Market Court voids public procurement decisions for direct award without competition and orders compensation.

SELOSTUS ASIASTA

Tampereen kaupungin yhdyskuntalautakunta on päätöksellään 23.3.2010 § 105 päättänyt muun ohella, että Pohtolankadun pohjoispään joukkoliikennetarjonta järjestetään kesäliikennekaudella 2010 ja talviliikennekaudella 2010–2011 linjalla 7 Sarankulma–Keskustori–Siivikkala ja että linjan hankintamuotoratkaisu käsitellään erikseen yhdyskuntalautakunnassa. Tampereen kaupungin yhdyskuntalautakunta on päätöksellään 7.4.2010 § 121 hankkinut linjan 7 lisäliikenteen eli reittiosuuden Keskustori–Siivikkala liikenteen Veolia Transport Tampere Oy:ltä suorahankintana. Hankinnasta ei ole julkaistu hankintailmoitusta tai tarjouspyyntöä.

Länsilinjat Oy on tehnyt hankintapäätöksestä 7.4.2010 § 121 oikaisuvaatimuksen, jonka Tampereen kaupungin yhdyskuntalautakunta on päätöksellään 18.5.2010 § 168 hylännyt.

Hankintapäätöksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 570.000 euroa vuodessa.

Markkinaoikeus on 4.5.2010 antamallaan päätöksellä väliaikaisesti kieltänyt 20.000 euron sakon uhalla Tampereen kaupunkia tekemästä Tampereen kaupungin yhdyskuntalautakunnan päätösten 23.3.2010 § 105 ja 7.4.2010 § 121 perusteella hankintasopimusta tai panemasta kyseisiä päätöksiä muutenkaan täytäntöön. Väliaikainen kielto on määrätty olemaan voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian tai asiassa toisin määrätään.

HAKEMUS

Länsilinjat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Tampereen kaupungin yhdyskuntalautakunnan päätökset 23.3.2010 § 105 ja 7.4.2010 § 121 ja kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 25.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 10.172,10 eurolla korkoineen.

Hakija on aikaisemmin liikennöinyt linjaa Höytämö–Keskustori-Siivikkala. Koska kyseisen reitin liikennöinti muodostui Tampereen kaupungin muun joukkoliikenteen suunnittelun vuoksi taloudellisesti kannattamattomaksi, hakija joutui ilmoittamaan hankintayksikölle reitin liikennöinnin lopettamisesta kevätkauden 2010 liikennekauden päättyessä.

Hankintayksikön 23.3.2010 tekemä päätös siitä, että reitti Keskustori-Siivikkala liikennöidään linjan 7 Sarankulma-Keskustori jatkona, on merkinnyt sitä, että vain linjan 7 liikennöitsijä on voinut toteuttaa kyseisen palvelun. Sanotulla hankintayksikön 7.4.2010 tekemää päätöstä ennakoineella päätöksellä on siten estetty kilpailutuksen mahdollisuus. Tämän jälkeen hankintayksikkö on 7.4.2010 tekemällään päätöksellä hankkinut linjan Keskustori-Siivikkala liikennöinnin suorahankintana linjan 7 liikennöitsijältä 570.000 euron hinnalla, vaikka hankintalain 28 §:ssä suorahankinnalle asetetut edellytykset eivät ole täyttyneet.

Hankintayksikön suorahankinnalle esittämä perustelu, jonka mukaan suorahankinnalla hankittua lisäliikennöintiä ei voida teknisesti ja taloudellisesti erottaa voimassa olevasta sopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa, ei pidä paikkaansa. Linjan 7 jatkaminen Keskustorilta Siivikkalaan ei ole missään yhteydessä alkuperäisen hankinnan kohteen eli linjan 7 Sarankulma-Keskustori toteuttamiseen, koska linjan 7 liikennöinti voidaan toteuttaa reitin Keskustori–Siivikkala toteuttamisesta riippumatta. Myöskään hankintalain 28 §:n 2 momentin edellytys siitä, että suorahankinta ei voi muodostaa yli 50 prosenttia alkuperäisen hankinnan arvosta ei täyty. Linjan 7 jatkaminen suorahankinnalla muodostaa yli 100 prosenttia linjan 7 alkuperäisestä arvosta.

Hakija on hankintayksikön pyynnöstä jättänyt sille tarjouksen reitin Keskustori-Siivikkala liikennöinnistä. Hakijan tarjous on ollut hankintayksikölle olennaisesti edullisempi kuin tehdyn suorahankinnan hinta.

VASTINE

Tampereen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla korkoineen.

Tampereen kaupunki on vuodenvaihteessa 2007–2008 kilpailuttanut kaupungin sisäisten linjojen 7 ja 27 liikennöinnin sopimuskaudelle 11.8.2008–11.8.2013 ja mahdolliselle kolmen vuoden jatkokaudelle. Hakija on liikennöinyt linjaa 50 Höytämö-Keskustori-Siivikkala. Koska hakija on hakenut kyseisen linjan liikennöintivelvoitteen lopettamista, linja on lakkautettu ja sitä korvaavan liikenteen hankinta on tullut ajankohtaiseksi.

Hankintayksikkö on katsonut, että kokonaisuuden kannalta tarkoituksenmukaisin tapa toteuttaa linjan 50 korvaava liikennöinti on jatkaa linjaa 7 Sarankulma-Keskustori Keskustorilta Siivikkalaan. Hankintayksikkö on päätynyt ratkaisuun seuraavilla perusteilla.

Keskustaan päättyvien linjojen lisääminen ei ole ollut perusteltua, koska kaupungin laidalta toiselle kulkevat heilurilinjat tarjoavat suuremmalle joukolle matkustajia vaihdottoman yhteyden ja koska Keskustori ja linja-autoasema ovat jo nykyisellään hyvin ruuhkaisia. Heilurilinjat myös houkuttelevat enemmän matkustajia ja tuottavat siten enemmän tuloja. Koska osa linjan 7 reitistä on vastannut linjan 50 reittiä, hankintayksikön korvaavaa liikennettä koskeva ratkaisu on palvellut myös linjan 50 käyttäjiä.

Edellä mainittujen seikkojen lisäksi suorahankinnan käyttäminen on ollut perusteltua liikennöintisopimuksiin sisältyvän asiakastyytyväisyystutkimukseen perustuvan laatubonusjärjestelmän vuoksi. Mikäli linjan 7 liikennöinti järjestettäisiin kahden eri liikennöitsijän toimesta, liikennöintisopimukseen ei voitaisi soveltaa nykyisenkaltaista laatubonusjärjestelmää, mikä heikentäisi hankintayksikön mahdollisuuksia valvoa palvelun laatua. Laatubonusjärjestelmän käytön päättyminen kesken sopimuskauden aiheuttaisi merkittävää taloudellista haittaa myös liikennöitsijälle.

Linjan 7 jakaminen kahteen osaan aiheuttaisi lisää rajoitteita liikennöitsijöiden työvuorosuunnitteluun, mikä nostaisi palvelun hintaa. Lisäksi liikenteen muutostarpeiden toteuttaminen olisi hankalampaa, koska muutoksista tulisi sopia molempien liikennöitsijöiden kanssa samansisältöisinä ennen niiden toteuttamista.

Yhdyskuntalautakunnan päätöksessä 7.4.2010 § 121 on virheellisesti todettu, että lisähankinnalle olisi hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaiset edellytykset. Päätöksessä on kuitenkin todettu myös varsinainen sovellettu suorahankintaperuste eli se, että lisähankinta on huomioitu jo alkuperäisessä linjoja 7 ja 27 koskeneessa tarjouskilpailussa, jonka yhteydessä oli ilmoitettu, että tietynsuuruiset lisähankinnat ovat mahdollisia. Linjan 7 jatkamista koskeva hankinta on siten perustunut mainitun lisähankintamahdollisuuden käyttöön.

Hakija on toimittanut hankintayksikölle oma-aloitteisesti tarjouksen reitin Keskustori-Siivikkala liikennöinnistä erään pienempää hankintakokonaisuutta koskeneen kyselyn jälkeen. Tarjousta ei ole annettu tarjouskilpailun yhteydessä, eikä ole olemassa perustetta sille, että palvelu olisi voitu hankkia hakijalta ilman kilpailuttamista.

LAUSUNTO

Veolia Transport Tampere Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Länsilinjat Oy on lausunut vastaselityksessään, että hankintayksikön tekemä suorahankinta ei ole hankintalaissa edellytetyllä tavalla vastannut aiemmin toteutettua hankintaa, koska sillä ei ole esimerkiksi lisätty vuoroja alkuperäisen hankintasopimuksen kohteena olleelle linjalle 7. Kysymys ei siten ole ollut hankintalain 28 §:n 3 momentissa tarkoitetusta lisätilauksesta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksiköllä ollut hankintalain mukaiset edellytykset hankkia linjaa 7 koskeva lisäliikenne eli reittiä Keskustori–Siivikkala koskevat joukkoliikennepalvelut suorahankintana Veolia Transport Tampere Oy:ltä. Suorahankinnalla hankitun palvelun arvo on saadun selvityksen mukaan noin 570.000 euroa vuodessa.

Hankintalain 5 §:n 13 kohdan mukaan suorahankinnalla tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista.

Hankintayksikön esittämän mukaan kysymyksessä oleva hankinta on voitu toteuttaa suorahankintana, koska se on alkuperäisen palveluntoimittajan kanssa tehtävä lisätilaus. Tällaisten lisätilauksia koskevien suorahankintojen käyttömahdollisuuksien edellytyksistä on palveluhankintojen osalta säädetty hankintalain 28 §:n 2 ja 3 momenteissa.

Hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, kun kyseessä on alkuperäiseen hankintasopimukseen sisältymätön lisäpalvelu, joka hankitaan alkuperäiseltä toimittajalta ja joka on ennalta arvaamattomista syistä osoittautunut välttämättömäksi palvelun toteuttamiselle sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Edellytyksenä on, että lisäpalvelua ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa tai, vaikka lisäpalvelu voitaisiinkin erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, se on ehdottoman välttämätön alkuperäisen sopimuksen loppuunsaattamiseksi. Lisäksi edellytyksenä on, että lisäpalvelujen kokonaisarvo on enintään 50 prosenttia alkuperäisen hankinnan arvosta.

Hankintalain 28 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, kun kyseessä on alkuperäisen toimittajan kanssa tehtävä uusi palveluhankinta, joka vastaa aikaisemmin avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen tehtyä palveluhankintaa. Edellytyksenä on, että alkuperäistä hankintaa koskevassa hankintailmoituksessa on mainittu mahdollisesta myöhemmästä suorahankinnasta ja että lisäpalvelun ennakoitu arvo on otettu huomioon laskettaessa alkuperäisen sopimuksen kokonaisarvoa. Suorahankinta voidaan tehdä enintään kolmen vuoden kuluessa alkuperäisen sopimuksen tekemisestä.

Lisähankintoja koskevien suorahankintojen edellytykset on ilmoitettu hankintalain 28 §:ssä tyhjentävästi. Markkinaoikeus katsoo, että kyseessä olevassa suorahankinnassa ei ole ollut kysymys hankintalain 28 §:n 2 momentissa tarkoitetusta tilanteesta, jossa suorahankintana hankittavan palvelun toteuttaminen olisi välttämätön alkuperäisen hankinnan eli tässä linjaa 7 koskevien kuljetuspalvelujen toteuttamiselle tai sanotun sopimuksen loppuunsaattamiselle. Hankinnassa on ollut kysymys lisäliikenteestä uudella reitillä eikä lisäpalvelusta linjalla 7. Reittiä Keskustori–Siivikkala koskevien kuljetuspalvelujen suorahankinnassa ei ole myöskään ollut kysymys hankintalain 28 §:n 3 momentissa säädetystä tilanteesta, jossa hankintayksikkö hankkii alkuperäiseltä toimittajalta palvelun, joka vastaa aikaisemmin kilpailutettua palveluhankintaa.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on päättänyt hankinnan toteuttamisesta suorahankintana. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Tampereen kaupungin yhdyskuntalautakunnan päätöksiä 23.3.2010 § 105 ja 7.4.2010 § 121 reitin Keskustori–Siivikkala joukkoliikenteen hankkimisesta ei ole vielä pantu täytäntöön. Päätökset voidaan näin ollen kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa reittiä Keskustori-Siivikkala koskevan joukkoliikennehankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa hankintasäännösten mukainen tarjouskilpailu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hankintayksikön virheellisestä menettelystä, joten olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi arvioimalla määrällä, ja hankintayksikkö saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Länsilinjat Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Tampereen kaupungin yhdyskuntalautakunnan päätökset 23.3.2010 § 105 ja 7.4.2010 § 121 reittiä Keskustori–Siivikkala koskevien joukkoliikennepalveluiden hankinnasta ja kieltää hankintayksikköä tekemästä sanottujen päätösten perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöksiä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Edellä määrätty kielto korvaa markkinaoikeuden asiassa 4.5.2010 määräämän väliaikaisen kiellon.

Markkinaoikeus velvoittaa Tampereen kaupungin korvaamaan Länsilinjat Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Ville Parkkari ja Pasi Yli-Ikkelä.