Market Court dismisses bid rejection appeal where tenderer's conditional price made offer non-comparable.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Valkeakosken kaupunginhallitus on päätöksellään 30.11.2009 § 439 sulkenut muun ohella Mainio Vire Oy:n ja Lännen YH-Asunnot Oy:n yhteisen tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena sekä päättänyt, että tehostetun palveluasumisen toteuttamiseksi jatketaan neuvotteluja tarjousvertailussa parhaiten menestyneen Mediverkko Hoivapalvelut Oy:n kanssa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo varsinaiselta sopimuskaudelta on 18.013.891 euroa ja optiovuosien osalta 4.756.159 euroa.

HAKEMUS JA SEN TÄYDENNYS

Maino Vire Oy ja Lännen YH-Asunnot ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa Valkeakosken kaupunginhallituksen hankintapäätöksen 30.11.2009 § 439 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakijat ovat vaatineet, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan niille hyvitysmaksuna 895.000 euroa. Lisäksi hakijat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnön mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita ovat olleet hinnoittelu 80 pisteen painoarvolla ja laatu 20 pisteen painoarvolla. Hankintayksikkö on laadun vertailussa käyttänyt sellaisia osatekijöitä, joita ei ole tarjouspyynnössä mainittu. Laatua koskevien osatekijöiden keskinäistä painoarvoa ei ole myöskään tarjouspyynnössä määritelty. Tarjouspyynnössä ei ole mainittu, että rakennusten toiminnallisuuteen, käyttökustannuksiin tai maankäyttöön ja kaupunkikuvaan, hoitoketjuun ja laitoskulttuurista muuttamiseen liittyviä seikkoja sekä muita laadun arviointiperusteina sittemmin käytettyjä osatekijöitä käytettäisiin laadun vertailussa.

Hankintapäätöksen liitteenä olevaan taulukkoon poimitut laadun osatekijät ovat täsmentyneet vasta tarjousten vertailun yhteydessä, eikä tarjoajilla ole siten ollut mahdollisuutta tietää, mitä seikkoja laadun vertailussa otetaan huomioon. Tarjouspyynnössä mainituista laadun osatekijöistä esimerkiksi henkilöstön ja sosiaalisen yrityksen käyttämistä koskevia kriteereitä ei ole tarjousten vertailussa edes sovellettu.

Laadulla on ollut olennainen merkitys lopullisessa pisteytyksessä. Hakijoiden ja voittaneen tarjoajan tarjoushinnat ovat olleet lähellä toisiaan. Laadun vertailu on perustunut tarjouspyynnössä yksilöimättömiin seikkoihin, mikä on antanut hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden vertailun toteuttamisessa ja tarjouksen valinnassa.

VASTINE

Valkeakosken kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijat yhteisvastuullisesti korvaamaan Valkeakosken kaupungin arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.490 eurolla korkoineen.

Hakijat eivät ole vedonneet sellaisiin seikkoihin, joilla olisi merkitystä asian ratkaisemisessa. Hakijoiden tarjous on hylätty tarjouspyyntöä vastaamattomana ennen tarjousten vertailua, sillä tarjoushinta on ilmoitettu ehdollisena.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoushinnat on tullut ilmoittaa tarjouspyynnön liitteenä olevaan hinnoittelutaulukkopohjaan. Tarjoushinnat on pyydetty ilmoittamaan liitteen 5 mukaisella tavalla arvonlisäverottomina. Tarjouspyynnön mukaisesti hintojen on tullut sisältää kaikki palvelukuvauksessa ja tarjouspyynnössä mainitut palvelut sekä palveluntuottamiseen tarvittavat välineet ja laitteet. Erillisiä laskutuslisiä tai muita vastaavia lisiä ei ole hyväksytty.

Hakijoiden tarjouksen mukainen hinta on edellyttänyt Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA) myöntämää tukea vuokrahinnalle. Ilmoitettu hinta on ollut siten ehdollinen.

ARAn hakemus on tullut jättää hankintayksikölle sen lausuntoa varten 16.10.2009 mennessä. Lännen YH-Asunnot Oy on jättänyt ARAn hakemuksen lausunnolle 11.11.2009 eli lähes kuukauden myöhässä asetetusta määräajasta. Hankintayksikön on pitänyt vuonna 2009 toimittaa avustusta koskevat hakemusasiakirjat ja lausuntonsa hakemuksista ARAlle viimeistään 13.11.2009. Mainittu hakemus on toimitettu kaupungin lausuntoa varten vain kaksi päivää ennen ARAn asettamaa määräpäivää. Hakemus on siten toimitettu myös ARAlle myöhässä. ARAn ohjeiden mukaisesti ne hakemukset, jotka on toimitettu asetetun määräajan jälkeen, jätetään käsittelemättä. Näin ollen hakijalla ei olisi ollut edes teoreettista mahdollisuutta saada ARAn tukea.

Hakijat ovat tarjouksessaan ilmoittaneet hinnan muutoinkin niin epäselvästi, että sen perusteella ei olisi voitu suorittaa tarjousten vertailua. Hakijoiden esittämät hinnat ovat riippuneet kaupungin palveluksesta siirtyvien hoitajien määrästä. Hankinnan lopullinen hinta ei näin ollen ole ollut tarjouksen perusteella arvioitavissa vaan se on ollut täysin hakijoiden määriteltävissä.

Hakijoiden tarjouksessaan ilmoittama hinta ei siten ole ollut lopullinen vaan ehdollinen riippuen ARAn päätöksestä ja siirtyvän henkilökunnan lukumäärästä. Tarjouspyyntö on ollut yksiselitteinen eikä ARAn päätöstä tai siirtyvän henkilökunnan lukumäärää ole ilmoitettu vertailuperusteeksi. Tarjouspyynnön perusteella tarjoajien on yksiselitteisesti edellytetty ilmoittavan hinnan sitovana ja lopullisena.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnön vastaiset tarjoukset hylätessään toiminut hankintalain mukaisesti. Hakijoilla ei ole ollut mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole perusteita.

VASTASELITYS

Hakijat eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

LISÄKIRJELMÄT

Lännen YH-Asunnot Oy on 11.6.2010 ilmoittanut markkinaoikeudelle yhtyvänsä hakemukseen.

Valkeakosken kaupunki on antanut selvityksen vuoden 2010 valtion korkotukilainoista ja erityisryhmien avustuksista.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 7.1.2010 antamassaan päätöksessä katsonut, ettei asiassa ole ollut syytä kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanoa eikä muutenkaan määrätä hankintaa keskeytettäväksi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 77 §:n (348/2007) mukaan hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon 73 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetusta päätöksestä sekä hakemusosoituksen. Hankintaa koskevan asian voi hankintalain 78 §:n 1 momentin (348/2007) nojalla saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi se, jota asia koskee.

Tarjous on tehty Mainio Vire Oy:n ja Lännen YH-Asunnot Oy:n nimissä. Mainio Vire Oy:n nimissä markkinaoikeuteen 23.12.2009 toimitettu hakemus on saapunut hankintalain 77 §:ssä (348/2007) säädetyssä määräajassa. Lännen YH-Asunnot Oy on määräajan jälkeen ilmoittanut yhtyvänsä hakemukseen.

Hakemus markkinaoikeuteen on edellä todetun mukaisesti saapunut määräajassa. Markkinaoikeudelle on myöhemmin täsmennetty, että Lännen YH-Asunnot Oy yhtyy hakemukseen. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei hakemuksen tutkimisedellytysten kannalta ole annettava merkitystä sille, että ilmoitus Lännen YH-Asunnot Oy:n yhtymisestä hakemukseen on toimitettu markkinaoikeudelle hankintalain 77 §:ssä (348/2007) säädetyn määräajan päättymisen jälkeen. Asiassa ei näin ollen ole estettä hakemuksen tutkimiselle.

Hankintamenettely

Hakijoiden tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus

Hakijoiden tarjous on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska hankintayksikön mukaan hakijat ovat ilmoittaneet tarjoushintansa ehdollisena.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintayksikön 1.9.2009 päiväämän tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena on ollut tehostettu palveluasuminen. Tarjouspyynnön mukaan tilaajan osoittamalle tonttialueelle tulee ykkösvaiheessa rakentaa 120-paikkainen yksikkö tai kaksi 60-paikkaista yksikköä, joissa kunta huolehtii palveluista 60 paikan osalta ja ostaa palvelut vuositasolla 60 paikan osalta. Ykkösvaiheen tulisi tarjouspyynnön mukaan olla käytössä vuonna 2011.

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta, josta on voitu saada enintään 80 pistettä, ja laatu, josta on voitu saada enintään 20 pistettä.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjoushinnan ilmoittaminen” on ilmoitettu seuraava: ”Tarjoushinta tulee ilmoittaa palvelukohtaisesti kiinteän kuukausihintana ilman arvonlisäveroa hintalomakkeella (liite 5). Lomaketta ei saa millään tavoin muuttaa. Kuukausihinta ilmoitetaan eriteltynä seuraavasti:

– Palvelumaksu.

Palvelumaksuun tulee sisällyttää kaikki tässä tarjouspyynnössä mainitut asukkaiden hoivasta aiheutuvat kustannukset sekä palveluntuottajan mahdollisesti tarjoamat lisäpalvelut. Tilaaja perii asukkailta asiakasmaksut.

– Vuokra

Vuokrana tulee ilmoittaa asukkaalta perittävä keskimääräinen vuokra euroa/kk (keskimääräinen, jos huoneiden koko vaihtelee, muussa tapauksessa todellinen vuokra). Kokonaisuudessaan kaupungin sijoittamilta asukkailta (kaupungin yksikkö ja ostopalveluyksikkö) ei saa periä yhteensä suurempaa vuokraa kuin mitä kaavalla (keskimääräinen vuokra x sijoitetut asukkaat) saadaan laskettua. Lisäksi vuokra saa olla enintään valtioneuvoston asettaman eläkkeensaajan asumistukeen oikeuttavien asumiskustannusten enimmäismäärän mukainen Valkeakoskella (424,92 euroa/asukas/kk vuonna 2009). Ilmoitettua vuokraa käytetään vuokralaskennan perusteena sekä kaupungin operoiman talon että palveluntuottajan operoiman talon osalta.

– –

Hoivapalvelun hinta on tarjottava kiinteänä vuoden 2012 loppuun.

– –”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Sopimuskausi” on muun ohella ilmoitettu seuraava: ”Kaupunki sitoutuu käyttämään hoivapaikkoja ao. tarkoituksessa ainakin 20 vuotta toteuttaen palvelut joko omana toimintana tai ostopalveluna. Tämä edellyttää, että asukkaalta perittävä vuokra on enintään valtioneuvoston asettaman eläkkeensaajan asumistukeen oikeuttavien asumiskustannusten enimmäismäärän mukainen Valkeakoskella.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjoushinta ja korvausten perusteet” on ilmoitettu muun ohella seuraava: ”Tarjoushinnat ilmoitetaan liitteessä olevaan hinnoittelutaulukkopohjaan. Tarjoushinnat ilmoitetaan liitteen mukaisella tavalla (palvelumaksu euroa/asukas/kuukausi ja asuinhuoneen osalta euroa/asukas/kuukausi. Hinnat ilmoitetaan arvonlisäverottomina. (Liite 5) Hintojen tulee sisältää kaikki palvelukuvauksessa ja tarjouspyynnössä mainitut palvelut sekä palveluntuottamiseen tarvittavat välineet ja laitteet. Erillisiä laskutuslisiä tai muita vastaavia lisiä ei hyväksytä. Hinnan tulee olla kiinteä 31.12.2012 saakka.”

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on hinnan ilmoittamisen osalta ollut selvä. Tarjouspyynnön perusteella tarjoajien on yksiselitteisesti edellytetty ilmoittavan tarjouksessaan hintansa kiinteänä ja sitovana. Tarjouspyynnössä tarjouksen antamista ei ole kytketty Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen myöntämään rahoitukseen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta. Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 91) on todettu, että tarjouksen hylkäämistä tulisi arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulisi pääsääntöisesti hylätä.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä. Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa hankintayksikölle tarjouksensa sisällöstä.

Hakijat ovat tarjouksessaan ilmoittaneet tarjoamansa hinnat tarjouspyynnön liitteenä 5 ”Hinnat” olleella tarjouslomakkeella. Hakijat ovat ilmoittaneet vuokran määräksi 418 euroa kuukaudessa asukasta kohden ja palvelumaksuksi 3.038,22 euroa kuukaudessa asukasta kohden. Hakijat ovat liitteessä 5 ilmoittaneet palvelumaksun osalta vielä seuraavan: ”Kaupungin palveluksesta siirtyvä sairaanhoitaja lisää palvelumaksua 9,89 €/kk/asukas/siirtyvä hoitaja ja siirtyvä lähihoitaja 6,20 €/kk/asukas/siirtyvä hoitaja.”

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut ilmoittaa hinta sitovana ja lopullisena. Markkinaoikeus katsoo, että hakijoiden tarjouksessaan ilmoittama palvelumaksun hinta ei ole ollut lopullinen vaan se on riippunut siirtyvien hoitajien määrästä. Hankintayksikkö on siten voinut perustellusti arvioida, ettei tarjouksesta ole ilmennyt palvelun lopullista euromääräistä hintaa, jonka perusteella hakijat ovat olleet valmiit tekemään hankinnan kohdetta koskevan sopimuksen. Palvelun lopullinen hinta ei ole ollut hakijoiden tarjouksessa ilmoitettujen tietojen perusteella myöskään laskettavissa.

Hakijoiden tarjouksessa on lisäksi todettu muun ohella seuraava: ”Yhteistarjouksemme edellyttää, että hanke saa riittävän erityisryhmien investointiavustuksen Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskukselta sekä tarvittavan korkotukilainoituksen.”

Markkinaoikeus katsoo, että tarjous ei ole edellä mainitun hakijoiden tarjouksessa olleen ehdon vuoksi ollut tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla tarjoajia sitova. Hakijoiden tarjouksen ehdollisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hakijoiden tarjousta ei tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus huomioon ottaen ole vertailukelvottomana tullut ottaa mukaan tarjousvertailuun, vaan se on tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti, kun se on katsonut hakijoiden tarjouksen tarjouspyynnön vastaiseksi ja sulkenut tarjouksen tarjouskilpailusta. Mainio Vire Oy:n ja Lännen YH-Asunnot Oy:n hakemus on tämän vuoksi hylättävä.

Asiassa ei edellä lausutun johdosta ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen hakijat on velvoitettava yhteisvastuullisesti korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Hakijoiden vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on vastaavasti hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Mainio Vire Oy:n ja Lännen YH-Asunnot Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Valkeakosken kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen ja Ville Parkkari.