Market Court voids public procurement decision due to flawed tender evaluation and erroneous procedure.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappia on pyytänyt 14.9.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia henkilöstönsä työterveyshuollon järjestämisestä sopimuskaudelle 1.1.2010–31.12.2012. Tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimusta yhdellä vuodella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappian yhtymähallitus on päätöksellään 24.11.2009 § 198 valinnut työterveyspalveluiden toimittajaksi Suomen Terveystalo Oy:n.

Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappian yhtymähallitus on päätöksellään 2.2.2010 § 15 hylännyt edellä mainitusta päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 475.000–525.000 euroa.

Hankintayksikkö on 11.2.2010 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Condia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappian yhtymähallituksen päätöksen 24.11.2009 § 198 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksua. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on vasta hakijan pyynnöstä lähettänyt sähköpostitse hakijalle tiedoksi tarjousten vertailutaulukot Excel -tiedostona. Hankintapäätös ei ole ollut asianmukaisesti perusteltu. Hankintayksikön muutoksenhakuohjeet ovat olleet virheelliset markkinaoikeuden yhteystietojen sekä hankintalain viittausten osalta. Koska tiedoksiannossa on tapahtunut virhe, ei hakemuksen tekemiselle asetettu määräaika ole alkanut kulua.

Hankintayksikkö on ottanut tarjousten vertailussa laatuvertailuperusteen osalta virheellisesti huomioon hakijan mainitseman niin sanotun keskimääräistiedon työterveyslääkärin ja -hoitajan kuormitusta koskevassa kohdassa, vaikka hakija on tarjouksessaan selvästi ja yksiselitteisesti todennut, kuinka monta lääkäriä ja työterveydenhoitajan resurssia hakija nimeää nimenomaan Lappia–asiakkuuteen. Virheettömässä vertailussa hakijan huoltosuhde olisi ollut lääkärin osalta 350–400 ja hoitajan osalta 450. Virheen vaikutus tarjousvertailuun on ollut olennainen, sillä virheettömässä menettelyssä hakijan tarjous olisi kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous.

Tarjousten vertailu on suoritettu virheellisesti, sillä toisen vaiheen vertailutaulukossa ei ole hintojen osalta tehty pisteytystä laisinkaan, jonka johdosta päätöksestä ei selvästi ja yksiselitteisesti ilmene, miten kutakin kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperustetta on sovellettu taikka millä perusteilla pisteitä on kullekin tarjoajalle annettu.

Hankintayksikkö ei ole muutoinkaan perustellut päätöstään hankintalain edellyttämällä tavalla. Päätöksessä ei ole ilmoitettu sanallisia perusteluita eri vertailuperusteiden pisteytyksen perusteista ja/tai eri laatutekijöiden vertailusta.

VASTINE

Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappia on vaatinut, että markkinaoikeus jättää Condia Oy:n hakemuksen tutkimatta. Toissijaisesti hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla korkoineen.

Hakijalle on 27.11.2009 lähetetty hankintapäätöksen liitteenä valitusosoitus sekä tarjousvertailuliite. Kun hankintayksikkö on saanut tiedon lähetetyn tarjousvertailuliitteen virheellisyydestä, hakijalle on lähetetty 10.12.2009 sähköpostitse oikea tarjousvertailuliite. Hakijan hakemus on näin ollen saapunut myöhässä eikä sitä tulisi ottaa käsiteltäväksi.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty nimettäväksi lääkäreiden ja hoitajien määrää Lappia–asiakkuuteen liittyen, vaan tarjouksessa on kysytty yksiselitteisesti tarjoajan asiakasmäärää suhteessa työterveyslääkärien ja -hoitajien määrään. Hakijan käyttämä sanamuoto ”asettaa Lappia –asiakkuuteen liittyen” ei hankintayksikön käsityksen mukaan ole tarkoittanut sitä, että kyseinen henkilöstö palvelisi yksinomaan Lappian henkilöstöä, vaan palvelisi kaikkia hakijan asiakkaita alueella. Tunnusluku ei siten ole ollut vertailukelpoinen suhteessa kysyttyyn tietoon, sillä jos henkilöstö palvelisi yksinomaan Lappiaa, toiminta olisi vahvasti tappiollista, joka ei ole vaikuttanut uskottavalta.

LAUSUNTO

Suomen Terveystalo Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Condia Oy on lausunut muun ohella, etteivät hankintayksikön olettamukset tarjoajan toiminnan kannattavuudesta voi olla seikka, jolle hankintayksikön vertailu hankintamenettelyssä pohjautuu.

Hakija on tarjouksessaan nimenomaisesti ilmoittanut nimeävänsä juuri Lappia–asiakkuuteen 2 lääkäriä ja 1,5 työterveyshoitajan resurssia. Hankintayksikön velvollisuus on ollut ottaa luvut tarjousvertailuun etukäteen ilmoittamiensa vertailuperusteiden perusteella tarjouksessa esitetyn mukaisina ja erikseen valvoa hankinnan toteutumista tehtyjen tarjousten ja sopimusten mukaisina hankinnasta solmitun sopimuskauden aikana.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 77 §:n (348/2007) mukaan hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon 73 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetusta päätöksestä sekä hakemusosoituksen.

Kyseisen lainkohdan esitöiden (HE 50/2006 vp s. 120) mukaan hävinneelle tarjoajalle tehdyn ilmoituksen tai sen liitteiden tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten voittaneen tarjoajan nimi, ehdokkaan, tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Päätökseen tulee liittää kirjallinen ohje asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus). Päätös perusteluineen sekä hakemusosoitus on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksen ja hakemusosoituksen tiedoksi, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua niiden lähettämisestä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on antanut hakemuksen kohteena olevan 24.11.2009 päivätyn hankintapäätöksen tiedoksi hakijalle 27.11.2009 lähetetyllä kirjeellä. Hakija on päätöksen saatuaan pyytänyt hankintayksikköä lähettämään hakijalle päätöksen liitteenä olevan vertailutaulukon uudelleen, koska taulukosta puuttuivat hintatiedot. Hankintayksikkö on tämän jälkeen toimittanut hakijalle 10.12.2009 sähköpostitse uuden vertailutaulukon Excel -tiedostona.

Hankintapäätöksen mukaan voittanut tarjoaja on kokonaisvertailussa saanut 9,47 pistettä ja hakija 9,37 pistettä. Hakijalle 10.12.2009 toimitetusta vertailutaulukosta on ilmennyt vertailun ensimmäisen kierroksen osalta tarjoajille annetut pisteet kunkin vertailuperusteen osalta. Vertailun toisen kierroksen osalta taulukosta on ilmennyt hakijalle ja voittaneelle tarjoajalle annetut pisteet vain osittain siten, että taulukon perusteella ei ole ollut suoraan pääteltävissä, miten edellä mainitut voittaneen tarjoajan ja hakijan pisteet tarjousten kokonaisvertailussa on laskettu. Hakijan ei ole katsottava saaneen hankintapäätöksestä ja mainitusta vertailutaulukosta riittäviä tietoja hankintamenettelyn ratkaisusta ja sen perusteista oikeussuojakeinojen käyttämisen tarpeensa arviointia varten.

Edellä lausutun huomioon ottaen hankintalain 77 §:ssä (348/2007) tarkoitettu määräaika hakemuksen tekemiselle ei ole alkanut kulua. Markkinaoikeuteen 9.2.2010 saapunut hakemus on siten tutkittava.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Vertailuperusteiden asettaminen

Hankintalain 72 §:n 1 momentin perusteella tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappia on pyytänyt tarjouksia henkilöstönsä työterveyshuollon järjestämisestä. Työterveyshuollon toimipaikat ovat jakautuneet kahdeksan kunnan alueelle. Tarjouspyynnön mukaan toimipaikkakohtaiset osatarjoukset ovat olleet mahdollisia.

Tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteina on ollut hinta 50 prosentin painoarvolla (työterveyslääkärin palvelut 20 prosentin, työterveyshoitajan palvelut 10 prosentin, erityispalvelut 2 prosentin, muut työterveyspalvelut 11 prosentin, muut käyttökustannukset 5 prosentin ja Kelan korvausten ulkopuoliset palvelut 2 prosentin painoarvolla), tarjottavien palveluiden saatavuus 30 prosentin painoarvolla (odotusaika lääkärille, palvelun tarjonta pv/viikko ja aukiolopäivittäin kukin 10 prosentin painoarvolla) ja tarjottavien palvelujen laatu 20 prosentin painoarvolla (laatujärjestelmä 5 prosentin painoarvolla sekä työterveyslääkärin ja -hoitajan kuormitus molemmat 7,5 prosentin painoarvolla).

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus kuitenkin edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyynnössä ilmoitetut tarjousten vertailuperusteet ovat olleet hankinnan kohteen kannalta hyväksyttäviä ja niiden avulla on ollut mahdollista selvittää, mikä tarjous on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden nojalla tarjouspyyntöä olisi pidettävä vertailuperusteiden osalta epäselvänä tai tarjoajia syrjivänä. Vertailuperusteet eivät ole myöskään antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailussa.

Tarjousten vertailu

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö on ottanut tarjousten vertailussa laatuvertailuperusteen osalta virheellisesti huomioon hakijan mainitseman niin sanotun keskimääräistiedon työterveyslääkärin ja -hoitajan kuormitusta koskevassa kohdassa, vaikka hakija on tarjouksessaan selvästi ja yksiselitteisesti todennut, kuinka monta lääkäriä ja työterveydenhoitajan resurssia hakija nimeää nimenomaan Lappia–asiakkuuteen.

Tarjouspyynnössä on työterveyshuollon toteuttamiseksi ilmoitettu muun ohella, että tarjouksiin on sisällytettävä selvitys palvelujen laadusta, laatujärjestelmästä, asiakkaiden lukumäärä/työterveyslääkärit ja asiakkaiden lukumäärä/työterveyshoitajat.

Hakijan tarjouksen kohdassa 9.2 Asiakkaiden lukumäärä /työterveyslääkärit ja asiakkaiden lukumäärä/työterveyshoitajat on todettu seuraavaa:

”Condia Oy nimeää aina asiakasyrityksille ns. vastuutyöterveyshoitajan ja vastuutyöterveyslääkärin. Lisäksi nimeämme ns. 2. työterveyshoitajan ja 2. työterveyslääkärin. Näin turvaamme sen, että asiakasyrityksestä huolehtivat sitä parhaiten tuntevat henkilöt.

Keskimäärin Condiassa työterveyshoitajalla on 450–800 asiakasta toimialasta riippuen ja työterveyslääkäreillä 530–780 asiakasta toimialasta riippuen.

Lappia-asiakkuuteen Condia nimeää 2 lääkäriä ja 1,5 työterveyshoitajan resurssia, jolloin lääkärien osalta Lappian huoltosuhde asiakkuuden alussa on n. 350–400 ja hoitajan osalta 450.”

Hakija on tarjouksessaan nimenomaisesti ilmoittanut kysymyksessä olevaa hankintaa varten lääkäreiden ja työterveyshoitajien lukumäärän sekä näiden huoltosuhteen. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön olisi näin ollen tullut ottaa työterveyslääkärien kuormitusta ja työterveyshoitajien kuormitusta koskevassa tarjousvertailussa huomioon hakijan tarjouksessaan nimenomaisesti tätä hanketta varten ilmoitetut tiedot lääkärien ja työterveyshoitajien huoltosuhteesta hakijan tarjouksesta ilmenevien keskimääräistä huoltosuhdetta koskevien tietojen sijaan.

Päätöksen perusteleminen

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain 73 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta ja tarjousvertailusta on ilmettävä, mihin annetut piste-erot perustuvat.

Tarjouspyynnössä on edellä esitetyllä tavalla määritelty tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa käytettävät vertailuperusteet ja niiden painoarvot. Tarjouspyynnöstä on pisteytyksen osalta todettu, että hinta, palvelujen saatavuus ja laatu pisteytetään erikseen siten, että jokaisen kriteerin parhaalle tarjoukselle annetaan 10 pistettä ja muiden tarjoajien tarjoukset suhteutetaan tähän.

Johtopäätös

Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappia on edellä mainitun perusteella menetellyt hankinnassaan tarjousten vertailun osalta hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetun tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee tämän vuoksi harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Hakemuksen kohteena olevasta työterveyspalveluiden hankinnasta ei ole vielä tehty hankintasopimusta. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappia aikoo edelleenkin toteuttaa työterveyspalveluiden hankinnan julkisena hankintana, sen on suoritettava uusi tarjousvertailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappian yhtymähallituksen hankintapäätöksen 24.11.2009 § 198 ja kieltää Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappiaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 40.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kemi-Tornionlaakson koulutuskuntayhtymä Lappian korvaamaan Condia Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Matti Vedenkannas ja Johanna Lähde.