Market Court voids public procurement decision for non-objective tender evaluation violating competition law.

HANKINTAMENETTELY JA ASIAN TAUSTA

Sallan kunta on pyytänyt 20.5.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia palveluliikenteestä 11.8.2009 alkaen syyslukukauden 2012 alkuun saakka. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Sallan kunnanhallitus on päätöksellään 31.8.2009 § 235 valinnut liikennöitsijäksi X:n, Taksi X -nimisen toiminimen haltijan.

Liikenne-Peltoperä Oy on tehnyt edellä mainitusta päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka johdosta Sallan kunnanhallitus on päätöksellään 19.10.2009 § 281 kumonnut päätöksen 31.8.2009 § 235 ja palauttanut palveluliikenteen hankinnan uudelleen kunnanviraston valmisteltavaksi.

Sallan kunnanhallitus on päätöksellään 23.11.2009 § 312 valinnut liikennöitsijäksi X:n, Taksi X -nimisen toiminimen haltijan.

Hankintailmnoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on 120.000–165.000 euroa.

Sallan kunta on markkinaoikeuteen 10.12.2009 saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut, ettei se pane hankintapäätöstään täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

Liikenne-Peltoperä Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Sallan kunnanhallituksen päätöksen 23.11.2009 § 312 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Tarjousten vertailua ei ole suoritettu objektiivisesti. Voittaneelle tarjoajalle on annettu liian paljon pisteitä kaluston muita ominaisuuksia arvioitaessa. Tarjouspyynnön mukaan kaluston muita ominaisuuksia arvioitaessa otetaan huomioon tilaratkaisu kuten penkkien sijoittelu ja väljyys sekä turvavöiden olemassaolo kaikille matkustajille. Lisäksi tarjouspyynnössä on todettu, että hankintayksikkö arvioi tarjotun kaluston muut ominaisuudet tarjouksessa esitettyjen tietojen perusteella sekä mahdollisesti pyytämällä tarjotun kaluston nähtäväksi.

Voittanut tarjoaja on tarjonnut 1+8 henkilölle rekisteröityä henkilöautoa. Hakija on puolestaan tarjonnut 16-paikkaista linja-autoa. Hakijan ajoneuvon penkit on sijoitettu voittaneen tarjoajan ajoneuvoa väljemmin ja ajoneuvossa pystyy liikkumaan suorassa ilman kyyristymistä. Hakijan ajoneuvossa on irrotettavissa olevat kaksi takimmaista penkkiä, joiden ansiosta syntyy lisätilaa muun muassa rollaattoreille. Lisäksi ajoneuvoa tarkastettaessa hankintayksikön edustajan on täytynyt havaita, kuinka rinnakkain oleva istuin voidaan siirtää keskikäytävän suuntaan, jolloin istuinleveys ja istuinmukavuus paranevat. Hakijan ajoneuvo on siten ollut sisätiloiltaan voittaneen tarjoajan ajoneuvoa suurempi.

Hakijan ajoneuvossa on turvavyöt niillä penkeillä, jotka sijaitsevat esteettömästi tuulilasia kohden.

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut, että jos hakijan tarjous hyväksytään, hakija hankkii uuden tai vähän käytetyn 16/19-paikkaisen linja-auton, jossa on invavalmius. Hankintayksikön olisikin tullut viimeistään korjatun tarjousten vertailun yhteydessä pyytää hakijalta selvitystä kalustotilanteesta. Hakija on tarjouksen jättämisen jälkeen hankkinut invavarusteisen ajoneuvon.

VASTINE

Sallan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Tarjousten vertailu on suoritettu oikein. Selvää on, että linja-autossa on enemmän tilaa kuin taksiautossa. Tarjouspyynnön mukaan palveluliikenteen ajot voidaan kuitenkin suorittaa joko taksiautolla tai linja-autolla, eikä pisteytystä voida kohdentaa sen mukaan, onko kysymyksessä linja-auto vai taksiauto.

Joukkoliikennesuunnittelija on suorittanut kaluston arvioinnin silmämääräisesti, minkä perusteella pisteytys on tehty. Hakijan tarjouskilpailun jälkeen hankkimaa ajoneuvoa ei ole voinut ottaa huomioon tarjousten vertailussa.

LAUSUNTO

X, Taksi X -nimisen toiminimen haltijana on esittänyt muun ohella, että hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska tarjouksessa ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä edellytettyä koko liikennekauden hintaa. Hankintayksikön olisi siten tullut hylätä hakijan tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Hakijan tarjouksen liitteenä ei ole ollut tarjotun ajoneuvon rekisteröintitodistusta, josta olisi ilmennyt pyörätuolipaikkojen lukumäärä. Hankintayksikkö on pyytänyt X:n pyynnöstä hakijaa toimittamaan ajoneuvon rekisteröintitodistuksen, mutta hakija ei ole sitä toimittanut.

Hakija on tarjouspyynnön vastaisesti ilmoittanut hinnat arvonlisäverottomina. Hintavertailua suoritettaessa hankintayksikkö on verrannut hakijan ilmoittamia arvonlisäverottomia hintoja X:n tarjouksessa ilmoittamiin arvonlisäverollisiin hintoihin. Mikäli hintavertailu olisi suoritettu vertailukelpoisten hintojen kesken, tarjousten piste-eroksi olisi tullut 5,7 pistettä.

VASTASELITYS

Hakija ei ole antanut vastaselitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalain) 15 §:n 1 kohdan (348/2007) mukaisen tavara- ja palveluhankintojen kansallisen kynnysarvon, muttei hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista tavara- ja palveluhankintojen EU-kynnysarvoa.

Kysymyksessä oleva palvelu kuuluu hankintalain liitteen A ensisijaisten palvelujen ryhmään 2 maakuljetuspalvelut. Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan kysymyksessä oleviin EU-kynnysarvon alittaviin liitteen A palveluhankintoihin tulevat sovellettaviksi hankintalain I, III ja IV osan säännökset.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyynnön epäselvyys

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia ”arkipäivisin ajettavasta liikennekokonaisuudesta, joka muodostuu kaikille avoimesta palveluliikenteestä sekä kiinteällä reitillä ajettavasta niin ikään kaikille avoimesta joukkoliikenneosuudesta, jossa matkustaa koululaisia.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”3. Tarjousten sisältö ja voimassaolo” on tarjouksen hinnan osalta todettu muun ohella, että tarjouksen tulee sisältää arvonlisäverollinen tarjoushinta koko liikennöintikaudelta (noin 265 liikennöintipäivää/vuosi) sekä tarjoushinnan perusteena oleva arvonlisäverollinen yksikköhinta euroa/kilometri.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 on ollut tarjouslomake. Tarjouslomakkeessa on todettu muun ohella, että tarjous jätetään tällä asiakirjalla liitteineen tarjouspyynnön mukaisesti. Tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjouslomakkeen kohtaan ”2. tarjoushinta” arvolisäveroton kokonaispalvelun hinta euroa/tunti sekä vaihtoehtoinen arvonlisäveroton hinta euroa/kilometri. Tarjouslomakkeen mukaan ”Molemmat hinnat tulee mainita, toinen huomioidaan sopimukseen”. Lisäksi tarjoajien on tullut ilmoittaa lomakkeessa arvonlisäveroton lisähinta euroa/tunti mahdollisista aikatauluun tulevista lisäyksistä.

Hakija on ilmoittanut tarjouspyynnön liitteenä 2 olleen tarjouslomakkeen mukaiset yksikköhinnat arvonlisäverottomina mutta ei tarjouspyynnön kohdassa 3. edellytettyjä palvelun arvonlisäverollista tarjoushintaa koko liikennöintikaudelta eikä tarjoushinnan perusteena olevaa arvonlisäverollista yksikköhintaa euroa/kilometri. Voittanut tarjoaja on puolestaan ilmoittanut tarjouspyynnön kohdassa 3. edellytetyt palvelun arvonlisäverollisen tarjoushinnan koko liikennöintikaudelta sekä tarjoushinnan perusteena olevan arvonlisäverollisen yksikköhinnan euroa/kilometri mutta ei tarjouspyynnön liitteenä 2 olleessa tarjouslomakkeessa edellytettyjä yksikköhintoja arvonlisäverottomina.

Tarjouspyyntöasiakirjat ovat sisältäneet ristiriitaista tietoa palvelun hinnan ilmoittamisesta. Edellä todetun perusteella ja saadut tarjoukset huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat eivät palvelun hinnan ilmoittamisen ristiriitaisuuden vuoksi ole olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Tarjousten vertailuperusteet

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 116) on kyseisen lainkohdan osalta todettu, että hankintayksikkö voisi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden tulisi kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä.

Tarjouspyynnön kohdassa ”5. Ratkaisuperiaatteet” on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus ja vertailuperusteiksi tarjoushinta 70 pisteen painoarvolla, kaluston ominaisuudet 20 pisteen painoarvolla ja tarjoajan ominaisuudet 10 pisteen painoarvolla.

Tarjouspyynnön mukaan kaluston ominaisuuksia arvioitaessa otetaan huomioon maksimikapasiteetti, pyörätuolien kuljetusmahdollisuus, toimintavarmuus, kaluston ikä, asiakkaiden nousua helpottavat apuvälineet ja muut kaluston ominaisuudet tarjouspyynnössä tarkemmin määriteltyjen perusteiden ja pisteytysmallien mukaisesti.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan ominaisuuksia arvioitaessa otetaan huomioon yrityksen aikaisempi kokemus, paikallisten olosuhteiden tuntemus ja yrityksen kuljettajien aikaisempi kokemus tarjouspyynnössä tarkemmin määriteltyjen perusteiden ja pisteytysmallien mukaisesti. Tarjouspyynnössä yrityksen aikaisemman kokemuksen osalta on todettu muun ohella, että yrityksen aikaisemmasta kokemuksesta saa pisteitä seuraavista aikaisemmista kuljetustehtävistä: palvelulinjat, kutsujoukkoliikenne/asiointiliikenne, vanhusten, vammaisten tai niihin verrattavien kuljetuksien hoitaminen ja koulukuljetukset.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikön on ensin hankintalain 71 §:n mukaisesti tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta. Tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja ei siten lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Markkinaoikeus katsoo, että vertailuperusteen tarjoajan ominaisuudet alakohdaksi ilmoitettu yrityksen aikaisempi kokemus on liittynyt pikemmin tarjoajan soveltuvuuden kuin tarjousten keskinäisen paremmuuden arvioimiseen. Asiassa ei ole ilmennyt, että tarjousten vertailemisessa olisi mainitulta osin ollut hankintalain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kysymys hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävän pätevyyden, kokemuksen ja ammattitaidon vertailemisesta. Lisäksi markkinaoikeus katsoo, että sanottua vertailuperusteen alakohtaa on pidettävä syrjivänä, koska se on ollut omiaan estämään uusien tarjoajien osallistumisen tarjouskilpailuun.

Vertailuperusteen tarjoajan ominaisuudet alakohdaksi ilmoitetun paikallisten olosuhteiden tuntemuksen osalta markkinaoikeus katsoo, että sen käyttämistä tarjousten vertailussa on ilman hyväksyttävää perustetta pidettävä tarjoajia syrjivänä, koska paikallisten olosuhteiden tuntemuksen voi kerryttää vain hankintayksikön kanssa yhteistoiminnassa aikaisemmin toiminut palveluntarjoaja.

Johtopäätös ja seuraamus

Hankintayksikkö on edellä olevan perusteella menetellyt hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys sanotussa lainkohdassa säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Hankintamenettely ja Sallan kunnanhallituksen päätös 23.11.2009 § 312 ovat perustuneet virheellisesti laadittuun tarjouspyyntöön. Hankintamenettelyn virheellisyyden luonne huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Sallan kunta aikoo edelleenkin toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Sallan kunnanhallituksen päätöksen 23.11.2009 § 312 palveluliikenteen hankinnasta ja kieltää Sallan kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 15.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Sami Rautiainen.