MAO:454/10 · Markkinaoikeus

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kuortaneen kunta on pyytänyt 11.5.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kunnan koululaiskuljetusten hoitamisesta lukuvuodelle 2009–2010. Hankinnasta ei ole julkaistu hankintailmoitusta.

Kuortaneen kunta on sivistyslautakunnan päätöksellä 16.6.2009 § 45 valinnut tarjouskilpailun voittajaksi muun ohella reittien 2 ja 5 osalta Kuortaneen Taksi & Bussi Oy:n sekä X:n, Taksipalvelu X -nimisen toiminimen haltijana, yhdistelmätarjouksen.

Kuortaneen kunta on sivistyslautakunnan päätöksellä 26.7.2009 § 63 korjannut yllä mainittua hankintapäätöstä ja päättänyt pyytää uudet tarjoukset reitistä 2 (uudelleen määriteltynä) ja reitistä 5.

Kuortaneen kunta on sivistyslautakunnan päätöksellä 5.8.2009 § 64 keskeyttänyt hankinnan reitin 5 osalta, koska tarjousten täydentämistoimenpide kokouksessa 26.7.2009 on ollut perusteeton. Kunta on päättänyt valita reitille 5 tarjouskilpailun voittajan 11.5.2009 päivätyn tarjouspyynnön perusteella ja valinnut tarjouskilpailun voittajaksi Y:n, Taksipalvelu Y -nimisen toiminimen haltijana. Kyseinen tarjous on ollut ainoa pelkästään reittiä 5 koskeva tarjous.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 173.000 euroa.

Hankintayksikkö on 7.8.2009 tehnyt hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa.

HAKEMUS

Kuortaneen Taksi & Bussi Oy sekä X, Taksipalvelu X -nimisen toiminimen haltijana, ovat yhteisessä hakemuksessaan vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen 5.8.2009 § 64 reitin 5 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakijat ovat toissijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan niille hyvitysmaksuna 17.000 euroa. Lisäksi hakijat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.679 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnöllään tarjouksia kunnan koululaiskuljetusten hoitamisesta lukuvuodelle 2009–2010. Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia alueen liikennöitsijöiltä ja taksiyrittäjiltä. Tarjousasiakirjat on jaettu tarjoajille hankintayksikön järjestämässä tiedotustilaisuudessa. Tarjousasiakirjoja on myöhemmin korjattu ja ne on postitettu tarjoajille. Tarjouspyyntö on ollut nähtävillä hankintayksikön omilla internetsivuilla ja hankinnasta on ilmoitettu paikallislehdessä. Hankinnasta ei ole julkaistu hankintailmoitusta Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksesta on käytävä ilmi reitti, hinta ja ajokalusto. Tarjouksen on voinut antaa myös yhdistelmä- tai osatarjouksena. Tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu ”kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous ostajan kannalta”, mutta tarjouspyyntö ei ole sisältänyt kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita.

Hakijat ovat muun ohella antaneet yhdistelmätarjouksen reiteistä 2 ja 5. Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään 16.6.2009 valinnut hakijoiden yhdistelmätarjouksen tarjouskilpailun voittajaksi kysymyksessä olevien reittien osalta.

Hankintayksikkö on kuitenkin 26.7.2009 tekemällään päätöksellä korjannut 16.6.2009 antamaansa päätöstä, koska reitti 2 ei ole toteutunut tarjouspyynnössä ilmoitetussa muodossa, ja pyytänyt uudet tarjoukset reiteistä 2 ja 5. Hakijat ovat antaneet uudet tarjoukset reiteistä 2 ja 5.

Hankintayksikkö on 5.8.2009 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt hankinnan reitin 5 osalta. Hankintayksikkö on perustellut keskeyttämispäätöstään sillä, että täydentämispäätös 26.7.2009 on ollut perusteeton. Hankintayksikkö on samalla päätöksellään valinnut reitin 5 tarjouskilpailun voittajaksi Y:n, Taksipalvelu Y -nimisen toiminimen haltijana 11.5.2009 aloitetun hankintamenettelyn perusteella. Hankintayksikkö on perustellut tätä päätöstään sillä, että hakijat ovat alun perin antaneet yhdistelmätarjouksen reiteille 2 ja 5, eivätkä tarjousta pelkästään reitille 5. Hankintayksikkö ei näin ollen ole tosiasiassa keskeyttänyt hankintaa reitin 5 osalta. Kyseinen päätös ei ole myöskään sisältänyt mitään mainintaa reitistä 2.

Koska alkuperäisessä tarjouspyynnössä hankinnan kohteena on ollut myös reitti 2 ja siinä on annettu mahdollisuus tarjota reittejä myös yhdistelemällä niitä, hankintayksikön olisi tullut täsmentää tarjouspyyntöään ja varata hakijoille mahdollisuus tarjouksensa täydentämiseen.

Hankintayksikkö on kohdellut hakijoita epätasapuolisesti ja syrjivästi. Virheettömässä menettelyssä hakijoiden tarjous olisi tullut valituksi kokonaistaloudellisesti edullisimpana tarjouksena.

VASTINE

Kuortaneen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut.

Hankintayksikkö on lähettänyt tarjouspyynnön kirjeitse sen entisille sopimuskumppaneille sekä muille lähiympäristön liikennöitsijöille. Lisäksi hankintayksikkö on järjestänyt hankinnasta tiedotustilaisuuden. Hankinnasta on myös julkaistu ilmoitus sekä hankintayksikön kotisivuilla että paikallislehdessä.

Hankintayksikkö on yrittänyt jättää hankintailmoituksen HILMA-kanavaan. Hankintayksikkö on kuitenkin saanut ensin pari hankintailmoitusta koskevaa korjauspyyntöä ja tehtyjen korjausten jälkeen ilmoituksen siitä, että hankintailmoitusta ei ole voitu julkaista. Hankintayksikkö ei ole tämän jälkeen yrittänyt julkaista hankintailmoitusta, koska hankinnasta on tiedotettu muutenkin aiemmin kerrotulla tavalla. Hankintailmoituksen julkaisematta jättäminen ei ole vaikuttanut hakijoiden mahdollisuuksiin osallistua tarjouskilpailuun.

Tarjouksen ainoaksi valintaperusteeksi ei ole ilmoitettu vain kokonaistaloudellista edullisuutta, mikä on käynyt ilmi tarjouspyynnöstä. Koska hankinnan ennakoitu arvo on alittanut palveluhankintojen EU-kynnysarvon, tarjousten vertailuperusteet on voitu ilmoittaa tarjouspyynnössä tärkeysjärjestyksessä.

Hankintapäätöksen 16.6.2009 jälkeen pidetyssä uudessa kokouksessa 26.7.2009 on päätetty lakkauttaa reitti 2 tarpeettomana. Koska ensimmäisessä hankintapäätöksessä toimittajaksi valittujen hakijoiden yhdistelmätarjous reiteistä 2 ja 5 ei ole koskenut pelkästään reittiä 5, hankintayksikkö on päättänyt pyytää reitistä uudet tarjoukset.

Hankintayksikkö on myöhemmin katsonut, että päätös 26.7.2009 on ollut virheellinen, koska se on voitu tulkita ”tinkimiskierrokseksi”. Tämän vuoksi hankintayksikkö on keskeyttänyt edellä mainitulla päätöksellä aloitetun hankintamenettelyn. Hankinnan keskeyttämisen syynä ovat olleet äkilliset suunnitelman muutokset ja asian kiireellisyyttä on lisännyt koulujen alkaminen.

Keskeyttämisen jälkeisissä toimenpiteissä on ollut tarkoitus korostaa, että reittien yhdistäminen ei ole ollut mahdollista vaan tarjouksen on voinut antaa vain reitistä 5.

VASTASELITYS

Hankintayksiköllä on ollut velvollisuus varmistua siitä, että hankintailmoitus on julkaistu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla.

Tarjouspyyntö on ollut niin epäselvä, ettei sen perusteella ole voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouksessa on tullut ilmoittaa kuljetushinta euroina kilometriä kohden ja tarjouksia on vertailtu kilometrihinnan perusteella. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan yksilöity reittejä eikä niiden pituuksia riittävällä tavalla, joten ajettavat kilometrit eivät ole olleet tarjoajien tiedossa. Lisäksi laskutus on voinut alkaa ja päättyä joko asemapaikalta asemapaikkaan tai kunnan rajalta rajalle. Tarjouspyyntö on myös mahdollistanut reittien yhdistelemisen ja eriyttämisen. Näin ollen vertailu pelkän kilometrihinnan perusteella ei ole osoittanut kokonaistaloudellista edullisuutta.

Hankintayksikkö on menetellyt ensinnäkin virheellisesti päättäessään 26.7.2009 pyytää uusia tarjouksia, vaikka se on hankintapäätöksellään 16.6.2009 menetellyt oikein ja valinnut hakijoiden yhdistelmätarjouksen reiteillä 2 ja 5 tarjouskilpailun voittajaksi.

Lisäksi hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti valitessaan Y:n, Taksipalvelu Y -nimisen toiminimen haltijana, ensimmäisen tarjouksen tarjouskilpailun voittajaksi reitillä 5, koska hakijoiden ensimmäinen yhdistelmätarjous on ollut edullisempi. Tarjouskilpailun missään vaiheessa ei ole käynyt ilmi, että reittiä 2 ei ole tarkoitus liikennöidä tai että yhdistelmätarjous ei olisi mahdollinen. Hankintayksikkö ei ole myöskään varannut hakijoille mahdollisuutta täydentää ensimmäistä tarjoustaan.

Hankintayksikkö on myös menetellyt virheellisesti, kun se on jättänyt huomioimatta tarjouksen, jonka hakijat ovat antaneet 26.7.2009 aloitetun tarjouskilpailun perusteella pelkästään reitille 5.

Virheettömässä menettelyssä alkuperäisen hankintapäätöksen olisi pitänyt tulla voimaan.

Hankintapäätös ei ole ollut perusteltu. Siitä ei ole käynyt ilmi, mitkä ovat olleet kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ja miten niitä on sovellettu tarjousten vertailussa.

Hakijoilla on oikeus hyvitysmaksuun, koska niiden tarjous on ollut reitin 5 osalta tarjouksia sekä ensimmäistä että toista kertaa pyydettäessä edullisin. Virheettömässä menettelyssä hakijoilla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu vaikka hankinnasta ei olekaan julkaistu asianmukaista hankintailmoitusta, koska tyypillisesti kilpailun kohteena olleeseen hankintaan ei tule osallistujia alueen ulkopuolelta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 173.000 euroa. Hankinnan arvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 15 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisen tavara- ja palveluhankintojen kansallisen kynnysarvon 15.000 euroa.

Hankinnan kohteena on hankintalain liitteen A mukainen ensisijainen palveluhankinta ja hankintaan tulevat sovellettavaksi hankintalain I ja IV osien lisäksi hankintalain III osan säännökset.

Hankintamenettely

Hankintailmoituksen julkaiseminen

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti muun ohella avoimella tai rajoitetulla menettelyllä toteuttavasta hankinnasta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n mukaan muun ohella kansallisen kynnysarvon ylittävistä hankintalain liitteen A palveluhankinnoista on toimitettava hankintalain 68 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset julkaistaviksi Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Asetuksen 6 §:n mukaan hankintayksikkö voi julkaista hankintailmoituksen myös muussa tarkoituksenmukaisessa tiedotusvälineessä, kuten sanoma- tai ammattilehdessä taikka omilla Internet-sivuillaan. Ilmoitusta ei kuitenkaan saa julkaista muualla ennen kuin se on julkaistu edellä mainitussa Internet-osoitteessa.

Kun hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt kansallisen kynnysarvon, hankintayksikön olisi hankintalain 68 §:n perusteella tullut toimittaa hankinnasta julkaistavaksi kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö ei ole mainittua ilmoitusta tehnyt. Kuortaneen kunta on siten menetellyt hankinnassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Tarjousmenettely

Hankintayksikkö on 11.5.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllään pyytänyt tarjouksia koululaiskuljetusten hoitamiselle lukuvuodelle 2009–2010. Hankintayksikkö on osittain ratkaissut tarjouskilpailun voittajat päätöksellään 16.6.2009 § 45. Tämän jälkeen hankintayksikkö on pyytänyt uusia tarjouksia reitille 2 uudelleen määriteltynä ja reitille 5 päätöksellään 26.7.2009 § 63, mutta päätöksellään 5.8.2009 § 64 ratkaissut tarjouskilpailun reitin 5 osalta 11.5.2009 päivättyyn tarjouspyyntöön annettujen tarjousten perusteella. Reitin 2 osalta hankintayksikön päätöksessä 26.7.2009 § 63 on todettu, että reittiä ei voida ajaa sellaisenaan kuin se on tarjouspyynnössä ilmoitettu. Kun hankintayksikkö 5.8.2009 § 64 on valinnut voittajan vain reitille 5, hankintayksikkö on samalla luopunut hankinnasta reitin 2 osalta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyssä lähtökohtana on, että tarjouksen tekijät toisistaan tietämättä esittävät tarjouksensa, joiden perusteella hankintayksikkö tekee ratkaisunsa. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei yhdellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan. Toisaalta hankintayksikön velvollisuutena on saattaa saamansa tarjoukset tarvittaessa keskenään vertailukelpoisiksi, jotta tarjousten vertailukelvottomuus ei vaarantaisi tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Saatujen tarjousten täsmentäminen tai tarkistaminen voi olla perusteltua erityisesti silloin, kun tarjousten vertailukelvottomuus on seurausta muuttuneista olosuhteista tarjousmenettelyn aikana.

Kysymyksessä olevassa hankinnassa hakija on tehnyt yhdistelmätarjouksen reiteille 2 ja 5. Reitille 5 tarjouskilpailun voittajaksi hankintayksikön 5.8.2009 § 64 päätöksellä valitun tarjous koski yksinomaan reittiä 5. Kun hankintayksikkö on päättänyt luopua reitin 2 toteuttamisesta, markkinaoikeus katsoo, että olosuhteissa on hankintamenettelyn aikana tapahtunut sellaisia muutoksia, jotka olisivat antaneet hankintayksikölle aihetta pyytää tarjoajia tarkistamaan tarjouksiaan näiden reittien osalta, jotta tarjoukset saadaan keskenään vertailukelpoisiksi. Kun hankintayksikkö on valinnut voittajan reitille 5 alkuperäisten tarjousten perusteella saattamatta tarjouksia ensin keskenään vertailukelpoiseksi, hankintayksikkö on menetellyt asiassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Kun otetaan huomioon hankintamenettelyssä edellä todetut virheet ja seuraavaksi seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muista asianosaisten esittämistä hankintamenettelyä koskevista väitteistä.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että Kuortaneen kunta on menetellyt hankinnassa julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamukset

Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen valitsemansa tarjoajan kanssa, joten ainoana hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädettynä seuraamuksena voi tulla kysymykseen enää hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan (348/2007) mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksu voidaan määrätä vain siis molempien edellytysten täyttyessä.

Kuortaneen kunta ei ole toimittanut julkaistavaksi hankintalain 68 §:ssä tarkoitettua kansallista hankintailmoitusta. Hankintailmoituksen laiminlyöminen on sinänsä virhe, joka luonteensa puolesta on omiaan vaikeuttamaan virheettömän menettelyn lopputuloksen jälkikäteistä arvioimista.

Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnasta paikallislehdessä ja hankintayksikön Internet-sivuilla. Lisäksi tarjouspyyntö on lähetetty sekä entisille sopimuskumppaneille että muille lähialueen liikennöitsijöille. Hankintayksikkö on myös saanut useita tarjouksia. Tästä syystä markkinaoikeus pitää epätodennäköisenä, että asiassa olisi ollut merkittävässä määrin muita liikennöitsijöitä, jotka olisivat halunneet tehdä tarjouksia samoista tarjouskilpailun kohteena olevista reiteistä kuin hakija. Näin ollen hankintailmoituksen laiminlyömiselle ei tule antaa merkitystä arvioitaessa hakijan mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on todettu, että tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous ostajan kannalta. Tarjouspyynnöstä ei ilmene, miten kokonaistaloudellisuutta on ollut tarkoitus arvioida. Tämän vuoksi ja kun tarjouksia on arvioitu vain hinnan perusteella, markkinaoikeus katsoo, että tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Hakijan yhdistelmätarjous on ollut reittien 2 ja 5 osalta yhteensä 1,18 euroa/kilometri ja voittaneen tarjoajan tarjous reitin 5 osalta 1,0 euroa/kilometri, joten hakijan antama tarjous ei ole ollut hinnaltaan halvin. Tarjouspyynnön mukaan reittien laskutus on voinut alkaa joko tarjoajan taksin asemapaikasta tai kunnan rajalta, jos asemapaikka on kunnan rajojen ulkopuolella. Koska voittanutta ja hakijan tarjousta ei ole reitin 5 osalta edellä kerrotulla tavalla saatettu keskenään vertailukelpoisiksi, jälkikäteen ei voida riittävällä varmuudella arvioida, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole riittäviä perusteita hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisen hyvitysmaksun määräämiselle. Hakijan hakemus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijoiden oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Kuortaneen kunnan korvaamaan Kuortaneen Taksi & Bussi Oy:n sekä X:n, Taksipalvelu X -nimisen toiminimen haltijana, yhteiset oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Kuortaneen kunnan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Gisela Juutilainen ja Johanna Lähde.