Market Court voids public procurement decision due to subjective evaluation of tender criteria violating the Act on Public Procurement.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Viestintävirasto on pyytänyt 27.1.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kielikoulutuksen järjestämisestä. Hankinnasta on julkaistu 27.1.2010 avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut 12 tarjousta.

Viestintävirasto on päätöksellään 26.3.2010 1698/230/2009 valinnut kielikoulutuksen järjestäjäksi Optimi Training Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on 65.000 euroa.

Viestintävirasto on markkinaoikeuteen 14.4.2010 saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut, ettei se tee hankintasopimusta ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

Maison de Quartier Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Viestintäviraston päätöksen 26.3.2010 1698/230/2009 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.891 eurolla.

Tarjousten vertailussa ei ole noudatettu tarjouspyynnössä vertailuperusteille ”Kokonaishinta” ja ”Palvelun toteuttamiseen tarkoitettujen henkilöiden pätevyys” annettuja painoarvoja.

Tarjousten vertailu on suoritettu virheellisesti vertailuperusteiden ”Lisäpalveluiden määrä ja soveltuvuus Viestintävirastolle” ja ”Laadunvarmistusjärjestelmän laatu” osalta. Mainittujen vertailuperusteiden pisteyttäminen on täysin riippunut arvioitsijan subjektiivisesta näkemyksestä. Arvioitsija on näin ollen voinut mielivaltaisesti antaa pisteitä sellaisista ominaisuuksista, joita ei todellisuudessa ole ollut olemassa tai toisaalta voinut jättää antamatta pisteitä sellaisista ominaisuuksista, jotka ovat olleet havaittavissa.

Hankintayksikkö on edellä mainittujen vertailuperusteiden subjektiivisella tulkinnalla saanut vertailuperusteiden ”Kokonaishinta” ja ”Palvelun toteuttamiseen tarkoitettujen henkilöiden pätevyys” arvioinnissa syntyneet piste-erot häviämään. Tämän vuoksi tällaiselle subjektiiviselle arvioinnille ei ole voinut antaa tarjouskilpailussa sellaista painoarvoa, että objektiivisesti määritettävät vertailuperusteet ”Kokonaishinta” ja ”Palvelun toteuttamiseen tarkoitettujen henkilöiden pätevyys” ovat menettäneet merkityksensä.

Hankintapäätöksessä ei ole perusteltu sitä, miksi hakijan tarjoamien lisäpalveluiden on arvioitu soveltuvan hankintayksikölle melko hyvin tai miksi hakijan asiakaspalautteen kerääminen on arvioitu muita tarjoajia heikommaksi.

VASTINE

Viestintävirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla korkoineen.

Vertailuperusteet ovat olleet objektiivisia ja syrjimättömiä ja ne ovat liittyneet hankinnan kohteeseen. Vertailuperusteet ovat lisäksi olleet sisällöltään riittävän yksilöityjä.

Tarjousten vertailu on suoritettu hankintalain mukaisesti. Vertailussa on noudatettu tarjouspyynnössä vertailuperusteille annettuja painoarvoja. Vertailussa on otettu huomioon ainoastaan tarjoajien tarjousasiakirjoissa esitetyt seikat. Vertailu on lisäksi suoritettu objektiivisesti ja tasapuolisesti.

Hankintapäätöksen liitteenä olleesta perustelumuistiosta on ilmennyt yksiselitteisesti ja riittävästi tarjousten pisteytykseen vaikuttaneet perusteet. Hakijan tarjouksessa lisäpalveluiden määrä on ollut keskinkertainen, mutta ne on arvioitu soveltuvan melko hyvin hankintayksikölle. Hakijan laadunvarmistusjärjestelmän laatu on arvioitu heikommaksi kuin kuuden muun tarjoajan tarjoaman laadunvarmistusjärjestelmän laatu.

LAUSUNTO

Optimi Training Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Maison de Quartier Oy on lausunut, että laatuun liittyneet vertailuperusteet eivät ole olleet puolueettomia.

Hankintayksikkö ei ole vastineessakaan perustellut, miksi hakija on saanut tarjousten vertailussa vertailuperusteiden ”Lisäpalveluiden määrä ja soveltuvuus Viestintävirastolle” ja ”Laadunvarmistusjärjestelmän laatu” osalta vähemmän pisteitä kuin voittanut tarjoaja.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettäväksi hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnössä 27.1.2010 on pyydetty tarjouksia kielikoulutuksen järjestämisestä. Tarjouspyynnön kohdassa 3 ”Hankinnan kohteen tarkempi määrittely” on todettu muun ohella, että tarjoajan on kuvattava laadunvarmistusjärjestelmänsä.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleessa ”Tarjoajaa ja tarjottavaa palvelua koskevat vaatimukset” -nimisessä tarjouslomakkeessa on todettu muun ohella, että mikäli tarjoajalle asetetut kelpoisuusehdot eivät täyty, hankintayksiköllä on oikeus sulkea tarjoaja tarjouskilpailusta. Kyseisessä lomakkeessa on kelpoisuusvaatimuksena edellytetty muun ohella, että tarjoajalla on käytössään kielikoulutuspalvelua koskeva laadunvarmistusmenetelmä, josta on esitettävä selvitys. Tarjouspyynnön kohdan 8 mukaan tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteina ovat kokonaishinta 50 prosentin painoarvolla ja laatu 50 prosentin painoarvolla. Laatuun liittyviksi vertailuperusteiksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu ”Palvelun toteuttamiseen tarjottujen henkilöiden pätevyys, kokemus ja ammattitaito, 30 pistettä”, ”Lisäpalveluiden määrä ja soveltuvuus Viestintävirastolle, 10 pistettä” ja ”Laadunvarmistusjärjestelmän laatu, 10 pistettä”.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikön on ensin hankintalain 71 §:n mukaisesti tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta. Tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja ei siten lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Hankintayksikkö on käyttänyt laadunvarmistusjärjestelmää sekä tarjoajien soveltuvuuden arvioimisessa että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa. Edellä lausuttu huomioon ottaen ja kun asiassa ei ole ilmennyt, että tarjousten vertailemisessa olisi mainitulta osin ollut hankintalain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kysymys hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävän laadunhallinnan, pätevyyden, kokemuksen ja ammattitaidon vertailemisesta, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä tehnyt riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arvioimisessa käytettävien seikkojen ja tarjousten vertailussa käytettävien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden välillä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina on käytettävä sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden on lisäksi liityttävä hankinnan kohteeseen ja oltava luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa

Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla ilmoitettu, että tarjoajan on tarjouksessaan kuvattava laadunvarmistusjärjestelmänsä. Tästä maininnasta huolimatta markkinaoikeus katsoo, että vertailuperuste ”Laadunvarmistusjärjestelmän laatu” on ollut hankinnan kohde huomioon ottaenkin siinä määrin tulkinnanvarainen, ettei tarjoajien ole ollut mahdollista tietää varmuudella, mitä seikkoja hankintayksikkö kyseisellä vertailuperusteella on tarkoittanut.

Sen sijaan laadun arvioinnissa käytettyjen vertailuperusteiden ”Palvelun toteuttamiseen tarjottujen henkilöiden pätevyys, kokemus ja ammattitaito” ja ”Lisäpalveluiden määrä ja soveltuvuus Viestintävirastolle” osalta markkinaoikeus katsoo, että ne ovat paitsi liittyneet hankinnan kohteeseen myös olleet sellaisia, että hankintayksikkö on voinut niiden avulla selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Mainitut arviointiperusteet eivät ole myöskään olleet luonteeltaan tarjoajia syrjiviä tai antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus katsoo lisäksi, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa määrittää laatuun liittyville vertailuperusteille ”Lisäpalveluiden määrä ja soveltuvuus Viestintävirastolle” ja ”Laadunvarmistusjärjestelmän laatu” painoarvoksi kummankin osalta 10 pistettä. Hankintayksikkö ei ole näin menetellessään syrjinyt hakijaa tai vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Markkinaoikeus toteaa lopuksi, että hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Jos tarjouksille on annettu toisistaan poikkeavia pisteitä, vertailusta on ilmettävä, mihin tarjousten piste-erot perustuvat. Tarjousvertailusta ja hankintapäätöksestä on siten ilmettävä, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin suoritettu vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla virheellisesti. Asiassa on näin ollen harkittava sanotussa lainkohdassa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä todetut hankintamenettelyn virheet sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua enemmälti hakijan esittämistä muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska tarjouspyyntö on ollut edellä selostetulla tavalla hankintasäännösten vastainen, hankintamenettelyn virheellisyys voidaan korjata vain järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa kielikoulutuksen järjestämistä koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiasta uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon, mitä edellä tässä päätöksessä on todettu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut. Hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

Maison de Quartier Oy on arvonlisäverovelvollinen, joten sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Viestintäviraston päätöksen 26.3.2010 1698/230/2009 ja kieltää Viestintävirastoa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Viestintäviraston korvaamaan Maison de Quartier Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.550 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Viestintäviraston oikeudenkäyntikulu-vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Gisela Juutilainen