Market Court halts tender execution for optional period due to procedural flaws but dismisses compensation claim.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt 10.8.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia sairaankuljetuspalveluista ajalle 1.1.–31.12.2010, minkä lisäksi on varattu mahdollisuus optiokauteen 1.1.–31.12.2011. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kuntayhtymähallitus on 27.10.2009 § 156 päättänyt valita Etelä-Savon pelastuslaitoksen tarjouksen.

Hankintayksikkö on arvioinut hankinnan arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi varsinaisella sopimuskaudella 470.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut keskeyttävänsä hankintapäätöksen täytäntöönpanon markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

HAKEMUS

HES Sairaankuljetus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymähallituksen hankintapäätöksen 27.10.2009 § 156 ja kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta virheellisesti valitun tarjoajan kanssa. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 100.000 euroa. Hakija on vielä vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 6.633,75 eurolla korkoineen.

Tarjouksia on pyydetty kansanterveyslain edellyttämästä sairaankuljetuksen järjestämisestä. Hankintayksikkö ei ole pyytänyt tarjousta niin sanotusta ensivasteyksikön toiminnan järjestämisestä. Ensivasteyksiköllä tarkoitetaan lähinnä pelastustoimen yksikköä, joka ei suorita potilaiden kuljetusta. Hankintayksikkö on virheellisesti asettanut sairaankuljetuspalveluiden hankinnan vertailuperusteeksi ensivasteyksikön toiminnan järjestämisen. Ensivasteyksikön toiminnan järjestäminen on tarjouspyynnöstä ja kilpailutetusta palvelusta irrallinen ja hankinnan kohteeseen liittymätön peruste vertailla tarjouksia.

Hankintayksikkö ei ole antanut määritelmiä mahdollisen ensivasteyksikön toiminnan järjestämisestä. Tarjouspyynnössä ei ole kerrottu, mitä toiminta pitää sisällään, ja mitä hankintayksikkö odottaa ensivasteyksiköltä. Pisteytyksen perusteita ei ole kerrottu, joten tarjouspyyntö on jättänyt hankintayksikölle mielivaltaisen mahdollisuuden arvioida tarjouksia tältä osin.

Hankintayksikkö on pitänyt pelastuslaitoksen tarjousta muita parempana juuri ensivastetoimintaan liittyen, perustelunaan se, että pelastuslaitoksella on käytössään veneitä ja mönkijöitä ja muuta vastaavaa kalustoa. Tätä ei kuitenkaan voida laskea pelastuslaitoksen hyväksi sen vuoksi, että pelastuslaitoksen on käytettävä tätä kalustoa sairaankuljetuksen apuna, vaikka sairaankuljetuksen suorittaisi yksityinen toimija. Pelastuslaitoksen on virkatehtävänään avustettava kuljetuksissa, jos sitä heiltä pyydetään. Vertailu on tälläkin perusteella virheellistä.

Hankintayksikkö on vertailussaan huomioinut hankintapäätöksessään epätasapuolisesti ja muita tarjoajia syrjien toimintaa, josta tarjousta ei ole pyydetty ja jota sairaankuljetuspalveluja tarjoavat yritykset eivät edes voi tarjota.

Hankintayksikön suorittama vertailu on ollut kaikilta muilta osin kuin hinnan osalta virheellistä. Tarjouspyynnön perusteella on epäselvää, miten hankintayksikön on ollut tarkoitus arvioida ja pisteyttää tarjoukset.

Hankintayksikkö on jättänyt huomiotta sen, että Etelä-Savon pelastuslaitos ei ollut tarjonnut nelivedollisia autoja sopimuskaudelle 1.1.2010 lukien. Vaikka pelastuslaitos on niitä tilannut, se ei vielä osoita, että niitä olisi ollut käytössä edes hankintakauden alkaessa. Pelastuslaitoksen kaluston ikä ei ole vastannut esimerkiksi hakijan tarjoamaa uutta kalustoa, joten pelastuslaitoksen ei olisi tullut saada täysiä pisteitä kaluston osalta. Henkilökunnan osalta hankintayksikkö ei ole vertaillut tarjouksia vähimmäisvaatimukset ylittäviltä osin, ja laadunhallintajärjestelmän vertailu on ollut virheellistä.

VASTINE

Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankinnan kohteena on ollut sairaankuljetuspalvelujen tuottaminen ja ensivastetoiminnan järjestäminen. Tarjouspyynnössä on pyydetty antamaan selvitys siitä, kuinka palvelun tarjoaja järjestää ensivasteyksikön toiminnan ja ensivastepalvelun on edellytetty olevan tarjouspyynnön liitteen 5 mukainen.

Koska ensivastetoiminta on ollut tarjouspyynnön kohteena, on ensivasteyksikön toiminnan järjestämistä käytetty yhtenä vertailuperusteena. Valitun tarjoajan tämän vertailuperusteen osalta saamat parhaat pisteet ovat johtuneet siitä, että sillä on ollut tarjota lähtövalmiudessa oleva hyvin varusteltu ensivasteyksikkö koulutetulla henkilökunnalla lisäautoineen. Hakija on ilmoittanut, että sillä ei ole osoittaa lisähenkilökuntaa ja -kalustoa ensivastetoimintaan.

Kuljetuskaluston tilojen osalta tarjotuissa autoissa ei ollut oleellisia eroja, ja kuljetuskapasiteetti oli kaikilla tarjoajilla riittävä. Kaikille tarjoajille on annettu sama pistemäärä. Valittu tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan, että se tulee hankkimaan uutta kalustoa marras- joulukuussa 2009 ja tammikuussa 2010.

Hankintayksikön tarkoituksena on ollut arvioida koulutustasoa liitteiden vaatimukset ylittäviltä osin sen henkilöstön osalta, joka käytännössä suorittaa sairaankuljetustehtävää. Tarjouspyyntö on ilmeisesti tältä osin ollut epätarkka, koska tarjoajat ovat kertoneet henkilöstönsä koulutustason toisistaan poikkeavalla tavalla. Vertailussa todettiin, että kaikilla tarjoajilla koulutustaso täyttää vähimmäisvaatimukset ja on riittävä hankinnan toteuttamiseksi.

Dokumentoidulla laadunhallintajärjestelmällä ei ole tarkoitettu, että tarjoajalla tulee välttämättä olla ISO9001 tai muu vastaava järjestelmä. Kokonaisvaltaisesta standardoidusta laatujärjestelmästä on saanut lisäpisteen.

LAUSUNTO

Etelä-Savon pelastuslaitos on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

HES Sairaankuljetus Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavan.

Hankintayksikkö on hankintamenettelyn aikana sille tehtyyn kysymykseen vastatessaan todennut, että ensivasteyksikön järjestäminen ei ole ehdoton vaatimus, vaan tärkeä asia. Mikäli hankintayksikkö olisi katsonut, että ensivastetoiminta kuuluu tarjouspyynnön kohteeseen, se olisi tämän selvästi todennut.

Hankintayksikkö on todennut maksaneensa perusvarustuksen ensivasteessa eli pelastuslaitoksella. Tarjousvertailussa on jätetty huomiotta mainittu subventio ja siten suosittu pelastuslaitosta.

Tarjouspyyntö on ollut hankintayksikönkin myöntämällä tavalla epätarkka.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Tarjouspyyntö

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Tarjouspyynnössä on todettu hankinnan kohteesta ensiksi seuraavaa: ”Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymä pyytää tarjoustanne sairaankuljetusyksiköllä tapahtuvasta sairaankuljetuspalvelujen tuottamisesta ja sen edellyttämästä valmiudesta. Sairaankuljetusyksiköllä tarkoitetaan tässä sairaankuljetusajoneuvoa miehistöineen ja laitteineen. Tavoitteena on järjestää laadukas ja kattava ensihoito- ja sairaankuljetuspalvelu.”

Hankintailmoituksessa hankinnan kohde on määritelty samalla tavalla kuin tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnössä on otsikon ”Selvitys ensivasteen järjestämisestä” alla mainittu, että tarjoukseen tulee liittää selvitys kuinka palvelun tarjoaja järjestää ensivasteyksikön toiminnan. Tarjottavan palvelun on tullut olla liitteen 5 mukaista.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet seuraavasti:

– Hinta 45 %

– Kaluston soveltuvuus ja ominaisuudet (esim. tilat, arvostetaan tiloiltaan isompia autoja, kuljetuskapasiteetti, soveltuvuus keskoskaappikuljetuksiin, voimansiirtojärjestelmä (neliveto = eniten pisteitä), kuljetuskaluston ikä ja kunto) 25 %

– Henkilöstön koulutustaso vähimmäisvaatimukset ylittävin osin (edellytetään myös käytännössä) 15 %

– Ensivasteyksikön toiminnan järjestäminen 10 % (käytännön toteutus ambulanssityhjiön paikkaamiseen, sijainti, ensivaste henkilöstön ammatillinen taso, kalusto, sähköisen ensihoitokertomuksen kehittely ja testaus yhdessä Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa)

– Dokumentoitu laadunhallintajärjestelmä 5 %.

Hankintayksiköltä on hankintamenettelyn kuluessa tiedusteltu sitä, miksi vertailussa ja pisteytyksessä huomioidaan ensivasteyksikön toiminnan järjestäminen, vaikka tarjouspyynnössä ei ole edellytetty ensivasteyksikön toiminnan järjestämistä. Hankintayksikkö on 24.8.2009 esittänyt kirjallisesti tarjouspyynnön tarkennuksessaan, että ”ensivasteyksikön järjestäminen ei ole ehdoton vaatimus, mutta se on tärkeä asia”.

Hankintayksikkö on esittänyt markkinaoikeudessa, että ensivastetoiminta on ollut hankinnan kohteena, ja ensivastepalvelulta vaadittava sisältö on esitetty tarjouspyynnön liitteenä 5 olleessa sairaalan ulkopuolisen ensihoitojärjestelmän toimintaohjeessa Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän alueella.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on käynyt riittävän selvästi ilmi, että ensivastetoiminta on sisältynyt hankintaan, vaikka hankintayksikön onkin mainitussa tarjouspyynnön tarkennuksessaan katsottava tosiasiallisesti ilmoittaneen tarjoajille, että ensivastetoiminnan tarjoamatta jättäminen ei merkitse tarjouksen sulkemista pois tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnöstä esitetystä vertailuperusteesta ”henkilöstön koulutustaso vähimmäisvaatimukset ylittävin osin (edellytetään myös käytännössä)” hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt tarkoituksenaan olleen arvioida koulutustasoa liitteiden vaatimukset ylittäviltä osin sen henkilöstön osalta, joka käytännössä suorittaa sairaankuljetustehtävää. Tarjouspyyntö on hankintayksikön näkemyksen mukaan tältä osin ollut epätarkka, koska tarjoajat ovat kertoneet henkilöstönsä koulutustason toisistaan poikkeavalla tavalla.

Markkinaoikeus katsoo, että mainittu henkilöstön koulutustasoa koskeva vertailuperuste on ollut tarjouspyynnön liiteasiakirjatkin huomioon ottaen siten rajoittamaton ja epätäsmällinen, etteivät tarjoajat ole voineet riittävällä tarkkuudella tietää, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee sanotun vertailuperusteen osalta kiinnittämään huomiota tarjousten vertailussa.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Laadun vertailuperusteista hankintayksikkö on tarjouspyynnössä asettanut painoarvoltaan tärkeimmäksi vertailuperusteen ”Kaluston soveltuvuus ja ominaisuudet (esim. tilat, arvostetaan tiloiltaan isompia autoja, kuljetuskapasiteetti, soveltuvuus keskoskaappikuljetuksiin, voimansiirtojärjestelmä (neliveto = eniten pisteitä), kuljetuskaluston ikä ja kunto”.

Mainittua kalustoa koskevan vertailuperusteen osalta kaikki tarjoajat ovat saaneet enimmäismäärän pisteitä, vaikka tarjouksista ilmenee, että tarjottu kalusto ei ainakaan hankintakauden alkaessa ole ollut iältään ja laadultaan samanlaista. Hankintapäätöksestä ja tarjousvertailusta ei käy ilmi, että tarjouksia olisi tältä osin vertailtu keskenään tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla.

Hankintapäätöksestä tai sen liitteenä olevasta vertailutaulukosta ei käy myöskään ilmi sanallisia perusteluja siitä, että tarjouksia olisi henkilöstön koulutustasoa koskevan vertailuperusteen osalta tarkemmin vertailtu keskenään tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla siltä osin kuin henkilöstön koulutus ylittää vähimmäisvaatimukset.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan tarjouspyynnön laatimisen, tarjousten vertailun ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava seuraamusten määräämistä.

Todetut hankintamenettelyn virheet sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hakijan esittämistä väitteistä.

Seuraamukset

Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei ilmoituksensa mukaan ole pannut hankintapäätöstä täytäntöön. Hankinnan varsinainen hankintakausi 1.1.–31.12.2010 on kuitenkin jo päättymässä. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 76 §:n 2 momentista (348/2007) johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi varsinaisen sopimuskauden osalta tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan (348/2007) mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Hyvitysmaksu voidaan siten määrätä vain molempien edellytysten täyttyessä.

Hankintayksikön saamista tarjouksista voittanut tarjous on ollut hinnaltaan halvin. Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön menettely olisi merkinnyt kuitenkin sitä, että hankintayksikkö olisi laatinut tarjouspyynnön tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen osalta virheettömästi. Hankintamenettelyn virheet ovat olleet laadultaan sellaisia, että ne ovat ilmeisesti vaikuttaneet saatujen tarjousten sisältöön. Asiassa on hankintamenettelyn virheellisyyden luonne huomioon ottaen mahdotonta arvioida, millaiseksi virheettömästi toteutettu menettely olisi muodostunut.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa (348/2007) tarkoitetulla tavalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hakijan hyvitysmaksuvaatimus on näin ollen hylättävä.

Sen sijaan asiassa on tarjouspyynnössä varatun optiokauden osalta mahdollista virheellisen hankintamenettelyn ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitettujen hankintalain 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa (348/2007) säädettyjen seuraamusten määrääminen. Näin ollen hankinnan täytäntöönpano voidaan optiokauden osalta kieltää.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja edellä mainittu oikeusohje huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kieltää Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymää panemasta sairaankuljetuspalveluiden hankintaa täytäntöön nyt kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella tarjouspyynnössä varatun vuotta 2011 koskevan optiokauden osalta.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 50.000 euron suuruisen sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää HES Sairaankuljetus Oy:n hyvitysmaksuvaatimuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan HES Sairaankuljetus Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.