Market Court dismisses compensation claim for unfair tender process but orders city to pay legal costs.

HANKINTAMENETTELY

Seutuhankinta on pyytänyt 6.4.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Haminan kaupungin puitejärjestelynä toteutettavista koululais- ja esikoulukuljetuksista ajalle 1.8.2009–31.7.2013. Hankinnasta on julkaistu 16.4.2009 avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Tarjouksia on saatu neljä.

Haminan kaupungin sivistystoimenjohtaja on viranhaltijapäätöksellään 8.6.2009 § 89 valinnut taksireittien osalta palveluntuottajiksi Kymenlaakson Ajovälitys Oy:n, M&R Y avoimen yhtiön ja toiminimen Taksi R:lle sekä keskeyttänyt hankintamenettelyn linja-autoreittien osalta ja päättänyt järjestää niiden osalta uuden tarjouskilpailun. Hankintasopimukset voittaneiden tarjoajien kanssa on tehty 13.7.2009.

Haminan kaupungin koulutus- ja kirjastolautakunta on päätöksellään 18.8.2009 § 55 hylännyt X:n, X Charter -nimisen toiminimen haltijana, edellä mainitusta hankintapäätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 800.000 euroa.

Seutuhankinta on pyytänyt 12.6.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Haminan kaupungin koululais- ja esikoulukuljetuksista linja-autoreiteillä ajalle 1.8.2009–31.7.2013. Hankinnasta on julkaistu 12.6.2009 avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Tarjouksia on saatu kaksi.

Haminan kaupungin sivistystoimenjohtaja on viranhaltijapäätöksellään 30.6.2009 § 93 valinnut linja-autoreiteille palveluntuottajiksi hankintapäätöksestä ilmenevät tarjoajat.

HAKEMUS

X, X Charter -nimisen toiminimen haltijana on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen 8.6.2009 § 89 ja kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 242.778,20 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeuden-käyntikulut 6.800 eurolla korkoineen.

Hankintamenettelyssä ei ole toteutunut tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Tarjouspyyntö on laadittu epäselvästi, koska siitä ei ole käynyt ilmi, että kysymyksessä on ollut kahden erillisen hankinnan, linja-autoreittien ja taksireittien, kilpailuttaminen. Hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti sulkenut hakijan tarjouskilpailusta väittämällä perusteettomasti, että linja-autoreiteistä on saatu ainoastaan hakijan tarjous, minkä vuoksi kilpailua ei ole syntynyt.

Tarjouskilpailuun osallistuneen Kymenlaakson Ajovälitys Oy:n omistavat yhteisesti Kymenlaakson alueella toimivat taksiyrittäjät. Kymenlaakson Ajovälitys Oy:n omistavat yrittäjät eivät voi osallistua tarjouskilpailuun oman yrityksensä tarjouksella samalla kertaa kuin kyseinen yritys, koska se johtaa kiellettyyn markkina-alueiden jakoon ja kilpailun vääristymiseen.

Kymenlaakson Ajovälitys Oy ei ole täyttänyt tarjoajan soveltuvuudelle asetettuja edellytyksiä, koska sillä ei ole ollut taksi- tai joukkoliikennelupaa.

Virheettömässä hankintamenettelyssä hakijalla olisi ollut mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

VASTINE

Haminan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla korkoineen.

Tarjouskilpailu on koskenut sekä taksi- että linja-autoreittejä. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu erikseen linja-auto- ja taksireittejä, vaan siinä on pyydetty tarjoamaan ajokalustoa kokoluokkaan 4-25 henkilöä, mikä on tarkoittanut käytännössä, että kokoluokan 4-8 henkilöä ajokalusto on takseilla ajettavia ja kokoluokan 9-25 henkilöä linja-autolla ajettavia.

Kymenlaakson Ajovälitys Oy:n taksi- tai joukkoliikenneluvan osalta Haminan kaupunki on viitannut markkinaoikeuden päätökseen numero 528/2008.

Hakija on hävinnyt tarjouskilpailun kokoluokassa 4-8 henkilöä selkeästi. Yli 9 henkilön kuljetuksiin on tullut vain hakijan tarjous, ja sen tarjoushinta on ollut noin kymmenkertainen tavanomaisiin hintoihin verrattuna. Tämän vuoksi Haminan kaupunki on päättänyt keskeyttää hankintamenettelyn linja-autoreittien osalta ja järjestää niiden osalta uuden tarjouskilpailun. Ratkaisusta on tehty kirjallinen päätös, joka on sisältänyt perustelut.

Hankinnan keskeyttämispäätös ei ole ollut syrjivä, vaan sen tarkoituksena on ollut toteuttaa hankinta mahdollisimman taloudellisesti ja tarkoituksenmukaisesti. Mikäli hakija olisi valittu linja-autoliikennereittien palveluntuottajaksi, kuljetuksiin varatut määrärahat eivät olisi riittäneet.

Uudesta tarjouskilpailusta on julkaistu hankintailmoitus, joten hakijalla on ollut mahdollisuus osallistua myös siihen.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään vaatinut, että markkinaoikeus tuomitsee yhden tarjoajista laittomasta tarjouskartellista ja määrää tälle seuraamusmaksun.

Haminan kaupungilla ei ole ollut perustetta keskeyttää hankintamenettelyä linja-autoreittien osalta hankintaa tekemättä eikä kilpailuttaa linja-autoreittejä uudelleen.

Hakijaa on syrjitty uudessa tarjouskilpailussa. Ensinnäkään hakija ei ole voinut osallistua uuteen tarjouskilpailuun, koska Haminan kaupunki ei ole informoinut hakijaa siitä, toisin kuin muita tarjoajia. Lisäksi eräs tarjouskilpailuun osallistuneista tarjoajista on laatinut tarjouksensa ennen kuin hankinnasta on julkaistu ilmoitus.

LISÄKIRJELMÄT

Hakija ja hankintayksikkö ovat toimittaneet lisäkirjelmät.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 76 §:n (348/2007) nojalla markkinaoikeus voi, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan yhteisön lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, hakemuksesta määrätä kyseisessä säännöksessä erikseen säädetyt seuraamukset.

Markkinaoikeus ei ole julkista hankintaa koskevan hakemuksen käsittelyn yhteydessä toimivaltainen tutkimaan eikä ratkaisemaan sitä, onko joku tarjouskilpailuun osallistuneista tarjoajista syyllistynyt kilpailunrajoituslaissa tarkoitettuun kiellettyyn menettelyyn.

Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus on tutkinut hakijan hakemuksen johdosta sen, onko Haminan kaupunki menetellyt hankintalain 76 §:ssä (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintamenettelyn kulku

Seutuhankinta on pyytänyt 6.4.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Haminan kaupungin koululais- ja esikoulukuljetuksista neljän vuoden ajalle. Hankinta on ollut tarkoitus toteuttaa puitejärjestelynä usean toimittajan kanssa.

Haminan kaupunki on hankintapäätöksellään 8.6.2009 § 89 valinnut taksireittien palveluntuottajat sekä keskeyttänyt hankinnan linja-autoreittien osalta ja päättänyt järjestää niiden osalta uuden tarjouskilpailun.

Seutuhankinta on hankinnan keskeyttämisen jälkeen pyytänyt 12.6.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Haminan kaupungin linja-autoreittien koululais- ja esikoulukuljetuksista ajalle 1.8.2009–31.7.2013.

Haminan kaupunki on hankintapäätöksellään 30.6.2009 § 93 valinnut linja-autoreittien palveluntuottajat.

Tarjouspyyntö 6.4.2009

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut lukuvuoden 2008–2009 reitit ja aikataulut, joissa on nimetty koulut sekä ilmoitettu kuljetettavien oppilaiden lukumäärät ja kuljetusten lähtöaikataulut. Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, että reitit ja aikataulut muuttuvat lukuvuosittain koulujen lukujärjestysten mukaan. Tilattava ajomäärä riippuu koulujen tarpeista, lukujärjestys ja oppilasmäärä huomioon ottaen, sekä tarjottujen autojen kapasiteetista ja kustannuksista.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperuste on ollut ”edullisin hinta”. Tarjouksessa hinta on tullut ilmoittaa autokohtaisesti

”– euroa/tunti, laskutetaan toteutuneet tunnit 15 min. tarkkuudella

tai

– alennus Liikenne- ja viestintäministeriön vahvistamasta taksitaksasta”.

Tarjouspyynnön mukaan kilpailuttamiseen liittyvät mahdolliset lisäkysymykset on tullut tehdä tarjouspyynnössä ilmoitettuun sähköpostiosoitteeseen.

Tarjouspyyntöasiakirjoista käy ilmi, että tarjouskilpailun aikana esitettyihin kysymyksiin on vastattu. Tällöin on muun ohella ilmoitettu, että ”tarjouspyynnössä mainittujen hinnoitteluvaihtoehtojen (€/tunti tai alennus LVM:n taksitaksasta) lisäksi voi hinnat tarjota oheisen taulukon mukaan”. Kyseisessä taulukossa hinnat on tullut ilmoittaa euroina taulukossa jaoteltujen kilometrimääräisten matkan pituuksien mukaisesti.

Tarjouskilpailussa on saatu neljä tarjousta. Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut autokohtaiseksi tuntihinnakseen 575 euroa. Muiden kuin hakijan tarjouksissa tarjoushinta on ilmoitettu taulukkomuodossa. Yksi tarjoaja on ilmoittanut tarjoushintansa taulukon mukaisesti ja muut kaksi sitä mukaillen. Haminan kaupunki on valinnut mainitut kolme muuta tarjoajaa palveluntuottajiksi.

Asiassa saadun selvityksen perusteella hankintamenettelyn aikana tarjouspyynnössä ilmoitettua tarjousten hinnoitteluperustetta on muutettu siten, että tarjoushinta on voitu tarjouspyynnössä esitettyjen hinnoitteluperusteiden lisäksi ilmoittaa myös euroina kilometrimääräisten matkan pituuksien mukaisesti. Tarjoajat ovat myös tosiasiallisesti tehneet tarjouksensa kahdella eri hinnoitteluperusteella. Näin ollen saadut tarjoukset eivät ainakaan suoraan ole olleet hinnan osalta keskenään vertailukelpoisia.

Tarjouspyynnössä reitit on määritelty koulukohtaisesti siten, että kustakin reitistä on käynyt ilmi kuljetettavien oppilaiden lukumäärät ja kuljetusten lähtöaikataulut. Tarjouspyynnössä annettujen reittitietojen perusteella ei kuitenkaan voida yksiselitteisesti päätellä, miten eri hinnoitteluperusteilla annetut tarjoukset voidaan saattaa keskenään yhteismitallisiksi ja vertailukelpoisiksi. Myöskään hankintapäätöksestä ei käy ilmi, että Haminan kaupunki olisi tosiasiallisesti pyrkinyt saattamaan tarjoukset keskenään yhteismitallisiksi ja vertailukelpoisiksi sekä suorittanut tarjousten hintavertailun hakijan ja muiden tarjoajien välillä. Hankintapäätöksen liitteenä olevaan taulukkoon on ainoastaan merkitty puitejärjestelyyn mukaan valittujen tarjoajien tarjoushinnat, mutta ei hakijan tarjoushintaa. Hankintapäätöksestä tai sen perusteluista ei käy edes ilmi se, miten Haminan kaupunki on vertaillut taulukkoon merkittyjä tarjouksia.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole hinnan ilmoittamisen osalta ollut omiaan tuottamaan keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen ja uusi tarjouskilpailu

Haminan kaupunki on aiemmin kerrotulla tavalla hankintapäätöksellään 8.6.2009 § 89 keskeyttänyt hankinnan linja-autoreittien osalta ja päättänyt järjestää niiden osalta uuden tarjouskilpailun.

Hankintalaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä aloitetun hankinnan keskeyttämisestä hankintaa tekemättä. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 120) mukaan myös hankinnan keskeyttämisestä perusteluineen olisi ilmoitettava asianosaiselle kirjallisella päätöksellä ja siihen liitetyllä hakemusosoituksella.

Kotimaisessa oikeuskäytännössä on katsottu, että arvioitaessa, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, on ratkaisevana pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että hankintaviranomaisella ei ole velvollisuutta tehdä sopimusta ainoan tarjouskilpailuun soveltuvaksi osallistujaksi katsotun toimittajan kanssa. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tekemisessä noudatettava unionin oikeuden perussääntöjä kuten syrjimättömyyttä.

Hakija on tarjonnut reittien liikennöimiseen linja-autoja ja muut tarjoajat ovat tarjonneet henkilö- tai tila-autoja. Hankintapäätöksen mukaan linja-autoreiteistä on saatu vain yksi tarjous, joten kilpailua niiden osalta ei ollut syntynyt. Lisäksi tuon tarjouksen hinta on hankintapäätöksessä todetun mukaan ollut poikkeuksellisen korkea. Haminan kaupunki on markkinaoikeudessa esittänyt, että linja-autoreittien kuljetuspalveluun varatut määrärahat eivät olisi riittäneet, mikäli hakijan tarjous olisi tullut valituksi. Hankintapäätöksen perusteella on myös järjestetty kyseisten reittien osalta uusi tarjouskilpailu.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole ilmennyt, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syy ei olisi ollut todellinen tai että Haminan kaupunki olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään muutoinkaan menetellyt hakijaa kohtaan syrjivästi tai epätasapuolisesti. Haminan kaupunki ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti päättäessään keskeyttää hankinnan kysymyksessä olevilta osin ja kilpailuttaa sen uudelleen.

Hankinta on linja-autoreittien osalta kilpailutettu uudelleen, ja hankinnasta on tältä osin 12.6.2009 julkaistu hankintalaissa tarkoitettu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Hankintasäännöksissä ei edellytetä, että hankintayksikkö avointa menettelyä koskevan hankintailmoituksen julkaisemisen lisäksi ilmoittaa tarjouskilpailusta mahdollisille tarjoajille erikseen. Haminan kaupunki ei ole siten menetellyt hakijan väittämin tavoin virheellisesti, kun se ei ole ilmoittanut uudesta tarjouskilpailusta hakijalle erikseen.

Hakija ei ole jättänyt tarjousta tai osoittanut pyrkineensä osallistumaan 12.6.2009 julkaistulla hankintailmoituksella aloitettuun tarjous-kilpailuun, joka on ratkaistu hankintapäätöksellä 30.6.2009 § 93. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hakijaa ei siten ole pidettävä hankintalain 78 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitettuna asianosaisena tässä tarjouskilpailussa. Näin ollen hakemus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin sen on katsottava kohdistuvan mainittuun hankintapäätökseen.

Johtopäätös

Haminan kaupungin hankintamenettely on ollut edellä todetulla tavalla virheellistä tarjouspyynnön laatimisen osalta. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Kun otetaan huomioon hankintamenettelyn virheellisyys ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hakijan esittämistä hankintamenettelyä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Voittaneiden tarjoajien kanssa on tehty hankintasopimukset. Näin ollen hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetyistä seuraamuksista voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan (348/2007) mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten pitää täyttyä.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja hakijan asema siinä olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön menettely olisi merkinnyt sitä, että tarjouspyyntö olisi laadittu tarjouksen valintaperusteen eli hinnan osalta niin selväksi, että se olisi ollut omiaan tuottamaan hinnan osalta yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi ollut hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa (348/2007) tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hakijan hyvitysmaksuvaatimus on tämän vuoksi hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Haminan kaupungin virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi Haminan kaupunki on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, ja Haminan kaupunki saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta siltä osin kuin se on kohdistunut Haminan kaupungin sivistystoimenjohtajan viranhaltijapäätökseen 30.6.2009 § 93.

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen pääasian osalta muilta osin.

Markkinaoikeus velvoittaa Haminan kaupungin korvaamaan X:n, X Charter -nimisen toiminimen haltijana, oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Haminan kaupungin oikeudenkäyntikulu-vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Pasi Yli-Ikkelä ja Johanna Lähde.