Market Court voids public procurement decision due to incorrect price selection criteria application.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Nousiaisten kunta on pyytänyt 27.5.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kunnan koululaiskuljetuksista lukuvuosille 2009–2010 ja 2010–2011. Hankinta on sisältänyt mahdollisuuden jatkaa sopimuskautta kahdella vuodella. Hankinnasta on julkaistu 28.5.2009 rajoitettua menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus.

Nousiaisten kunta on koulutuslautakunnan päätöksellä 10.6.2009 § 80 valinnut palveluntuottajiksi hankintapäätöksestä ilmenevät tarjoajat.

TI Petteri Hietanen Oy on tehnyt hankintapäätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka Nousiaisten kunta on koulutuslautakunnan päätöksellään 18.8.2009 § 94 hylännyt.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 900.000 euroa.

Hankintayksikkö on 4.8.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei tee hankintasopimuksia voittaneiden tarjoajien kanssa ennen kuin markkinaoikeus on antanut päätöksensä asiassa.

HAKEMUS

TI Petteri Hietanen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 10.6.2009 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.088,20 eurolla korkoineen.

Tarjouskilpailu on koskenut tarjouspyynnön mukaisesti sen liitteissä määriteltyjen reittien koululaiskuljetusten hoitamista. Reitit on määritelty kirjaimin A-B sekä numeroin 1-5B. Reitit on kuvattu karttapiirrosten avulla ja kuvauksiin ovat sisältyneet myös reittien aikataulut sekä viikoittaiset ajokerrat. Tarjouspyynnön liitteenä olleiden tarjouskilpailun ehtojen mukaan kilpailuttaminen on perustunut kunkin kohteen osalta tarjoajan ilmoittamaan hintaan/reitti/ajokerta.

Hankintayksikkö on siten asettanut tarjouksen valintaperusteeksi kutakin reittiä kokonaisuudessaan koskevan hinnan. Hankintayksikkö on kuitenkin virheellisesti käyttänyt valintaperusteena kunkin reitin sisäisiä, ajopäiväperusteisia hintoja.

Tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet laatu ja hinta. Vertailuperusteille ei ole kuitenkaan ilmoitettu suhteellista painoarvoa eikä niitä myöskään ole asetettu tärkeysjärjestykseen. Tarjouspyynnön liitteissä on toisessa kohtaa ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi halvin hinta ja toisessa kohtaa kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiden osalta on viitattu tarjouspyyntöön.

VASTINE

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu ajoreitit sekä niiden ajopäivät kellonaikoineen ja oppilasmäärineen. Kilpailuttaminen on perustunut tarjouskilpailun ehtojen mukaan kunkin kohteen osalta tarjoajan ilmoittamaan hintaan/reitti/ajokerta. Hinta on tullut antaa kohteittain muodossa ”hinta/ajokerta”. Jokainen tarjouslomakkeessa pyydetty hinta on ollut oma kilpailutuskohteensa. Tarjoajan on tullut tehdä tarjouksensa valmiille tarjouslomakkeelle, jossa on ollut omat kohdat kunkin kohteen eri ajopäiville ja kellonajoille neljää reittiä lukuun ottamatta. Reittien A+B, C, L ja P osalta ajopäivä- ja kellonaikatietoja ei ole ollut tarjouslomakkeessa, koska niissä reitti on ollut sama päivittäin ja ajopäivät sekä kellonajat on mainittu jo ajoreittien esittelyssä.

Menettely hankkia kuljetuspalvelut jopa yhden ajoreitin osalta eri päivinä eri liikennöitsijöiltä on ollut perusteltua, mikäli hankinta voidaan näin toteuttaa edullisemmin kuin hankittaessa yhden ajoreitin kaikkien päivien eri kuljetukset vain yhdeltä liikennöitsijältä. Hankintayksikön tavoitteena on ollut hankkia kuljetuspalvelut käyttäen julkisia varoja mahdollisimman tehokkaasti. Mikäli kuljetukset olisi ollut tarkoitus hankkia yhden ajoreitin kaikkien viikonpäivien ja kellonaikojen osalta aina yhdeltä tarjoajalta, tarjous olisi pyydetty muodossa ”hinta/ajoreitti”.

Hankinta-asiakirjat ovat olleet virheelliset siten, että tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ilman, että hankintayksikkö on määritellyt kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita ja niiden suhteellista painotusta. Koska kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita ei ole ilmoitettu, tarjouksen valintaperusteena on käytetty halvinta hintaa. Hankintayksikkö on arvioinut laatua tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ennen tarjousten vertailua. Virheellisyys ei ole vaikuttanut tarjouskilpailun lopputulokseen.

LAUSUNTO

Leiniön Liikenne Oy on antanut lausunnon.

X, Linjaliikenne X -nimisen toiminimen haltijana, Y, Taksi Y -nimisen toiminimen haltijana ja Z, Taksi Z -nimisen toiminimen haltijana eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hankinnan kohteena ovat olleet tarjouspyynnön mukaisesti reitit, eli ajokokonaisuudet, eikä reittien sisällä olevat erilliset ajopäivät. Hankintayksikön reitti-käsitys on ristiriitainen siinäkin suhteessa, että neljä reittiä A+B, C, L ja P on kilpailutettu tarjouspyynnön mukaisina kokonaisuuksina eikä erillisinä päivinä.

Hankintayksikkö on hylännyt hakijan hinnaltaan halvimmat tarjoukset reittien A+B ja D osalta vedoten sellaiseen muotoseikkaan, jolla ei ole ollut merkitystä tarjoajien tasapuolisen kohtelun kannalta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnan kohteen määritteleminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouksen valintaperuste

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintailmoituksessa on tarjouksen valintaperusteeksi ilmoitettu ”taloudellisesti edullisin tarjous, kun otetaan huomioon eritelmissä tai tarjouspyynnössä taikka neuvottelukutsussa esitetyt perusteet”.

Tarjouspyynnön kohdassa ”3. Kilpailuttaminen” on todettu muun ohella seuraavaa: ”Kilpailun perusteella valitaan se tarjous, joka on ostajalle kokonaistaloudellisesti edullisin. Tarjouksia vertaillaan laadun ja hinnan perusteella”. Tarjouspyynnön liitteenä olevan tarjouskilpailun ehtoja koskevan asiakirjan kohdassa ”10. Tarjouskilpailun ratkaisuperiaatteet” on tarjouksen valinnan osalta lisäksi ilmoitettu seuraavaa: ”Valinta suoritetaan niiden tarjouksentekijöiden kesken, joiden tarjous täyttää kaikki edellä asetetut ehdot toimitusvarmuudesta, kelpoisuudesta ja muista seikoista sen mukaan kuin tarjouspyynnössä on edellytetty.

Arvioinnissa otetaan huomioon liikenteenhoidon hinta, em. perusteet sekä asiakaspalvelun laatutekijät. Hyväksytyksi tulee se tarjous, joka on ostajalle kokonaistaloudellisesti edullisin yllämainittujen arviointiperusteiden mukaan”.

Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on käyttänyt tarjousten valintaperusteena halvinta hintaa kokonaistaloudellisen edullisuuden asemasta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä perusteella tarjouksia vertaillaan. Kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön perusteella on voinut ymmärtää, että tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tällöin lähtökohtaisesti voidaan olettaa, että annettavilla tarjouksilla tavoitellaan tarjouspyynnön vaatimusten mukaista, kokonaistaloudellisesti edullista tarjousta. Kun saadut tarjoukset on tosiasiallisesti vertailtu pelkästään hinnan perusteella, hankintayksikön menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa.

Vertailuperusteet

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden ”laatu” ja ”hinta” tärkeysjärjestystä tai painoarvoja. Lisäksi laatua koskevan vertailuperusteen arvioinnissa huomioon otettavien kriteerien ”em. perusteet” ja ”asiakaspalvelun laatutekijät” sisältö ei ole ollut tarjouspyynnössä sillä tavoin yksilöity, että tarjoajat olisivat voineet tarjousta antaessaan tietää, millä seikoilla on merkitystä tarjouksia vertailtaessa. Tarjoajat eivät näin ollen ole voineet tarjouspyynnön perusteella tietää, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee kiinnittämään huomiota laadun ja hinnan vertailussa ja miten näitä perusteita painotetaan. Tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet ovat lähtökohtaisesti antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus myös toteaa, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita asetettaessa tarjouspyynnössä on otettava huomioon hankintalain mukainen hankintamenettelyn kaksivaiheisuus, jossa erikseen arvioidaan hankintalain 52 §:n mukaisesti tarjoajien soveltuvuus, eli edellytykset ylipäätään toteuttaa hankinta, ja hankintalain 62 §:n mukaisesti soveltuvien tarjoajien tarjousten paremmuus. Tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja ei siten pidä lähtökohtaisesti käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Tarjousten vertailu

Tarjouspyynnön tarjouskilpailun ehtoja koskevassa asiakirjassa on kohdassa ”7. Tarjoushinta” todettu muun ohella seuraavaa: ”Kilpailuttaminen perustuu kunkin kohteen osalta liikennöitsijän ilmoittamaan hintaa/reitti/ajokerta”. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa todennut, että jokainen tarjouslomakkeessa pyydetty hinta on ollut oma kilpailutuskohteensa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti tarjouksen valintaperustetta asettaessaan. Asiassa on näin ollen harkittava sanotussa lainkohdassa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamukset

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että se ei tee hankintasopimuksia voittaneiden tarjoajien kanssa ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan, mikäli hankinnassa on menetelty hankintasäännösten vastaisesti markkinaoikeus voi hakemuksesta:

1) poistaa hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; taikka

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 76 §:n 2 momentin (348/2007) mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteet edut olisivat taikka jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Koska tarjouskilpailussa tarkoitetusta varsinaisesta hankintakaudesta on kulunut noin puolet ja hankintaan sisältyy kahden vuoden optiomahdollisuus, markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätös 10.6.2009 § 80 voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön aiemmin todettuja virheitä ei ole mahdollista korjata muulla tavoin kuin että hankintayksikkö järjestää hankinnasta kokonaan uuden tarjouskilpailun. Mikäli Nousiaisten kunta aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Nousiaisten kunnan koulutuslautakunnan koululaiskuljetuksia koskevan päätöksen 10.6.2009 § 80. Markkinaoikeus kieltää Nousiaisten kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Nousiaisten kunnan korvaamaan TI Petteri Hietanen Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.088,20 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Gisela Juutilainen ja Johanna Lähde.