Market Court voids public procurement decision due to failure to justify scoring criteria under Procurement Act.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kruunupyyn kunta on pyytänyt 20.3.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Kruunupyyn, Alavetelin ja Teerijärven alueiden siivouspalveluista sekä Kruunupyyn kunnan ruokapalveluista ajanjaksolle 1.8.2009–31.7.2012. Hankinnasta on 20.3.2009 julkaistu avointa menettelyä koskeva hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut siivouspalveluiden osalta viisi tarjousta.

Kruunupyyn kunnan kunnanhallitus on päätöksellään 1.6.2009 § 191 valinnut ISS Palvelut Oy:n ruoka- ja siivouspalvelujen tuottajaksi.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei hankintapäätöstä panna täytäntöön sinä aikana, kun asia on markkinaoikeuden käsiteltävänä.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo siivouspalvelujen osalta on hankintayksikön mukaan ollut noin 550.000 euroa vuodessa.

HAKEMUS

SOL Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kruunupyyn kunnan kunnanhallituksen päätöksen 1.6.2009 § 191 siltä osin, kuin se koskee Kruunupyyn, Alavetelin sekä Teerijärven alueiden kiinteistöjen siivouspalveluja ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti SOL Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi SOL Palvelut Oy on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.080 eurolla korkoineen.

Tarjousvertailu on suoritettu virheellisesti. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty erittelemään lyhytaikaisia tai pitkäaikaisia sijaisuuksia. Tarjousvertailussa tämä erittely on kuitenkin suoritettu ja sille on annettu merkitys pisteytyksessä. Hakija on lisäksi saanut perusteettomasti nolla pistettä niin lyhytaikaisista kuin pitkäaikaisista sijaisuuksista, vaikka hakija on tarjouksessaan selkeästi kuvannut sijaisuusprosessien hoitamisen.

Hakija on esittänyt hankintayksikölle tarjouspyynnön mukaisesti työntekijöiden työhyvinvointi- ja toteutussuunnitelman. Hakijalta on tämän vertailuperusteen osalta virheellisesti vähennetty pisteitä vertailussa sillä perusteella, että suunnitelma olisi ollut puutteellinen. Hankintayksikkö on myös perusteettomasti myöntänyt hakijalle liian vähän pisteitä haltuunottosuunnitelman, laadunvarmennuksen sekä varahenkilön perehdyttämiseen käytetyn opetusajan osalta.

Tarjousvertailu on puutteellisesti suoritettu, koska hankintayksikkö ei ole riittävällä tavalla perustellut antamiaan pisteitä.

VASTINE

Kruunupyyn kunta vaatii, että markkinaoikeus hylkää SOL Palvelut Oy:n hakemuksen sekä velvoittaa SOL Palvelut Oy:n korvaamaan Kruunupyyn kunnan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.275,93 eurolla korkoineen.

Hankintapäätös on perustunut kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin. Hankintayksikkö on jakanut sijaisuuksia koskevan vaatimuksen kahteen eri osioon, koska kilpailutettavissa kokonaisuuksissa on useita pieniä kohteita, jotka todennäköisesti ovat yhden henkilön siivottavia kohteita. Ottaen lisäksi huomioon kohteiden väliset etäisyydet, sekä lyhytaikaisten että pitkäaikaisten sijaisuuksien huomioiminen varahenkilöjärjestelmässä on tarpeellista.

Hankintayksikkö voi katsoa voivansa korjata hakijan pisteytystä ”työn ilo ja henkilöstöstä huolehtiminen” otsikossa olevan sisällön osalta. Tällä ei kuitenkaan ole kokonaispistemäärään ratkaisevaa merkitystä. Muut vertailuperusteet hankintayksikkö on pisteyttänyt virheettömästi.

Tarjoajien esittämässä siivouspalvelutyöntekijöiden työhyvinvointi- ja toteutussuunnitelmassa on suunnitelman kattavuus ollut ratkaiseva tekijä. Selkeästi kuvatun organisoinnin pisteytyksessä on ratkaiseva tekijä ollut kohdentaminen hankintakohteisiin ja selkeän prosessikaavion esittäneille tarjoajille on myönnetty paremmat pisteet. Hankintayksikkö on vertailulomakkeessaan ilmoittanut selkeästi laskentakaavat ja vertailu on toteutunut tarjouspyynnössä ilmoitettujen tietojen perusteella.

Hankintapäätöksen perusteluvelvollisuus täyttyy, kun hankintapäätökseen on liitetty tarjouspyynnön vertailuperusteita koskeva taulukko, johon on merkitty maksimipisteet sekä eri tarjoajien vertailussa kunkin vertailuperusteen osalta saamat pisteet ja kokonaispisteet.

LAUSUNTO

ISS Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa SOL Palvelut Oy:n korvaamaan ISS:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.190 eurolla korkoineen.

SOL Palvelut Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen siltä osin, kuin SOL Palvelut Oy on ilmoittanut tarjouksessaan noudattavansa yleisessä toiminnassa SOL Sopimusehtoja.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun sekä tarjousten pisteytyksen virheettömästi.

VASTASELITYS

SOL Palvelut Oy on vastaselityksessään esittänyt, että ISS Palvelut Oy:n väite hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta on perusteeton. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että valitun palvelutuottajan kanssa tehdään kirjallinen palvelusopimus. SOL Palvelut Oy:n sopimusehdoissa on selkeästi todettu, että palvelusopimus on ensisijainen suhteessa SOL Sopimusehtoihin. Lisäksi SOL Palvelut Oy:n tarjouksessa on täsmennetty, että hakija sitoutuu tarjouspyynnön liitteenä olevaan siivouspalvelujen sopimusohjelmaluonnokseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Asiassa on ratkaistava erillisenä kysymyksenä ennen SOL Palvelut Oy:n vaatimusten tarkastelua, onko hakemus tullut vireille markkinaoikeudessa määräajassa.

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Päätökseen tulee liittää kirjallinen ohje asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus). Päätös perusteluineen sekä hakemusosoitus on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksen ja hakemusosoituksen tiedoksi, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua niiden lähettämisestä.

Hankintalain 77 §:n (348/2007) mukaan hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon päätöksestä sekä hakemusosoituksen.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 120) mukaan hävinneelle tarjoajalle tehdyn ilmoituksen tai sen liitteiden tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista. Tällaisia seikkoja ovat lähinnä tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan nimi, ehdokkaan, tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on lähettänyt hakijalle 4.6.2009 postitse tiedoksi pöytäkirjanotteen hankintapäätöksestä 1.6.2009 § 191 hakemusosoituksineen. Hakija on saantitodistuksen mukaan vastaanottanut hankintapäätöksen 5.6.2009 ja toimittanut hakemuksen markkinaoikeuteen 22.6.2009.

Hankintapäätöksestä on käynyt ilmi tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan nimi ja tarjouksen valintaperuste. Hankintapäätöksestä ei sen sijaan ole käynyt ilmi valintaperusteena olleen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden soveltamistapaa, vaan lähinnä tarjoajien saamat pisteet eri vertailuperusteiden osalta sekä vertailutaulukossa muutama tulkinnanvarainen kommentti tiettyjen vertailuperusteiden osalta.

Markkinaoikeus katsoo, että hakijalla ei ole ollut vielä 4.6.2009 postitetun hankintapäätöksen perusteella vielä käytössään riittäviä tietoja oikeussuojakeinojen käyttämisen tarpeen arvioimiseksi. SOL Palvelut Oy on siten toimittanut hakemuksensa markkinaoikeuteen määräajassa, ja hakemus on näin ollen tutkittava.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Kruunupyyn kunta on tarjouspyynnön kohdassa 12 ”Sopimus” ilmoittanut, että valitun palvelutuottajan kanssa tehdään kirjallinen palvelusopimus. SOL Palvelut Oy on hyväksynyt tarjouspyynnössä esitetyt ehdot, sekä tarjouksen kohdassa 12 ”Sopimus” ilmoittanut sitoutuvansa tarjouspyynnön liitteenä olleeseen siivouspalvelujen sopimusohjelmaluonnokseen. Hakija on lisäksi ilmoittanut noudattavansa yleisessä toiminnassa SOL Sopimusehtoja. Kyseisissä sopimusehdoissa on kuitenkin täsmennetty, että mikäli SOL Sopimusehdot olisivat ristiriidassa palvelusopimuksen ehtojen kanssa, palvelusopimus on ensisijainen.

Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hakijan tarjous ei ole ollut tarjouksessa viitattujen sopimusehtojen osalta ISS Palvelut Oy:n väittämin tavoin tarjouspyynnön vastainen.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 106) on todettu, että tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikkö soveltaa etukäteen ilmoittamiaan vertailuperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Kruunupyyn kunta ei ole tarjouspyynnössä ilmoittanut, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena olevaa palveluhenkilöstön työpanosta arvioitaessa otetaan eri tavoin huomioon tarjouksista mahdollisesti ilmeneviä lyhytaikaisia ja pitkäaikaisia sijaisuuksia. Tarjouspyynnön liitteen 8 kohdassa 1.1 ”Siivouspalvelun organisointi kohteeseen” on ainoastaan pyydetty laatimaan kuvaus siivouspalvelujen organisoinnista ja kohteen varahenkilöjärjestelmästä sekä alustava suunnitelma henkilöstön määrästä, työajasta ja vastuualueista.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole toiminut edellä esitettyjen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti erittelemällä ja pisteyttämällä erikseen vasta tarjousten vertailuvaiheessa lyhytaikaiset sijaisuudet ja pitkäaikaiset sijaisuudet.

Hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Kysymyksessä olevassa hankintapäätöksessä ei ole ollut erillisiä perusteluja päätökselle. Hankintapäätöksen liitteenä on ollut pisteytystaulukko, josta ovat käyneet ilmi kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet, niiden tarjouspyynnössä ilmoitettu painotus sekä enimmäispistemäärät. Lisäksi kyseiseen taulukkoon on kirjattu tarjoajille eri vertailuperusteiden osalta annetut pisteet sekä tarjouksen kokonaispistemäärä.

Taulukossa on ainoastaan suppeasti ilmaistu kohteen organisoinnin vertailun osalta laatijan havaintoja tarjousten sisällöistä, esimerkiksi ilmaisuja: ”ei mainintaa” ja ”yleisellä tasolla”.

Tarjoukset on katsottava pisteytetyn tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden perusteella. Hankintapäätöksestä tai pisteytystaulukosta ei ole kuitenkaan ilmennyt, miten ilmoitettuja vertailuperusteita on sovellettu ja mihin tarjoajien väliset piste-erot ovat konkreettisesti perustuneet. Tarjousten pisteytyksen osittainen perusteleminen ja vain sisällöltään suppeiden havaintojen muodossa ei täytä hankintalain mukaisia hankintapäätöksen perustelemisen vaatimuksia.

Hankintayksikkö on vastineessaan markkinaoikeudelle yleisellä tasolla selvittänyt, mitä seikkoja hankintayksikkö on arvostanut tiettyjen vertailuperusteiden osalta. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, ettei hankintapäätöksestä ole ilmennyt tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden mukaisesti tehtyä perusteltua kokonaisarviointia tarjousten keskinäisestä paremmuudesta. Näin ollen hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole perustellut hankintapäätöstään hankintalain 73 §:n 1 momentissa (348/2007) edellytetyllä tavalla.

Hankintamenettelyn virheiden laatu ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole tarpeen lausua muista hakemuksessa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo edellä todetuilla perusteilla, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti tarjousten vertailun ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta. Asiassa tulee siten harkittavaksi seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei hankintapäätöstä panna täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Kruunupyyn kunta aikoo edelleen toteuttaa Kruunupyyn, Alavetelin ja Teerijärven alueiden siivouspalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen tulee tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi hankintapäätös, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä todetut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä Kruunupyyn kunta on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti huomioon ottaen velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Kruunupyyn kunta sekä ISS Palvelut Oy joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Kruunupyyn kunnan päätöksen 1.6.2009 § 191 siltä osin, kuin päätös koskee Kruunupyyn, Alavetelin ja Teerijärven alueiden siivouspalvelujen hankintaa sekä kieltää Kruunupyyn kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella mainituilta osin hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kruunupyyn kunnan korvaamaan SOL Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.080 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Kruunupyyn kunnan sekä ISS Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Jaakko Ritvala.