Market Court dismisses bid protest where winning offer was not rejected despite being significantly lower than others.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Hämeen työ- ja elinkeinokeskus on pyytänyt 1.10.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia muun ohella työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen kuuluvasta ”elämänhallinnan kautta tulevaisuuden työntekijäksi – valmennusohjelma aikuisille” -koulutuksesta vuosille 2010–2011. Hankinnasta on julkaistu 3.10.2009 avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus, jossa on lisäksi varattu mahdollisuus jatkaa hankintasopimusta vuosille 2012–2013. Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Hämeen työ- ja elinkeinokeskus on päätöksellään 14.12.2009 Dnro 201/632/09 valinnut Cimson Koulutuspalvelut Oy:n tarjouskilpailun voittajaksi elämänhallinnan kautta tulevaisuuden työntekijäksi – valmennusohjelma aikuisille -koulutuksen osalta.

Hankinnan kohteena olevien palveluiden ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on 624.000–1.248.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty.

Valtion aluehallinnon uudistumisen myötä 1.1.2010 Hämeen työ- ja elinkeinokeskuksen tehtävät ovat siirtyneet Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

HAKEMUS

Päijät-Hämeen koulutuskonserni -kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Hämeen työ- ja elinkeinokeskuksen päätöksen 14.12.2009 Dnro 201/632/09 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.100 eurolla.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnössä on todettu koulutuksen kestosta, että sen tulee muodostua yksilöllisesti opiskelijan henkilökohtaisen opetussuunnitelman mukaan siten, että koulutuksen maksimikesto on opiskelijalle kuusi kuukautta. Voittaneen tarjoajan koulutus on määritelty toteutettavaksi kahdessa kuuden kuukauden pituisessa jaksossa eli yhdellä kuuden kuukauden koulutusjaksolla vuodessa. Esitettyjen opiskelijatyöpäivien 7.000/3.500 puitteissa tämä merkitsee sitä, että kaikki opiskelijat suorittavat kuuden kuukauden pituisen jakson rintamakoulutuksena. Tämä ei mahdollista yksilöllisesti henkilökohtaisiin opetussuunnitelmiin perustuvaa koulutuksen kestoa.

Tarjouspyynnössä on todettu opiskelijamääristä, että hankintayksikkö ohjaa opiskelijoita valmennukseen 5–10 henkilön ryhmissä. Voittaneen tarjoajan tarjouksen pohjalta tällaisilla sisäänottoryhmillä koulutusta ei määritellyillä opiskelijatyöpäivillä ole mahdollista toteuttaa kahdessa kuuden kuukauden koulutusjaksossa. Sisäänottojaksoja tulisi olla viiden hengen ryhmäkoolla vähintään kuusi, mikäli kaikki suorittavat korkeimman kuuden kuukauden koulutusjakson. Koska koulutusjaksot voivat olla myös lyhyempiä kuin kuusi kuukautta, voi opiskelijoiden määrä kasvaa ja sisäänottojaksoja mahdollisesti tulee tarjota enemmän. Tällöinkin sisäänottojaksoja tulisi olla vähintään kolme, mikäli kaikki suorittavat korkeimman kuuden kuukauden koulutusjakson. Tarjouspyyntö määrittelee ryhmäkoon joustavasti 5–10 henkilön ryhmäksi ja tämä on tulkittavissa siten, että tarjouksessa pitää ottaa huomioon mahdollisuus ryhmäkoon joustavaan vaihteluun. Voittaneen tarjoajan tarjous ei tätä mahdollista.

Voittaneen tarjoajan tarjous ja erityisesti sen koulutuksen ajallinen jaksottaminen ei ota huomioon tarjouspyynnön vaatimusta koulutuksen non-stop-luonteesta.

VASTINE

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjous on annettu tarjouspyynnössä vuositasolla ilmoitettujen opiskelijatyöpäivien puitteissa. Tarjouksesta käy ilmi, että opiskelijoita voidaan ottaa sisään useassa jaksossa, opiskelijamäärä on vaihteleva, opiskelijoille tehdään henkilökohtaistamissuunnitelma ja että opiskelijatyöpäivät täyttyvät vuositasolla.

Tarjouspyynnössä opiskelijamäärän toteutuminen on esitetty vuositasolla määriteltyjen opiskelijatyöpäivien puitteissa. Tarjouspyynnön mukaan opiskelijoita ohjataan valmennukseen keskimäärin 5–10 henkilön ryhmissä. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut koulutuksen kokonaisopiskelijamäärän vaihtelevan vuositasolla opiskelijatyöpäivien puitteissa. Lisäksi opiskelijatyöpäivien on ilmoitettu täyttyvän kahden vuoden aikana siten, että kullekin vuodelle pyydetty 3.500 opiskelijatyöpäivää täyttyy.

Hankittavat opiskelijatyöpäivät käytetään vaihtelevasta opiskelijamäärästä ja opiskelijoiden eripituisista opiskelujaksoista johtuen vuositasolle määriteltyjen opiskelijatyöpäivien puitteissa. Koulutuksessa sisällä olevien opiskelijoiden määrää ei ole tarjouspyynnössä erikseen määritelty. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa koulutuspäivien toteutuminen vuositasolla täysimääräisesti on mahdollista tarjouspyynnössä esitetyllä opiskelijoiden sisäänottomallilla sekä opintojen henkilökohtaistamisella.

LAUSUNTO

Cimson Koulutuspalvelut Oy on antanut lausunnon.

Kuuden kuukauden mittainen koulutusjakso vastaa tarjouspyyntöä ja se mahdollistaa opiskelijan opiskelun henkilökohtaisen opetussuunnitelman mukaisesti korkeintaan puoleksi vuodeksi. Tarjouspyyntö ei edellytä, että jokainen opiskelija opiskelee kuusi kuukautta eikä tarjouspyyntö toisaalta määrittele koulutukselle vähimmäispituutta opiskelijaa kohden, vaan ilmoittaa koulutukselle vain enimmäispituuden. Tämä ei tarkoita, että kaikki opiskelijat suorittaisivat rintamana kuuden kuukauden pituisen jakson. Osa opiskelijoista voidaan valita koulutukseen missä tahansa koulutuksen vaiheessa.

Tarjouksessa ei ole määritelty erillisiä sisäänottojaksoja, vaan opiskelijat voidaan ottaa koulutukseen heti, kun hankintayksikkö voi lähettää heidät 5–10 henkilön ryhmissä koulutukseen.

Kuuden kuukauden mittainen koulutus on non-stop-luonteista ja opiskelijat voidaan ottaa koulutukseen sen mukaisesti. Aikaisemmin koulutukseen otettu ryhmä jatkaa koulutustaan henkilökohtaisten opiskelusuunnitelmien mukaisesti sillä välin, kun uusi ryhmä opiskelijoita otetaan mukaan koulutukseen.

VASTASELITYS

Päijät-Hämeen koulutuskonserni -kuntayhtymä on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja ristiriitainen. Tarjouspyynnössä on todettu, että koulutukset voivat olla sekä non-stop- että rintamakoulutuksena toteutettavia. Tarjouspyynnössä on toisaalta myös todettu, että koulutuksen ajankohta on non-stop 2.1.2010–31.12.2011. Tarjouspyyntö on johtanut siten erilaisiin tulkintoihin tarjoajien keskuudessa, mikä on näkynyt muun ohella tarjousten hinnoittelun suuressa vaihteluvälissä.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaisessa kahdessa kuuden kuukauden opetusjaksossa ryhmäkoko kasvaa keskimäärin runsaaseen 27 opiskelijaan, jotta tarjouspyynnössä vaaditut opiskelijatyöpäivät täyttyisivät. Voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaisella ryhmäkoolla ei ole mahdollista toteuttaa tarjouspyynnössä vaadittua henkilökohtaistamista ja henkilökohtaisia opetussuunnitelmia yleisesti hyväksyttyjen pedagogisten ja didaktisten periaatteiden mukaisesti, kun koulutuksen kohteena on erityisryhmä. Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena tai hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on saadun selvityksen perusteella ylittänyt julkista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun vuodelle 2009 vahvistetun palveluhankintojen EU-kynnysarvon. Kysymyksessä olevat palvelut kuuluvat hankintalain liitteen B toissijaisten palveluhankintojen ryhmään 24, koulutuspalvelut ja ammatilliset koulutuspalvelut. Hankintalain 21 §:n 2 ja 3 (348/2007) momentin mukaan kysymyksessä oleviin toissijaisiin palveluhankintoihin tulevat sovellettaviksi lain I, III ja IV osan sekä lain II osasta sanotuissa lainkohdissa mainitut säännökset.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut koulutuskohtaiset hankintasuunnitelmat. Elämänhallinnan kautta tulevaisuuden työntekijäksi – valmennusohjelma aikuisille -hankintasuunnitelmassa on ilmoitettu kohdissa ”Koulutuksen ajankohta” ja ”Opiskelijatyöpäivät vuosikohtaisesti”, että koulutus järjestetään non-stop-koulutuksena.

Tarjouspyynnössä on edellä kerrotulla tavalla mainittu, että koulutuksia voidaan järjestää sekä rintama- että non-stop-koulutuksina. Tarjouspyynnön perusteella on ollut kuitenkin ymmärrettävissä, että tältä osin tarjouspyynnössä on selostettu muun ohella koulutuksen toteuttamisen vaihtoehtoja ja tapoja yleisesti. Tarjouspyynnön koulutuskohtaisissa hankintasuunnitelmissa on määritelty kutakin koulutusta koskeva toteuttamisvaihtoehto. Elämänhallinnan kautta tulevaisuuden työntekijäksi – valmennusohjelma aikuisille -koulutusta koskevassa hankintasuunnitelmassa on yksiselitteisesti edellytetty, että koulutus tulee järjestää non-stop-koulutuksena. Markkinaoikeus katsoo näin ollen tarjouspyynnöstä käyneen riittävällä selvyydellä ilmi, että mainittu koulutus on ollut tarkoitus järjestää non-stop-koulutuksena ja ettei tarjouspyyntö ole ollut tältä osin epäselvä tai puutteellinen.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 91) on todettu, että tarjouksen poissulkemista tulisi arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Tarjouspyynnön koulutuskohtaisen hankesuunnitelman mukaan koulutuksen ajankohta on 2.1.2010–31.12.2011. Koulutus järjestetään non-stop-koulutuksena ja koulutuksen kesto on yksilöllinen opiskelijan henkilökohtaisen opiskelusuunnitelman mukaisesti, korkeintaan kuitenkin kuusi kuukautta opiskelijaa kohden. Opiskelijamäärästä on todettu, että sen tulee olla opiskelijatyöpäivien puitteissa ja että hankintayksikkö ohjaa opiskelijoita valmennukseen keskimäärin 5–10 henkilön ryhmissä. Vuosikohtaisiksi opiskelijatyöpäiviksi on ilmoitettu vuoden 2010 osalta 3.500 opiskelijatyöpäivää ja vuoden 2011 osalta 3.500 opiskelijatyöpäivää eli yhteensä 7.000 opiskelijatyöpäivää.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan koulutuksen järjestämisajankohdaksi 2.1.2010–31.12.2011 ja että koulutus toteutetaan kahtena puolen vuoden koulutuksena. Tarjouksessa on todettu jaksotuksen perustelusta, että kokonaisuutena 7.000 opiskelijatyöpäivää täyttyy kahden vuoden aikana siten, että kullekin vuodelle on pyydetty 3.500 opiskelijatyöpäivää ja että tarjouksessa mainitut kokonaismäärät jakautuvat kahteen erilliseen kuuden kuukauden mittaiseen koulutukseen. Koulutuksen kestoksi on ilmoitettu 240 työpäivää, opiskelijatyöpäivien yhteismääräksi 7.000 työpäivää. Opiskelijamääräksi on ilmoitettu ”vaihteleva”.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen tulee sisältää yksityiskohtainen opetussuunnitelma, josta käy ilmi tarjouspyynnössä tarkemmin yksilöidyt sisältökokonaisuudet, käytännön toteuttamissuunnitelma ja miten koulutus toteutetaan non-stop-koulutuksena. Voittaneen tarjoajan tarjous on sisältänyt koulutuksen toteuttamissuunnitelman, jossa on kuvattu tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla kohderyhmä/pääsyvaatimukset, koulutuksen tavoite sekä koulutuksen suunnittelussa huomioon otettava työelämäkytkentä. Toteuttamissuunnitelmasta käy myös ilmi sisältö teemoittain, joista on ilmoitettu tarkemmat lähiopetuksen opetustunnit. Tarjouksesta käy ilmi, että koulutuksessa on varattu aikaa myös henkilökohtaisten opiskelusuunnitelmien laadintaan ja koulutuksen järjestämiseen opiskelijoiden tarpeiden mukaisesti. Tarjouksessa on myös selostettu henkilökohtaisten opiskelusuunnitelmien laadintaan ja käyttöön liittyviä seikkoja sekä ryhmäohjauksen mahdollisuuksia opiskelijoiden tarpeiden mukaan.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan sitoutunut tarjouspyynnössä edellytettyyn koulutuksen pisimpään mahdolliseen kestoon annettujen opiskelijatyöpäivien puitteissa ja vaihtelevalla opiskelijamäärällä. Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö ohjaa opiskelijoita valmennukseen keskimäärin 5–10 henkilön ryhmissä, mutta koulutuksessa sisällä olevien opiskelijamäärää ei ole tarjouspyynnössä erikseen määritelty. Hankintayksiköllä on oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan esittämät tiedot pitävät paikkansa. Markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan tarjoama koulutus on toteuttamistavaltaan vastannut tarjouspyynnössä edellytettyä.

Edellä selostetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei voittaneen tarjoajan tarjous ole ollut hakijan esittämällä tavalla tarjouspyynnön vastainen.

Voittaneen tarjouksen hinta

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on tuolloin kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 107) mukaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hankintayksiköllä on oikeus hylätä hankinnan edellyttämään suoritukseen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen kokonaishinta on ollut 76.020 euroa ja seuraavaksi halvimman tarjouksen kokonaishinta 181.300 euroa. Hakijan tarjouksen kokonaishinta on ollut puolestaan 232.680 euroa ja kalleimman tarjouksen kokonaishinta 490.000 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut muita saatuja tarjouksia huomattavasti halvempi.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen muita tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin meneteltävä asiassa syrjimättömästi ja tasapuolisesti. Asiassa ei ole tullut esiin seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön olisi ollut syytä epäillä, ettei voittanut tarjoaja kykene tarjoamallaan hinnalla toteuttamaan hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti tai hakijaa kohtaan syrjivästi, kun se ei ole hylännyt voittanutta tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan hakijan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sitä vastoin olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hakija on velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Päijät-Hämeen koulutuskonserni -kuntayhtymän korvaamaan Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Ville Parkkari ja Johanna Lähde.