Market Court dismisses procurement bid rejection due to undisclosed evaluation criteria and insufficient reasoning.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Petäjäveden kunta on pyytänyt 15.1.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia koulukuljetusten sekä asiointi- ja palveluliikenteen järjestämisestä ajalle 1.8.2010–31.7.2014. Hankinnasta on julkaistu 19.1.2010 avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kymmenen koulukuljetusta ja neljä asiointi- ja palveluliikennettä koskevaa tarjousta.

Petäjäveden kunnan koulutuslautakunta on päätöksellään 14.4.2010 § 26 hylännyt muun ohella hakijoiden tarjoukset ja valinnut koulukuljetusten liikennöitsijöiksi Tilausliikenne Y Ky:n, Matka Mäkelä Oy:n, Töysän Linja Oy:n ja Tilausajot Mennään Bussilla Oy:n ja asiointi- ja palveluliikenteen liikennöitsijäksi Tilausliikenne Y Ky:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on 1.250.000–1.350.000 euroa.

Petäjäveden kunta on 19.5.2010 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

HAKEMUS

HÄ ja SI ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa Petäjäveden kunnan koulutuslautakunnan hankintapäätöksen 14.4.2010 § 26 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Tarjouspyyntö on laadittu niin vaikeaselkoiseksi, että sen perusteella on ollut vaikea jättää tarjousta. Hankintayksikön olisi tullut ensin ilmoittaa kilpailutuksesta lehdessä ja järjestää tiedotustilaisuus siitä, minkä sisältöinen tarjouksen tulisi olla.

Tarjouskilpailussa annetut reitit eivät ole pitäneet paikkaansa, koska kouluja on lopetettu hankintamenettelyn aloittamisen jälkeen ja tällä on saattanut olla merkitystä tarjousten hinnoitteluun.

Vertailuperusteena on käytetty oppilaskohtaista hintaa. Todellisuudessa laskutus tapahtuu kuitenkin kilometrikohtaisen hinnan perusteella, mikä suosii sellaista kalustoa, jolla voidaan kuljettaa suurta määrää oppilaita. Tarjousvertailussa on näin ollen kohdeltu tarjoajia kaluston koon osalta syrjivästi, vaikka kaluston koko ei ole ollut hankinnassa vertailuperusteena.

VASTINE

Petäjäveden kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Kilpailutus on suoritettu hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikkö ei ole katsonut järkeväksi erillisen tiedotustilaisuuden järjestämistä. Paikallinen tiedotustilaisuus olisi asettanut tarjoajat valtakunnallisessa kilpailutuksessa eriarvoiseen asemaan.

Tarjouspyyntö ei ole ollut vaikeaselkoinen, sillä kaikki tarjoajat ovat osanneet jättää tarjouksen koulukuljetuksista. Aikaisempiin tarjouspyyntöihin verrattuna keskeisin ero uudessa tarjouspyynnössä on ollut se, että siirtymäajoja ei saa enää laskuttaa. Tällä on haluttu saattaa tarjoajat tasavertaiseen asemaan ja mahdollistaa aito kilpailutus.

Tarjouspyynnössä ei ole mainittu, että reitit ja kuljetusmäärät pysyisivät samoina koko sopimuskauden, sillä reitit ja oppilaiden kyyditystarve muuttuvat vuosittain. Tämän vuoksi tarjouspyynnössä on todettu, että reittejä ja kuljetustarpeita tarkennetaan koulujen alkaessa.

Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan kuljetusten kilometrihinta ja tarjouspyynnössä on lisäksi selkeästi ilmoitettu ne vertailuperusteet joiden mukaan tarjoukset arvioidaan. Valituksi on tullut kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous.

Hankintayksikkö on hylännyt hakijoiden tarjoukset niiden sisältämien tarjouspyynnön vastaisten ehtojen vuoksi.

LAUSUNNOT

Matka Mäkelä Oy ja Tilausliikenne Y Ky ovat antaneet lausunnon.

Töysän Linja Oy on ilmoittanut, ettei katso tarpeelliseksi lausua asiassa.

Tilausajot Mennään Bussilla Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakijat ovat antamassaan vastaselityksessään todenneet, että tarjoajat ovat aikaisemminkin saaneet sisällyttää omia ehtoja tarjouksiinsa. Hakijoita ei ole informoitu siitä, että näin ei tulisi enää menetellä.

Hankintayksikön olisi tullut hylätä Tilausajot Mennään Bussilla Oy:n tarjous tarjouspyynnön vastaisena, sillä yritys on tarjonnut kalustoa jota sillä ei ole ollut tarjoushetkellä käytettävissä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö

Hakijat ovat esittäneet, että tarjouspyyntö on laadittu niin epäselvästi, ettei se ole turvannut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa pyydetään toimittajia esittämään kirjallisesti ja määräaikaan mennessä tarjouksensa.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 86) on kyseisen lainkohdan osalta todettu, että tarjouspyynnön tarkoituksena on hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvien seikkojen kuvaaminen siten, että sen perusteella saadaan lopullisia, yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Petäjäveden kunta on pyytänyt 15.1.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia koulukuljetusten sekä asiointi- ja palveluliikenteen järjestämisestä. Tarjouspyynnön liitteessä 2a on kuvattu yhteensä 12 kuljetusreittiä ja luetteloitu koulut luokkineen sekä opetuksen aloitusajankohdat. Kunkin reitin osalta on vielä ilmoitettu reitin tarkka kulku, reitin pituus kilometreinä, reitillä olevat koulut, oppilaiden lukumäärä sekä se, millaisella autolla reittiä on aikaisemmin ajatettu. Liitteen 2a mukaan reittikuvaukset perustuvat lukuvuoden 2009–2010 oppilasmääriin ja ajoselvityksiin. Lopullinen reittitilanne selviää vasta kesän aikana. Tarjouspyynnön liitteenä on lisäksi ollut tarjouslomake, selvitykset kuljetuskohteista, tarjous- ja ehtoliitelomake sekä ostosopimuksen ehdot. Tarjouslomakkeessa on todettu, että reitteihin, asiakasmääriin ja ajoaikoihin saattaa sopimuskauden aikana tulla pieniä muutoksia.

Tarjouspyynnössä on edelleen ilmoitettu, että hyväksytyksi tulevat ne tarjoukset, jotka ovat kokonaistaloudellisesti edullisimmat. Valinta suoritetaan niiden tarjouksen tekijöiden kesken, joiden tarjous täyttää kaikki tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetut ehdot. Tarjouspyynnössä on vertailuperusteiksi ilmoitettu hinta 80 prosentin painoarvolla ja laatutekijät sekä kalusto 20 prosentin painoarvolla. Laatutekijät ja kalusto on jaettu alapainotuksiin siten, että yrittäjän kokemuksesta koulukuljetuksista on voinut saada 0–8 pistettä, kaluston iän perusteella 0–6 pistettä ja alkolukosta joko nolla tai kuusi pistettä riippuen siitä, onko kyseinen laite asennettu 10.8.2010 mennessä. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että tarjouksen tulee perustua kilometriveloitukseen, jota käytetään tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohde ja muut tarjouksen tekemiseen vaikuttavat seikat sekä tarjousten vertailuperusteet on tarjouspyynnössä kuvattu sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on ollut omiaan kohtelemaan tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Näin ollen hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnön laatiessaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön ristiriitaisuus

Hankintalain 40 §:n 2 momentin mukaan jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettua.

Tarjouspyynnössä on todettu, että Petäjäveden kunnan koulutoimi pidättää itsellään oikeuden hajauttaa kuljetukset useammalle yrittäjälle, mikäli sen etu sitä edellyttää. Kuten edellä on todettu, on tarjouspyynnön liitteessä 2a esitetty eri reittivaihtoehtoja. Tarjouksen tunnukseksi on pyydetty merkitsemään joko ”Koululaiskuljetukset” tai ”Asiointi- ja palveluliikenne.” Hankintayksikön voidaan siten katsoa tarkoittaneen sallia tarjouspyynnössään osatarjousten jättäminen. Hankintayksikkö on lisäksi päätöksessään valinnut kuljetuspalvelun suorittajiksi useita tarjoajia.

Hankinnasta julkaistussa hankintailmoituksessa on sen sijaan kohdassa II.1.8 todettu kysymykseen ”Sopimus on jaettu osiin” vastauksena ”Ei”. Hankinnan kohde on hankintailmoituksessa lisäksi kuvattu määrittäen hankinnan kohteeksi ”Petäjäveden kunnan esikoulun-, peruskoulun- ja lukion kuljetusten hankinta ja asiointi- ja palveluliikenne”.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet keskenään ristiriidassa. Hankintailmoituksen perusteella tarjoaja on perustellusti voinut lähteä siitä oletuksesta, että tarjouksen tulee koskea kaikkea palveluliikennettä kokonaisuudessaan, kun taas tarjouspyynnön perustella on ollut selvää, että hankintayksikkö on tarkoittanut sallia osatarjousten jättämisen. Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön ristiriita ei ole ollut omiaan turvaamaan kilpailuttamismahdollisuuksien täysimääräistä hyödyntämistä. Ottaen huomioon hankintalain 40 §:n 2 momentin mukaisen etusijasäännön, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain vastaisesti hyväksyessään hankintailmoituksesta poiketen myös osatarjoukset mukaan tarjousten vertailuun.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hakijat ovat esittäneet, että hankintayksikkö on tarjousten vertailussa käyttänyt vertailuperusteena tarjouspyynnöstä poiketen oppilaskohtaista hintaa ja kaluston kokoa.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Pykälän 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa vertailuperusteiden asettamisessa ja soveltamisessa. Asetettujen vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen, mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät lisäksi sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet eivät saa myöskään antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa hankintayksikön on siten vertailtava tarjouksia ilmoitettua vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava vertailuperusteiden soveltaminen tarjouksiin.

Hankintayksikön 14.4.2010 tekemä hankintapäätös on sisältänyt ilmoituksen valituista tarjoajista ja niistä tarjoajista, joiden tarjoukset on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina. Lisäksi hankintapäätökseen on liitetty tarjousten pisteytystaulukko. Taulukkoon on kirjattu ilmoitettujen vertailuperusteiden lisäksi kohdat ”Hinta/henk.” ja ”Pist./henk.” ja tarjoukset on pisteytetty myös näiden perusteiden osalta. Taulukossa tai hankintapäätöksessä ei ole perusteltu tarjouksille annettuja pistettä tai sitä, miksi neljä tarjousta on katsottu tarjouspyynnön vastaisiksi.

Markkinaoikeus toteaa, että yksinomaan tarjousten pisteytystä ei ole yleensä pidettävä hankintalain 73 §:n (348/2007) kannalta riittävänä perusteluna hankintapäätöksen tekemiselle. Hankintalain esitöistä ilmenevin tavoin tarjouksia on tarjousten vertailussa verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksestä on ilmettävä, mihin tarjouksista ilmeneviin konkreettisiin seikkoihin annetut pisteet kunkin tarjouksen ja vertailuperusteen osalta perustuvat.

Hankintapäätöksestä ei ole ilmennyt, kuinka hankintayksikkö on arvioinut tarjousten keskinäistä paremmuutta suhteessa toisiinsa. Hankintapäätöksessä ei myöskään ole esitetty niitä perusteita, joilla osa tarjouksista on katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi. Edellä lausuttuun viitaten markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen hankintasäännösten vastaisesti perustellessaan hankintapäätöksensä puutteellisesti.

Markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa hankintayksikkö on todennut hankintayksikölle olevan edullista, että autot ovat suhteellisen isoja, jotta oppilaat saadaan vietyä yhteen suuntaan yhdellä kerralla eikä usealla pienellä autolla. Kuten edellä on todettu, hankintapäätöksestä on ilmennyt, että hankintayksikkö on tarjousten vertailussa ottanut huomioon kilometrikohtaisen hinnan lisäksi myös oppilaskohtaisen hinnan. Oppilaskohtaista hintaa ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä vertailuperusteeksi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön menettely, jossa se on tarjousten vertailussa ottanut huomioon sellaisia seikkoja, joita se ei ole ilmoittanut tarjoajille tarjouspyynnössä, ei ole ollut omiaan turvaamaan hankintamenettelyn avoimuutta ja tarjoajien tasapuolista sekä syrjimätöntä kohtelua. Hankintayksikön menettelyn on siten katsottava olleen näiltä osin hankintasäännösten vastaista.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo edellä mainituilla perusteilla, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti ilmoittaessaan osatarjousten hyväksyttävyydestä tarjouspyynnössä eri tavoin kuin hankintailmoituksessa, perustellessaan hankintapäätöksensä puutteellisesti ja perustaessaan tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailun osin muille kuin tarjouspyynnössä esitetyille vertailuperusteille. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä (348/200/) säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Ottaen huomioon edellä todetut hankintamenettelyn virheet ja jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu, asiassa ei ole tarvetta lausua enemmälti hankintamenettelyn muita virheitä koskevista väitteistä.

Seuraamus

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se tee hankintasopimusta ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintamenettelyn virheet voidaan korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Petäjäveden kunta aikoo toteuttaa kysymyksessä olevan koulukuljetusten sekä asiointi- ja palveluliikenteen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä hankinnasta uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon edellä tässä päätöksessä lausutut seikat.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Petäjäveden kunnan koulutuslautakunnan hankintapäätöksen 14.4.2010 § 26 sekä kieltää Petäjäveden kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.