien hankinnassa on ollut kysymys puitesopimuksesta, jonka perusteella eri puolilla Suomea sijaitsevat maanmittaustoimistot tekevät yksittäishankintoja. Toimitusehto tarjouspyynnön mukaan on ollut ”vapaasti vastaanottajalla”.

Tarjouspyynnön 7.10.2008 mukaan tarjoajien on tullut tarjouksessaan ilmoittaa toimitusaika. Hankintayksikkö on lähettänyt tarjousajan päättymisen jälkeen kaikille tarjouksensa jättäneille 22.12.2008 päivätyn tarjousten tarkennuspyynnön, jossa tarjoajia on pyydetty muun muassa ilmoittamaan ”millä tavoin toimitatte valmiit rajamerkit maanmittaustoimistoihin sekä pyydetään ilmoittamaan itse toimitukseen varastosta maanmittaustoimistoon menevä aika”.

Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan 11.12.2008 toimitusajan seuraavasti: ”Toimitusaika: Varastosta, isommat erät 1 viikko tilauksesta”. Hakija on 7.1.2009 hankintayksikön tarjousten tarkennuspyyntöön ilmoittanut, että ”rajamerkit toimitetaan joko omalla kalustolla, kiitolinjalla, linja-autolla tai Itellan toimesta, aika n. 1-7 vrk.”

Hankintayksikön laatimasta muistiosta 23.1.2009 käy ilmi, että hankintayksikkö on tulkinnut hakijan 11.12.2008 päivätyssä tarjouksessa ilmoittaman toimitusajan ”varastosta, isommat erät 1 viikko tilauksesta” siten, että tavara on toimittajan varastossa valmiina viimeistään viikon kuluttua tilauksesta. Hankintayksikkö on toimitusaikaa laskiessaan lisännyt hakijan tarjouksessa ilmoittamaan toimitusaikaan vielä hakijan tarjouksensa tarkennuksessa ilmoittamasta toimitusajasta, ”aika n. 1-7 vrk” seitsemän vuorokautta. Hankintayksikkö on näin ollen laskenut hakijan toimitusajaksi 14 vuorokautta.

Hankintayksikön tulkinta hakijan tarjouksessaan ilmoittamasta toimitusajasta on siten ollut virheellinen. Hankintayksikön menettely on ollut ristiriitaista myös, koska tarjoajista Visto Engineering Oy ei ollut tarkentanut tarjoustaan lainkaan. Hankintayksikkö on tällöin ottanut huomioon toimitusaikaa laskettaessa ainoastaan Visto Engineering Oy:n alkuperäisessä tarjouksessa ilmoittaman toimitusajan. Hakijan ilmoittama toimitusaika ”varastosta” ei ole myöskään poikennut voittaneen tarjoajan vastaavasta toimitusehdosta ”heti varastosta”.

Tarjouspyyntö ja tarjoajan soveltuvuus

Hankintayksikkö on vastineessaan tuonut esiin, että hakijalla ei olisi ollut käytettävissään työ- tai muita resursseja toimituksen toteuttamiseen tarjouksensa mukaisesti. Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö ei ollut kuitenkaan sulkenut yhtään tarjoajaa eikä myöskään yhtään tarjousta tarjouskilpailusta.

Tarjousajan päättymisen jälkeen tarjouksensa jättäneille tarjoajille toimitetussa tarjousten tarkennuspyynnössä 22.12.2008 hankintayksikkö on ilmoittanut seuraavaa:” Maanmittauslaitos ei voi vaarantaa omaa toimintaansa rajamerkkien saatavuuden osalta ja on ehdottoman tärkeää, että toimittaja sitoutuu ja pystyy toimittamaan rajamerkit ilmoitettuna toimitusaikana. Maanmittauslaitos pyytää teitä osoittamaan, että pystytte ilmoittamaanne toimitusaikaan. Tämän johdosta pyydämme teitä vastaamaan seuraaviin kysymyksiin:

– onko yrityksellä aiempaa rajamerkkituotantoa

– onko yrityksellä vuoden 2008 osalta rajamerkkituotantoa ja missä määrin (pyydetään ilmoittamaan isommat toimitukset)

– missä määrin rajamerkkejä on tällä hetkellä mallikohtaisesti valmiina varastossa

– missä määrin rajamerkkeihin tarvittavaa raaka-ainetta on varastossa (pyydetään ilmoittamaan arvio mallikohtaisesti)

– selvitys raaka-ainetoimitusten aikataulusta

– ovatko tuotantolinjat valmiina, jos eivät ole, niin missä aikataulussa tuotantolinjat saadaan toimimaan”.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on pyrkinyt tarjousajan päättymisen jälkeen toimitetulla tarjousten tarkennuspyynnöllä selvittämään muun muassa tarjoajien soveltuvuutta, lähinnä teknisen suorituskyvyn osalta.

Hankintalain 41 §:n mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun muassa ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Hankintalain 56 §:ssä puolestaan todetaan, että ehdokkaan tai tarjoajien soveltuvuutta koskevista vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Näin ollen ehdokkaiden ja tarjoajien on siten saatava etukäteen tieto heitä koskevista vaatimuksista ja luettelo selvityksistä, jotka heidän on toimitettava soveltuvuutensa osoittamiseksi.

Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut edellä mainituista teknistä suorituskykyä koskevista vaatimuksista etukäteen hankinta-ilmoituksessa eikä tarjouspyynnössä. Hankintayksikön menettely on siten ollut hankintalain vastaista.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että hankinnan laatu tai muut syyt voivat edellyttää sitä, että tarjoajalla on käytössään riittävät resurssit jo ennen varsinaisen hankinnan alkamista. Tarjoaja voi kuitenkin hankkia hankintasopimuksen toteuttamisessa tarvitsemansa kaluston ja muut resurssit vasta hankintasopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Riittävää on, että tarjoajalla on hankintakauden alkaessa kyky täyttää hankintasopimuksen mukaiset velvoitteensa.

Johtopäätös

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että Maanmittauslaitos on menetellyt hankinnassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on perustellut puutteellisesti tekemänsä hankintapäätöksen sekä jättänyt valitsematta kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehneen hakijan tarjouksen. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 76 §:n 1 momentissa säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa 5.3.2009. Hankintalain 76 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi nyt tulla kysymykseen enää vain hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Hyvitysmaksu voidaan määrätä siis vain molempien edellytysten täyttyessä.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 76 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi 40.000 euroa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut ja hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus määrää Maanmittauslaitoksen maksamaan Hitsausliike Heikkilä Oy:lle hyvitysmaksuna 40.000 euroa.

Maanmittauslaitos velvoitetaan korvaamaan Hitsausliike Heikkilä Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.613,00 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Maanmittauslaitoksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.