Market Court rejects compensation claim for tender errors but suspends contract execution for the optional year.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Oy Botniarosk Ab on pyytänyt 12.2.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia hyötykäyttöasemien hoidosta ajalle 26.4.2010–30.9.2013, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen yhdellä vuodella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Oy Botniarosk Ab:n toimitusjohtaja on päätöksellään 18.3.2010 numero 642/2010 valinnut palvelun toimittajaksi Mosspott Service Öb:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 175.000–185.000 euroa.

Hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja ovat 25.3.2010 allekirjoittaneet hankintasopimuksen ajalle 26.4.2010–30.9.2013.

HAKEMUS

CS on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 18.3.2010 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hänelle hyvitysmaksuna 39.868 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 1.500 eurolla.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja virheellinen. Tarjouspyynnön suomen- ja ruotsinkieliset kappaleet ovat poikenneet toisistaan kohdan ”hyötykäyttöasemien aukioloajat” osalta. Karijoen hyötykäyttöaseman aukioloajat on ilmoitettu tarjouspyynnöissä eri tavalla. Tarjouspyynnöistä ei ole käynyt ilmi, kummalla kielellä laadittu tarjouspyyntö on pätevyydeltään ensisijainen.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet ”hinta” ja ”muut tekijät”. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole ilmoitettu vertailuperusteiden suhteellista painotusta. Tarjouslomakkeessa on myös ilmoitettu, etteivät lisäselvitykset ole pakollisia. Tarvittavat lisäselvitykset on ilmoitettu epäselvästi ja ristiriitaisesti.

Tarjousten hintavertailu on suoritettu virheellisesti. Tarjouspyynnössä vertailuperusteen ”hinta” alakohdaksi on ilmoitettu vuosihinta. Tarjousvertailussa on hinnan osalta kuitenkin huomioitu vuosihinnan lisäksi 25 lisätyötuntia.

Tarjousvertailu on ollut myös muutoin virheellistä. Tarjousvertailuasiakirjan mukaan hakija on saanut työkokemuksesta yhden pisteen sekä varajärjestelmästä ja referensseistä yhden pisteen. Vertailuasiakirjasta käy lisäksi ilmi, että kokemus itsenäisestä työstä on ollut työkokemuksen pisteytysperusteena. Hakijalla on rakennusalalta monipuolista työkokemusta itsenäisestä työstä. Tarjousvertailussa ei ole annettu hakijan työkokemukselle sille kuuluvaa arvoa.

Hankintayksikkö on tarjousten jättämisen jälkeen tiedustellut hakijalta auton käyttömahdollisuudesta, varahenkilöstä sekä aiemman työsuhteen päättymisestä. Tarjouspyynnössä näitä seikkoja ei kuitenkaan ole mainittu, joten tarjousten vertailu on poikennut tarjouspyynnössä ilmoitetusta. Hakijan luottotiedot on myös tarpeettomasti tarkistettu. Tarjouspyynnössä ei ole ollut tästä mainintaa.

Voittaneen tarjouksen hintaa on muutettu jälkikäteen toimitusjohtajan tarjouslomakkeeseen tekemin tarkennuksin, joiden syytä ei mainita vertailuasiakirjoissa.

Hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, mikäli hankintayksikkö olisi suorittanut tarjousvertailun asianmukaisesti ja pisteyttänyt työkokemuksen oikeudenmukaisesti.

VASTINE

Oy Botniarosk Ab on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Suomenkielisessä tarjouspyynnössä on ilmoitettu Karijoen hyötykäyttöaseman aukiolotunnit oikein, mutta ruotsinkielisessä tarjouspyynnössä ne ovat teknisen virheen vuoksi siirtyneet väärään kesäaika-sarakkeeseen. Yhteenlasketut viikoittaiset kesä- ja talviaikatunnit on kuitenkin ilmoitettu oikein. Virheellä ei ole merkitystä asian ratkaisun kannalta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukseen on tullut liittää muun muassa verovelkatodistus ja selvitys eläkevakuutusmaksujen maksamisesta. Niiden perusteella on varmistettu tarjoajan kelpoisuus sekä se, että yritys on hoitanut velvoitteensa. On kohtuullista, että hankintayksikkö voi tarjoajan kelpoisuuden arvioimiseksi tarkistaa sellaisen tarjoajan luottotiedot, joka on antanut tarjouksensa perustettavan yrityksen nimissä.

Kysymyksessä on ollut kansallinen hankinta, joten tarjouspyynnössä ei ole tarvinnut ilmoittaa vertailuperusteiden painoarvoja. Valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta ja muut tekijät, eli henkilökunnan soveltuvuus, alatekijöinä kielitaito ja työkokemus, sekä varajärjestelmä ja referenssit. Vertailuperusteet on ilmoitettu tärkeysjärjestyksessä.

Tarjousvertailu on perustunut tarjouspyyntöön sekä tarjouksissa ilmoitettuun ja hankintayksikön tarjoajilta saamiin suullisiin vastauksiin. Tarjoajia on kohdeltu oikeudenmukaisesti ja syrjimättä. Halvin hinta on saanut 70 pistettä ja muut hinnat on suhteutettu siihen. Vertailuhintaan on vuosihinnan lisäksi laskettu 25 ylimääräistä työtuntia. Ylimääräisiä työtunteja ei ole mainittu tarjouspyynnössä, joten niitä ei olisi pitänyt ottaa tarjousvertailussa huomioon. Kyseinen seikka ei ole hakijan osalta kuitenkaan vaikuttanut tarjouskilpailun lopputulokseen.

Työkokemuksesta on voinut saada enintään 10 pistettä. Arviointi on perustunut tarjouksessa oleviin tietoihin, saatuihin ei-pakollisiin työ- ja muihin todistuksiin sekä tarjoajien kanssa käytyihin keskusteluihin. Varajärjestelmästä ja referensseistä on voinut saada yhteensä enintään 10 pistettä. Arviointi on perustunut ilmoitettuihin tietoihin sekä toimitusjohtajan suorittamiin tiedusteluihin.

Hankinnan kohteena oleva työ on vastuullista, itsenäistä ja monipuolista asiakaspalvelutyötä. Hakija on työskennellyt rakennustöissä toisen palveluksessa ja keskittynyt pääasiassa yhden tehtävän hoitamiseen. Hakijan palvelutodistuksen ja käytyjen keskustelujen pohjalta on arvioitu, että hakijalta puuttuu vaadittava kokemus tämän kaltaisen työn hoitamisesta itsenäisesti. Lisäksi hakijan varajärjestelmää ei ole pidetty luotettavana.

Voittaneen tarjouksen summia ei ole jälkikäteen muutettu tai korjattu. Hankintayksikön toimitusjohtaja on kirjoittanut voittaneen tarjoajan tarjouslomakkeeseen arvonlisäveron sisältävien summien viereen arvonlisäverottomat summat. Kyseiset selventävät merkinnät eivät ole vaikuttaneet tarjouksen hintaan.

VASTASELITYS

Tarjousvertailu on ollut hakijaa syrjivää. Rakennusalalla vaaditaan oma-aloitteisuutta ja harkintakykyä. Hakijan työtehtäviin on kuulunut erilaisten rakennusjätteiden lajittelu, joka on osa hankinnan kohteena olevaa hyötykäyttöasemien hoitoa. Myöskään varajärjestelmien vertailu ei ole ollut asianmukaista. Hinnan vertailussa olisi voittaneen tarjoajan osalta tullut käyttää tarjouksessa ilmoitettuja lisätöiden hintoja eikä toimitusjohtajan korjaamia hintoja. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti myös siltä osin kuin se on käyttänyt tarjousten vertailuun sellaisia asiakirjoja, joita ei ole mainittu tarjouspyynnössä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan tarjoajan soveltuvuuden arviointi ja poissulkeminen tarjouskilpailusta tulee tehdä tarjousmenettelyn erillisenä vaiheena ennen tarjousten vertailua.

Tarjousten vertailusta ja valinnasta säädetään hankintalain 72 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Säännöksen mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Markkinaoikeus toteaa, että käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina käytettävien seikkojen tulee kuitenkin olla luonteeltaan sellaisia, että niiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikön on ensin hankintalain 71 §:n mukaisesti tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen hankintalain 72 §:n mukaisesti arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta. Tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja ei siten lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Kysymyksessä olevalla tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Kristiinankaupungin, Närpiön, Kaskisten ja talviaikaan myös Karijoen hyötykäyttöasemien hoidosta. Palveluntuottajan tehtävänä on tarjouspyynnön mukaan hoitaa kaikki toiminta hyötykäyttöasemilla, kuten jätteiden ja ongelmajätteiden vastaanotto, ongelmajätteiden kirjanpito, kassasta ja tilityksistä vastaaminen, jätteiden lajittelussa opastaminen ja auttaminen sekä oikein suoritetusta lajittelusta vastaaminen.

Tarjouspyynnön kohdassa ”6. Tarjouksen valintaperusteet” on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

”Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous valitaan. Valintaperusteena käytetään seuraavia arviointiperusteita.

6.1 Tarjoajan kelpoisuus

– pakolliset todistukset

6.2 Vertailuperusteet

– hinta

– vuosihinta

– muut tekijät

– henkilökunnan soveltuvuus

– kielitaito

– työkokemus

– varajärjestelmä

– referenssit”.

Hankintapäätöksen 18.3.2010 mukaan palvelun tuottajaksi on valittu kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehnyt tarjoaja. Hankintapäätöksen liitteenä on ollut vertailutaulukko, josta muun ohella ilmenee, että vertailuperusteille on annettu tarjousvertailussa seuraavat painoarvot: hinta 70 pistettä, kielitaito 10 pistettä, työkokemus 10 pistettä sekä varajärjestelmä ja referenssit yhteensä 10 pistettä.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjousten vertailuperusteet on ilmoitettu tarjouspyynnössä siinä määrin epätäsmällisesti, etteivät tarjoajat ole voineet tarjouspyynnön perusteella ennakoida, miten vertailu tullaan suorittamaan. Vaikka hankintalain 69 §:ssä ei edellytetäkään, että käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouspyynnössä tulisi ilmoittaa vertailuperusteiden suhteellinen painotus, tulee tarjousvertailussa käytettävien painoarvojen olla sellaisia, että tarjoajat voivat tarjouksia laatiessaan varautua niihin. Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien kannalta on ollut tarjouspyyntöön nähden ennalta arvaamatonta, että vertailuperusteita painotetaan tarjousvertailussa edellä selostetun mukaisesti. Hankintayksikön menettely ei ole ollut tältä osin omiaan turvaamaan hankintamenettelyn avoimuutta ja tarjoajien tasapuolista sekä syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Tarjouspyyntö on ollut tarjousten antamisen kannalta myös muutoin epätäsmällinen. Tarjouspyynnössä ei ole täsmennetty tarjousten laatuun liittyvien vertailuperusteiden tarkempaa sisältöä eikä yksilöity ja eritelty niitä tarjoajan ammatilliseen pätevyyteen ja soveltuvuuteen liittyviä seikkoja, joita käytetään tarjoajan soveltuvuuden tai toisaalta tarjousten keskinäisen paremmuuden arvioimiseen. Lisäksi tarjouspyyntö on ollut virheellinen siltä osin kuin tarjouspyynnön suomen- ja ruotsinkieliset versiot ovat poikenneet toisistaan.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella hankintayksikön menetelleen hankinnassaan vertailuperusteiden asettamisen osalta julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä todetut hankintamenettelyn virheet sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua hakijan esittämistä muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa ajalle 26.4.2010–30.9.2013, joten hankintalain 76 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi kyseisen sopimuskauden osalta tulla kysymykseen vain hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s.119) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Hyvitysmaksu voidaan määrätä siis vain molempien edellytysten täyttyessä.

Hakijan tarjouksessa ilmoitettu palvelun vuosihinta 38.880 euroa on ollut kahta muuta tarjousvertailuvaiheeseen selvinnyttä tarjousta halvempi. Voittaneen tarjouksen vuosihinta on ollut 45.936 euroa ja kolmannen tarjouksen vuosihinta 46.560 euroa.

Tarjouksen valinnan on tarjouspyynnön perusteella tullut kuitenkin tapahtua paitsi hinnan myös tarjousten laatuun liittyvien tekijöiden perusteella. Voittanut tarjoaja on saanut tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa yhteensä 83,3 pistettä, hakija 82 pistettä ja kolmas tarjoaja 80,6 pistettä.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja hakijan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön hankintamenettely olisi merkinnyt sitä, että tarjouspyyntö olisi laadittu tarjouksen valintaa koskevien seikkojen osalta virheettömästi. Asiassa ei voida luotettavasti todeta, miten tarjouspyyntö olisi virheettömässä menettelyssä laadittu ja mikä vaikutus tällä mahdollisesti olisi ollut tarjouksen valinta- ja vertailuperusteiden asettamiseen ja painottamiseen sekä tarjousten sisältöön ja tarjousten vertailuun. Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole perusteita katsoa, että hakijalla olisi ollut hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hakijan hyvitysmaksuvaatimus on siten hylättävä.

Hankinnasta ei ole tehty 30.9.2013 jälkeisen optiovuoden osalta vielä hankintasopimusta. Asiassa on siten mainitulta osin mahdollista virheellisen hankintamenettelyn ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitettujen hankintalain 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa säädettyjen seuraamusten määrääminen. Näin ollen hankinnan täytäntöönpano voidaan optiovuotta koskevilta osin kieltää.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kieltää Oy Botniarosk Ab:tä panemasta hyötykäyttöasemien hoitoa koskevaa hankintaa täytäntöön nyt kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella tarjouspyynnössä varatun 30.9.2013 jälkeisen optiovuoden osalta. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää CS:n hyvitysmaksuvaatimuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Oy Botniarosk Ab:n korvaamaan CS:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.