Market Court dismisses bid protest where procurement authority validly scored a process suitability criterion despite lack of specific bio-waste site mention.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Iisalmen kaupungin Iisalmen Vesi -liikelaitos (jäljempänä Iisalmen Vesi) on pyytänyt 20.4.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Iisalmen Veden Vuohiniemen jätevedenpuhdistamon kuivatun lietteen jatkokäsittelystä ajalle 1.11.2010–31.12.2015, minkä lisäksi hankinta on sisältänyt mahdollisuuden jatkaa sopimusta kahdella yhden vuoden pituisella optiokaudella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva erityisalojen EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Iisalmen Veden johtokunta on päätöksellään 22.6.2010 § 32 valinnut palveluntuottajaksi Ekokem-Palvelu Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 700.000–1.000.000 euroa.

VALITUS

Veolia Vesi Oy Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 22.6.2010 tekemän hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 95.000 euroa korkoineen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 16.605 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia jätevedenpuhdistamon puhdistamolietteen jälkikäsittelypalveluista. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 65 prosentin, toimintasuunnitelma 15 prosentin, laadunvarmistus 5 prosentin, yrityksen referenssit 10 prosentin ja palvelun aloitusajankohta 5 prosentin painoarvolla.

Vertailuperusteen ”toimintasuunnitelma” alakohtia ovat olleet ”tiivistetty kuvaus toiminnan organisoinnista, vastuista ja riskien hallinnasta sopimuksen mukaisten palveluiden yhteydessä” sekä ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä”.

Toimintasuunnitelman vertailussa alakohtana käytetty ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä” ei ole liittynyt hankinnan kohteeseen, joten se on ollut vertailuperusteena syrjivä.

Tarjouspyynnössä ei ole mainittu biojätteen käsittelypaikkaa, eikä hankintayksikön nykyinen ympäristölupa sisällä biojätteen käsittelyä Vuohiniemen jätevedenpuhdistamoalueella. Koska se kuinka biojätteen käsittely järjestetään Vuohiniemen jätevedenpuhdistamoalueella, riippuu ympäristöluvan ehdoista, biojätteen käsittely puheena olevalla alueella ei ole voinut olla vertailuperusteena.

Tarjousten vertailussa voittanut tarjoaja on saanut toimintasuunnitelmasta 6 pistettä ja yhteensä 86 pistettä. Valittaja on saanut toimintasuunnitelmasta 10,5 pistettä siten, että se on saanut vertailuperusteen ensimmäisestä alakohdasta täydet 7,5 pistettä ja toisesta alakohdasta vain 3 pistettä. Valittaja on saanut tarjousten vertailussa yhteensä 83,4 pistettä, eli 2,6 pistettä vähemmän kuin voittanut tarjoaja.

Hankintapäätöksen mukaan valittaja on saanut biojätteen käsittelyä koskevasta vertailukohdasta 3 pistettä, koska biojätteen käsittely valittajan tarjoamalla käsittelyprosessilla vaatisi jätteen esikäsittelyä ja olisi vaikea sovittaa Vuohiniemen jätevedenpuhdistamolla tapahtuvaan toimintaan.

Valittaja voi järjestää biojätteen esikäsittelyn myös muualla kuin Vuohiniemen jätevedenpuhdistamoalueella, ja sen tarjoama käsittelyprosessi soveltuu täysin biojätteen käsittelyyn. Virheettömässä menettelyssä valittajan olisi tullut saada toimintasuunnitelmaa koskevasta vertailuperusteesta täydet 15 pistettä, jolloin se olisi voittanut tarjouskilpailun.

VASTINE

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Vertailuperuste ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä” ei ole ollut syrjivä, sillä biojätteitä ja puhdistamolietteitä käsitellään Suomessa varsin yleisesti samoissa laitoksissa keskitetystä toiminnasta saatavien synergiaetujen vuoksi. Vaikka biojätteitä ei tällä hetkellä käsitellä Vuohiniemen jätevedenpuhdistamolla, on mahdollista, että hankintayksikkö voi jatkossa tarjota tai välittää biojätteiden käsittelyä.

Tarjottavaa lietteenkäsittelymenetelmää ei ole tarjouspyynnössä rajoitettu muuten kuin ilmoittamalla, että toiminnan on oltava lain ja asetusten mukaista sekä viranomaisten hyväksymää. Tarjouspyynnön mukaan mahdollisesti tarvittavien lupien hankkiminen kuuluu tarjoajalle. Myöskään lietteenkäsittelyprosessin sijaintipaikkaa ei ole rajoitettu tarjouspyynnössä, vaan siinä on ainoastaan yhtenä mahdollisuutena ilmoitettu Vuohiniemen jätevedenpuhdistamoalueen käyttö.

Tarjoukset on vertailtu syrjimättömästi ja tasapuolisesti.

Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan, että sen tarjoama käsittelymenetelmä soveltuu myös biojätteen käsittelyyn, mutta sen toteuttaminen vaatii jätteen esikäsittelyä murskaimella. Lisäksi valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan, että sen tarjoamaa käsittelymenetelmää on vaikea sovittaa Vuohiniemen jätevedenpuhdistamolla tapahtuvaan toimintaan.

Valittaja ei ole saanut vertailuperusteesta ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä” täysiä pisteitä, koska sen tarjoama käsittelymenetelmä ei sellaisenaan suoraan sovellu biojätteen käsittelyyn, vaan se vaatii lisäinvestointeja murskauslaitteistoon, joka tulee sijoittaa muualle kuin varsinaisen puhdistamolietteen käsittelylaitoksen yhteyteen.

Hankintayksikkö on antanut kahdelle tarjoajalle täydet pisteet vertailuperusteesta ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä”, sillä niiden käsittelylaitokset pystyvät ottamaan biojätteen vastaan ja käsittelemään sen ilman lisäinvestointeja.

LAUSUNTO

Ekokem-Palvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoama käsittelymenetelmä ei sovellu sellaisenaan biojätteen käsittelyyn eikä se siten voi olla biojätteen käsittelymenetelmänä paras.

VASTASELITYS

Valittaja on lausunut vastaselityksessään, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty biojätteen murskauslaitteiston sijaitsevan nimenomaisesti Vuohiniemen jätevedenpuhdistamolla, eikä tarjoajien tiedossa ole ollut, että tulevaisuudessa mahdollisesti tapahtuvan biojätteen käsittelyn edellytetään tapahtuvan Vuohiniemen jätevedenpuhdistamolla. Hankintayksikkö on siten menetellyt virheellisesti, kun se on ottanut tarjousten vertailussa huomioon alueellisia perusteita, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä ja jotka ovat olleet syrjiviä.

Valittajan tarjouksessa kuvattu kalkkistabilointimenetelmä on soveltunut biojätteen käsittelyyn sellaisenaan yhtä hyvin kuin niiden kahden tarjoajan käsittelymenetelmät, jotka ovat saaneet täydet pisteet vertailuperusteesta ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä”. Kaikki kolme menetelmää eli kalkkistabilointi, kompostointi ja mädätys soveltuvat sellaisenaan biojätteen käsittelyyn ja vaativat lisärakentamista.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on lausunut lisävastineessaan, että biojätteen käsittelypaikka ei ole ollut vertailuperuste eikä se ole myöskään vaikuttanut tarjousten pisteytykseen. Tarjoukset on pisteytetty ainoastaan tarjoajien tarjouksissaan antamien tietojen ja tarjottujen käsittelymenetelmien teknisen soveltuvuuden perusteella.

Valittajan kysymyksessä olevasta vertailuperusteesta saamaan pistemäärään on vaikuttanut sen lisäksi, että biojätteiden käsittely valittajan tarjoamalla kalkkistabilointimenetelmällä edellyttää lisärakentamista, erityisesti se, että kalkkistabilointimenetelmää ei voida pitää teknisesti vastaavana eikä samanveroisena menetelmänä verrattuna biologisiin kompostointi- ja mädätysprosesseihin. Mädätysprosessissa biojätteen orgaaninen aine muodostaa hajotessaan metaanikaasua ja hiilidioksidia. Metaani hyödynnetään polttamalla se energiaksi. Kompostointiprosessissa biojätteen orgaaninen aine muodostaa hajotessaan pääasiassa hiilidioksidia. Biologisissa prosesseissa pääosa jätteen orgaanisesta aineesta hajoaa lopullisesti hallituissa olosuhteissa, jolloin lopputuote on pysyvästi stabiilia, eli hajoamista ei tapahdu enää loppusijoituspaikassa haitallisin määrin.

Kalkkistabilointiprosessissa jätteen orgaanista ainetta ei hajoiteta lainkaan, vaan biologinen hajoamisprosessi keskeytetään väliaikaisesti nostamalla pH-taso riittävän korkealle, jolloin biologinen toiminta estyy. Ajan kuluessa pH-taso laskee ja biologinen toiminta käynnistyy jälleen, jolloin jätteen orgaaninen aines jatkaa biologista hajoamistaan tuottaen olosuhteista riippuen hiilidioksidia tai metaania.

Kalkkistabiloinnissa biojäte sisältää murskauksenkin jälkeen muun muassa kiinteitä ruoantähteitä. Mikäli tällaista massaa levitetään avoimeksi peltoon tai maisemointiin, se houkuttelee paikalle haittaeläimiä. Biologisilla prosesseilla käsitellyssä biojätteessä ei ole hajoamatonta ruokajätettä.

LISÄKIRJELMÄ

Valittaja on toimittanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä on vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (jäljempänä erityisalojen hankintalaki) soveltamisalaan kuuluvan yksikön hankinta, joka liittyy lain 7 §:n mukaiseen vesihuoltolaissa tarkoitettua yhdyskunnan vesihuoltoa harjoittavan hankintayksikön toimintaan. Hankinnan ennakoitu arvo ylittää erityisalojen hankintalain soveltamisen edellytyksenä olevan kynnysarvon määrän. Hankintaan sovelletaan siten erityisalojen hankintalain säännöksiä.

Hankintamenettely

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 36 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Erityisalojen hankintalain 54 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Vertailuperusteiden asettaminen

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia kuivatun puhdistamolietteen kalkkistabiloinnista tai vaihtoehtoisesti muusta puhdistamolietteen lannoitelain mukaisesti hyväksytystä käsittelytavasta. Hankinnan kohteena on ollut linkokuivatun puhdistamolietteen jatkokäsittely ja käsittelyn seurauksena syntyvän tuotteen poiskuljettaminen Iisalmen Vuohiniemen jätevedenpuhdistamolta sekä tuotteen mahdollinen varastointi ja lopullinen sijoittaminen hyötykäyttöön tai muuhun viranomaisten hyväksymään käyttötarkoitukseen.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 65 prosentin, toimintasuunnitelma 15 prosentin, laadunvarmistus 5 prosentin, yrityksen referenssit 10 prosentin ja palvelun aloitusajankohta 5 prosentin painoarvolla.

Valittaja on esittänyt, että vertailuperusteen ”toimintasuunnitelma” alakohta ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä” ei ole liittynyt hankinnan kohteeseen ja että se on tästä syystä ollut syrjivä vertailuperuste.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että vertailuperuste ”toimintasuunnitelma” pisteytetään toimitettujen asiakirjojen perusteella käyttäen seuraavia, painoarvoltaan samanarvoisia tekijöitä: ”tiivistetty kuvaus toiminnan organisoinnista, vastuista ja riskien hallinnasta sopimuksen mukaisten palveluiden yhteydessä” ja ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä ”.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että biojätteitä ja puhdistamolietteitä käsitellään Suomessa varsin yleisesti samoissa laitoksissa keskitetystä toiminnasta saatavien synergiaetujen vuoksi. Edelleen hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että se voisi jatkossa tarjota tai välittää biojätteiden käsittelyä, mikäli puhdistamolietteiden käsittelyprosessi soveltuisi myös niiden käsittelyyn.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Hankinnan kohteeseen liittyviksi vertailuperusteiksi voidaan katsoa sellaiset perusteet, joilla on liittymä hankinnan kohteeseen ja joilla hankintayksikkö voi valita omasta näkökulmastaan parhaan tarjouksen. Hankinnassa voidaan huomioida myös muut hankintayksikön tavoitteet ja toiminnan tarkoitus, kunhan ne liittyvät hankintaan ja ovat mitattavissa eikä niillä pyritä syrjimään tai suosimaan mitään tarjoajaa.

Edellä sanotun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että vertailutekijä ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä” on liittynyt hankinnan kohteeseen ja sitä on ollut mahdollista arvioida niin objektiivisesti kuin syrjimättömästikin. Hankintayksikkö on kysymyksessä olevan vertailutekijän avulla osaltaan saattanut selvittää, mikä tarjouksista on sen näkökulmasta paras, eikä mainittu vertailutekijä ole antanut hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt vertailuperusteen ”toimintasuunnitelma” alakohtaa ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä” asettaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjousten vertailu

Tarjousten vertailu on valittajan mukaan tehty vertailuperusteen ”toimintasuunnitelma” alakohdan ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä” osalta virheellisesti.

Hankintayksikkö on tarjousten vertailussa antanut vertailutekijästä ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä” valittajalle 3 pistettä. Vertailuyhteenvedossa 14.6.2010 on pisteytystä perusteltu seuraavasti: ”Veolia on tarjouksessaan ilmoittanut menetelmän soveltuvan myös biojätteen käsittelyyn, mutta sen toteuttaminen vaatisi jätteen esikäsittelyä ja olisi vaikea sovittaa Vuohiniemen puhdistamolla tapahtuvaan toimintaan, minkä vuoksi sille annetaan tältä osin 3 pistettä.”

Hankintayksikkö on tarjousten vertailussa antanut kahdelle tarjoajalle puheena olevan vertailukohdan osalta täydet 7,5 pistettä ja perustellut tätä sillä, että tarjotut menetelmät soveltuvat sellaisenaan myös erilliskerätyn kiinteän biojätteen käsittelyyn.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa asettamiensa vertailuperusteiden soveltamisessa ja tarjousten pisteyttämisessä. Hankintayksikkö on hankintapäätöksessään ja markkinaoikeudessa esittänyt selvitystä siitä, miten se on arvioinut tarjousten keskinäistä paremmuutta vertailutekijän ”tarjotun käsittelyprosessin soveltuvuus osana muuta biojätteen käsittelyä” osalta, ja ilmoittanut, että se on ottanut pisteytyksessä huomioon ainoastaan tarjoajien tarjouksissaan esittämät seikat.

Hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän mukaan valittajan saamaan pistemäärään on vaikuttanut erityisesti se, että biojätteiden käsittely edellyttäisi valittajan tarjouksen perusteella lisärakentamista. Biojätteen käsittelypaikalla ei hankintayksikön mukaan ole ollut vaikutusta tarjousvertailussa annettuihin pisteisiin. Hankintayksikkö on myös markkinaoikeudessa esittänyt lisäperusteluja sille, miksi se ei ole pitänyt valittajan tarjoamaa kalkkistabilointiprosessia samanveroisena menetelmänä kohdasta täydet pisteet saaneiden tarjoajien biologisiin kompostointi- ja mädätysprosesseihin verrattuna.

Tarjouspyynnön mukaan tarjous, jossa esitetty käsittelyprosessi soveltuu parhaiten biojätteen käsittelyyn saa täydet pisteet ja tarjous joka ei sovellu lainkaan biojätteen käsittelyyn saa yhden pisteen. Tähän väliin sijoittuvien tarjousten on ilmoitettu saavan pisteitä soveltuvuuden suhteessa. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on sillä tarjousten vertailussa oleva harkintavalta huomioon ottaen voinut pisteyttää tarjoukset hankintapäätösasiakirjoista ilmenevällä tavalla. Tarjousten vertailua ei ole siten pidettävä valittajan esittämin tavoin virheellisenä eikä hankintapäätöksen lopputulosta valittajaa syrjivänä.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen valittajan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.