Market Court voids public procurement decision for failure to justify evaluation and apply weightings correctly.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pirkkalan kunta on pyytänyt 4.2.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kunnan pääkirjaston laitteistojen ja RFID-tunnisteiden hankinnasta. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta neljältä eri tarjoajalta.

Pirkkalan kunnan kirjasto- ja kulttuurilautakunta on päätöksellään 31.03.2009 § 12 valinnut Mikro-Väylä Oy:n tarjouksen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on voittaneen tarjouksen mukaan noin 97.000 euroa.

Pirkkalan kunta on 5.5.2009 markkinaoikeudelle toimittamassaan kirjelmässä ilmoittanut, ettei se tee hankintasopimusta sinä aikana kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

P.V. Supa Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Pirkkalan kunnan päätöksen 31.3.2009 § 12 ja kieltää hankintayksikköä panemasta sanottua päätöstä täytäntöön sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Hakija on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.368 eurolla korkoineen.

Hankintapäätöksessä ei ole yksilöity tarjoajien välisiä eroja minkään vertailukriteerin osalta, eikä päätöksen yhteydessä ole toimitettu liitteitä tai mitään vertailuasiakirjoja. Hankintapäätöstä ei siten ole perusteltu hankintalain edellyttämällä tavalla. Hankintayksikkö on toimittanut vasta hakijan esittämän pyynnön jälkeen vertailulomakkeen. Lomakkeessa on todettu kunkin tarjoajan saamat pisteet ilman pisteytyksen perusteluja.

Hankintayksikkö on menetellyt lainvastaisesti, kun se on soveltanut tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailukriteereitä. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu vertailukriteerien välisiä painotuksia, jotka on ilmoitettu vasta hankintapäätöksessä. Tarjouspyynnössä vertailukriteerit on ilmoitettu tärkeysjärjestyksessä, mutta käytännössä muita kuin hintakriteeriä on sovellettu samanarvoisina. Soveltamisjärjestys on ollut ristiriidassa tarjouspyynnössä ilmoitetun tärkeysjärjestyksen kanssa.

Voittaneen tarjoajan tarjoukseen on hinnoittelun osalta tehty muutoksia, joilla on tarjottu vaihtoehtoista palautusautomaattia. Tarjouspyynnön mukaan vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä, joten hankintayksikön olisi pitänyt hylätä voittaneen tarjoajan tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti myös tarjouksia pisteyttäessään. Hintapisteiden osalta vertailu on ollut virheellistä siltä osin kuin hakija ja voittanut tarjoaja ovat saaneet samat pisteet tarjousten eroista huolimatta, voittaneen tarjoajan hintalomakkeeseen sisältyy laskuvirhe, ja voittaneen tarjoajan hinnoittelussa on otettu huomioon kolmen vuoden ilmainen ylläpito- ja huoltopalvelu, mutta palvelun hintaa ei ole laskettu takuuajan jälkeiselle ajalle. Laitteistojen odotettavissa olevan vähimmäiskäyttöiän aikana ero hakijan ja voittaneen tarjoajan hintojen välillä muodostuu huomattavaksi. Hankintayksikkö ei ole myöskään laskenut hintoja vertailukelpoisesti. Hakijan tarjouksessa ollut ja kokonaistoimitukseen sisältymätön vapaaehtoinen kolmen vuoden ylläpito- ja huoltopalvelu on otettu huomioon kokonaisuudessaan. Hakija on todennut toimituksellaan olevan kahden vuoden takuun.

Vertailu on ollut virheellistä muunneltavuudesta annettujen pisteiden osalta, koska hakija on saanut kohdasta vain 10 pistettä, vaikka sen tarjoama laitteisto täyttää kaikki tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti ylläpitopalveluista annettujen pisteiden osalta, kun se ei ole vertaillut tarjouksissa ilmoitettuja palveluita taikka niiden kattavuutta. Hankintayksikkö ei ole myöskään huomioinut takuuajan päättymisen jälkeen maksettavia hintoja. Hakija pitää perusteettomana kaikille tarjoajille annettuja täysiä vertailupisteitä ja katsoo, että hankintayksikkö on lyönyt laimin velvollisuutensa vertailla tarjouksia asianmukaisesti.

Takuuajan pituuden perusteella annettavien pisteiden osalta tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu minkäänlaisia kriteereitä pisteytykselle. Kaksi tarjoajaa on saanut 20 pistettä ja hakija on saanut 10 pistettä. Ilmoitetun takuuajan perusteella annettavat enimmäispisteet olisi pitänyt suhteuttaa laitteiden oletettuun käyttöikään, jolloin pisteytys olisi ollut vertailukelpoinen. Takuuajan perusteella annetut pisteet on painotettu hankintapäätöksessä tarjouspyynnössä ilmoitetun painotuksen vastaisesti.

VASTINE

Pirkkalan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja hakijan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Mikro-Väylä Oy on tehnyt kaksi eri kirjekuorissa toimitettua tarjousta, tarjous 1 ja tarjous 2, jotka eivät ole vaihtoehtoisia tarjouksia. Hakijalle lähetettyyn tarjouksen 1 hintalomakkeeseen on lyijykynällä merkitty tarjouksen 2 sisältämän palautusautomaatin hinta.

Kansallisessa hankinnassa riittää, että hankintakriteerit ilmoitetaan tärkeysjärjestyksessä, eikä painoarvoja tarvitse ilmoittaa sen tarkemmin. Hankintapäätöksessä hinnan osuudeksi laskettiin 40 prosenttia ja muiden vertailuperusteiden osuudeksi 60 prosenttia, josta kunkin kolmen vertailuperusteen osuus on 20 prosenttia.

Hankintapäätöksen tarjousvertailu on tehty osittain virheellisesti ja epätarkasti, mutta hankintayksikkö on vastineessaan oikaissut tehdyt virheet. Tarkennetussa vertailussa hankintamenettelyn lopputulos on sama.

Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty kymmenen vuoden elinkaarihintaa, eikä sitä tule ottaa huomioon tarjousten vertailussa, vaikka hakija onkin sellaisen esittänyt.

LAUSUNTO

Mikro-Väylä Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää P.V Supa Oy:n hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 960 eurolla.

Koska kyseessä on ollut EU:n kynnysarvot alittava menettely, tarjouspyyntö on laadittu täysin oikein, kun valintaperusteet on ilmoitettu tärkeysjärjestyksessä.

Molemmat Mikro-Väylä Oy:n tekemät tarjoukset ovat olleet itsenäisiä tarjouksia, jotka ovat siis rinnakkaisia tarjouksia, joita ei ole kielletty jättämästä.

Hakijan lausumat takuuajan jälkeisistä huoltokustannuksista ja kymmenen vuoden kokonaiskustannuksista on jätettävä huomiotta, koska mitään tällaista ei ole edellytetty tarjouspyynnössä.

VASTASELITYS

P.V. Supa Oy on lausunut vastaselityksessään muun ohella, että hankintayksikön markkinaoikeuskäsittelyn aikana tekemä tarjousvertailujen korjaaminen ei muuta sitä tosiasiaa, että hankintayksikön menettely on ollut vastoin hankintalakia, ja että hankintapäätös on ollut lainvastainen.

LISÄVASTINE

Pirkkalan kunta on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankinnan kohteena on julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 16 §:n 1 momentissa tarkoitettu EU-kynnysarvon alittava tavarahankinta, joten hankintaan tulevat lain 21 §:n 2 momentin perusteella sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain III osan säännökset.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintapäätöksen perusteleminen ja tarjousten vertailu

Hankintalain 69 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste, sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintalain esitöissä (HE 56/2006 vp s. 116) on todettu, että käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, hankintayksikön tulisi noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteina on tärkeysjärjestyksessä ilmoitettu hinta, muunneltavuus siirryttäessä uuteen kirjastojärjestelmään (PallasPro21), ylläpito- ja tukipalvelut sisältäen varaosien saatavuuden laitteille sekä takuuajan pituus laitteille ja tunnisteille. Koska kyseessä on ollut EU-kynnysarvot alittava hankinta, markkinaoikeus katsoo, että vertailuperusteiden ilmoittaminen tärkeysjärjestyksessä on ollut hankintasäännösten mukaista.

Pirkkalan kunnan kirjasto- ja kulttuurilautakunnan 31.3.2009 tekemässä hankintapäätöksessä on todettu hinnan osuuden olleen arvioinnissa 40 prosenttia ja muiden tekijöiden yhteensä 60 prosenttia. Hankintapäätöksessä tarjouksia on vertailtu seuraavasti. ”Kokonaisratkaisuna Ab Axiell Kirjastot Oy:n ja ToP Tunniste Oy:n tarjoukset ovat hirvittävän kalliita. Hintavertailussa MikroVäylä ja P.V. Supa ovat keskenään melko tasavertaisia. Muissa vertailuperusteissa Ab Axiell Kirjastot Oy erottuu edukseen, koska se on myös kirjastojärjestelmämme toimittaja. Muut ovat keskenään aika tasaveroisia. MikroVäylä tarjoaa kolmen vuoden täystakuun laitteille, jolloin laitehuolloista ei synny kuluja ollenkaan. MikroVäylä on myös toimittanut Pälkäneen uuden pääkirjaston laiteratkaisut, joten sillä on kokemusta Piki-toimintaympäristössä.”

Hankintapäätöksessä ei ole muulla kuin edellä mainitulla tavalla perusteltu päätöstä. Hankintapäätökseen ei myöskään ole liitetty tarjousten vertailutaulukkoa tai muita liitteitä, joista ilmenisi miten vertailuperusteita on sovellettu. Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle 23.3.2009 päivätyn pistetaulukon, josta ilmenee, että muut vertailuperusteet kuin hinta on pisteytetty asteikolla 0–20. Taulukosta ilmenee myös tarjoajille kustakin vertailuperusteesta annetut pisteet. Vertailutaulukossa ei ole sanallisia perusteluja annetuille pisteille.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamansa vastineen yhteydessä tehnyt uuden tarjousten vertailun, jossa se on ilmoittanut oikaisseensa hankintapäätöksen virheellisyydet. Uudessa vertailussa on myös perusteltu tarjoajien saamia pisteitä kunkin vertailuperusteen osalta. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön tekemä uusi tarjousten vertailu on hakemuksen kohteena olevasta hankintapäätöksestä erillinen vertailu, jossa tarjoajille on annettu hankintapäätöksestä merkittävästi poikkeavat pisteet. Näin ollen alkuperäistä hankintapäätöstä ei voida arvioida uudessa tarjousvertailussa esitettyjen perustelujen pohjalta, eikä hankintayksikkö siten ole esittänyt markkinaoikeuskäsittelyn aikana perusteluja alkuperäisessä hankintapäätöksessä tarjoajille annetuille pisteille.

Hakemuksen kohteena olevasta hankintapäätöksestä ei ilmene miten hankintayksikkö on tarjousten vertailussa kutakin kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperustetta soveltanut ja mihin tarjouksista ilmeneviin eroihin vertailuperusteiden pisteytys on perustunut. Hankintapäätöksestä ei siten ole hankintalain 73 §:n 1 momentin edellyttämin tavoin käynyt ilmi, mihin seikkoihin hankintapäätös on perustunut. Hankintayksikkö ei myöskään ole esittänyt markkinaoikeudesta sellaista selvitystä, josta ilmenisi miten tarjouksia olisi hankintapäätöstä tehdessä vertailtu.

Markkinaoikeus toteaa, että muiden vertailuperusteiden kuin hinnan kohdalla on käytetty samaa 20 prosentin painoarvoa, jolloin ne eivät samanarvoisina ole olleet tarjouspyynnön mukaisessa tärkeysjärjestyksessä. Hankintayksikön menettely, jossa se on antanut vertailuperusteille kyseisten prosenttiosuuksien mukaiset painoarvot, tarjouspyynnössä ilmoitetun tärkeysjärjestyksen sijaan, ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Hintavertailun osalta markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on todennut oikeaksi hakijan väitteen voittaneen tarjoajan tarjoushinnan laskemisessa tapahtuneen virheen osalta. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on siten ollut 97.455,00.

Hakija on esittänyt, että ylläpito- ja huoltopalveluista aiheutuvat kustannukset olisi tullut ottaa huomioon hintavertailussa laitteiston käyttöiän perusteella 10 vuoden ajalta. Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan ylläpito- ja huoltopalveluiden hinta kolmelle vuodelle. Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi hankintayksikön on tullut huomioida tarjouksista todelliset kustannukset ylläpito- ja huoltopalveluille kolmen vuoden ajalta ottaen huomioon tarjouksissa mahdollisesti annettujen takuuaikojen vaikutus kustannuksiin.

Hakija on esittänyt, että myös takuuajan perusteella annettavat pisteet olisi pitänyt suhteuttaa laitteiden oletettuun käyttöikään. Tarjouspyynnössä todetaan ehdottomana vaatimuksena, että toimittajan tulee ilmoittaa tarjouksessaan tarjoamiensa laitteiden sekä RFID-tunnisteiden takuu kuukausina. Tarjousten vertailuperusteina on ilmoitettu ”takuuajan pituus laitteille ja tunnisteille”. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, että takuuaikojen vertailu tarjouspyynnön mukaisesti ei ole edellyttänyt takuuaikojen suhteuttamista laitteiden käyttöikään.

Edellä mainittu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole tarpeen lausua tarkemmin tarjousten vertailun virheellisyyttä koskevien väitteiden osalta.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on esittänyt, että voittanut tarjoaja on antanut tarjouspyynnön vastaisesti vaihtoehtoisen tarjouksen, koska tarjoukseen tehdyllä muutoksella on tarjottu vaihtoehtoista palautusautomaattia. Tarjouspyynnön sivulla 5 on todettu ehdottomana vaatimuksena, että vaihtoehtoisia tarjouksia ei oteta huomioon.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa selvittänyt, että voittanut tarjoaja on tehnyt tarjouspyynnön perusteella kaksi eri tarjousta, jotka on toimitettu hankintayksikölle eri kirjekuorissa. Tarjouksessa 1 on tarjottu palautusautomaattia seitsemällä Ergo Cart Volume kirjakärryllä, ja tarjouksessa 2 on tarjottu palautusautomaattia seitsemällä Palautuskärry 600:lla.

Tarjouspyynnössä ei ole asetettu tiettyjä tarkkoja vaatimuksia palautusautomaattien lajittelulaitteistojen kaikkien ominaisuuksien osalta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on mahdollistanut, että tarjoaja voi antaa useamman itsenäisen tarjouksen, joissa tarjotaan erilaisia palautuslaitteiden lajittelulaitteistoja ilman, että kyseessä olisi vaihtoehtoiset tarjoukset. Tarjousten ei siten ole katsottava olevan vaihtoehtoiset tarjoukset, eikä hankintayksikön siten voida katsoa menetelleen tältä osin julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti kun se ei ole hylännyt tarjouksia tarjouspyynnön vastaisena. Tarjousten vertailutaulukosta 23.3.2009 ilmenee kuitenkin että hankintayksikkö on ottanut vertailuun mukaan vain toisen voittaneen tarjoajan tarjouksista.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole perustellut hankintapäätöstä hankintalaissa edellytetyllä tavalla ja vertaillessaan tarjouksia edellä ilmenevällä tavalla virheellisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty eikä hankintapäätöstä muutoinkaan pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Pirkkalan kunta aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana aloitetun tarjouskilpailun perusteella, sen tulee tehdä asiassa hankintalain säännökset huomioon ottaen uusi tarjousten vertailu ja perusteltu hankintapäätös, jossa on otettava huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä Pirkkalan kunta on velvoitettava korvaamaan P.V. Supa Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi arvioimalla määrällä. P.V. Supa Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Mikro-Väylä Oy:lle on antanut asiassa lausunnon hakemuksesta, mistä sille on aiheutunut kuluja. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei kuitenkaan ole kohtuutonta, että mainittu yhtiö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Pirkkalan kunnan kirjasto- ja kulttuurilautakunnan päätöksen 31.03.2009 § 12 ja kieltää hankintayksikköä tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Pirkkalan kunnan korvaamaan P.V. Supa Oy:n arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 § 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä päivästä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Mikro-Väylä Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Perttu Koivula.