Market Court dismisses procurement challenge where tenderer claims unequal scoring despite full points awarded to both.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (aikaisemmin Pohjois-Karjalan työ- ja elinkeinokeskus) on pyytänyt 23.10.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia vuonna 2010 alkavasta kuljetusalan työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta. Hankintayksikkö on varannut tarjouspyynnössä mahdollisuuden kahteen samansisältöistä koulutusta koskevaan lisähankintaan kolmen vuoden kuluessa hankintasopimuksen allekirjoittamisesta. Hankinnasta on julkaistu 26.10.2009 avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vastuualuepäällikön ja koulutusasiantuntijan 6.4.2010 tekemällä päätöksellä (Dnro 260/632/09) valinnut palvelun tuottajaksi Jalasjärven kunnan / JAKK liikelaitoksen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on voittaneen tarjouksen perusteella 67.450 euroa.

Hankintayksikkö on 28.4.2010 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Traffica Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 6.4.2010 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut noin 17 prosenttia halvempi kuin tarjousten hintakeskiarvo. Hankintayksiköllä olisi ollut peruste hylätä voittaneen tarjoajan tarjous poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka yhtenä vertailuperusteena on ollut 20 prosentin painoarvolla toimitusvarmuus. Opetushallitus on suorittanut voittaneesta tarjoajasta opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaisen tarkastuksen ja esittänyt, että opetus- ja kulttuuriministeriö ryhtyy tarkastuskertomuksessa 11.8.2009 esitettyihin takaisinperintä- ja muihin toimenpiteisiin. Tämän lisäksi opetushallitus on tehnyt voittaneesta tarjoajasta lisätarkastuksen, jonka on määrä valmistua toukokuun 2010 loppuun mennessä. Voittaneen tarjoajan toiminnan jatkuminen on epävarmaa tarkastuskertomuksessa esitettyjen toimenpiteiden takia. Hankintayksikön olisi tullut ottaa kyseiset seikat huomioon voittaneen tarjoajan toimitusvarmuutta arvioidessaan.

Hankintapäätöksessä on mainittu, että toimitusvarmuutta arvioitaessa on huomioitu tilat, luvat, laitteet ja välineet sekä kouluttajien pätevyys ja kouluttajakokemus aikuiskoulutuksessa ja erityisesti työvoimakoulutuksessa. Toimitusvarmuutta ei ole kuitenkaan tosiasiallisesti arvioitu riittävän perusteellisesti. Tarjousten puutteellinen ja virheellinen vertailu on käynyt ilmi siitä, että kaikkien tarjoajien tarjouksille on annettu toimitusvarmuudesta täydet pisteet, vaikka tarjouksissa on ollut paljon eroja.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksen tekemisen jälkeen ilmoittanut hakijalle, että toimitusvarmuudesta on saanut täydet pisteet, jos koulutuksen tuottaminen on näyttänyt tarjouksen perusteella onnistuvan. Hankintayksikkö on siten myöntänyt, ettei se ole arvioinut toimitusvarmuutta koskevaa vertailuperustetta, vaan se on asettanut alarajan, jonka ylittäminen on oikeuttanut täysiin pisteisiin.

Hakija on järjestänyt työvoimakoulutusta kymmenen vuoden ajan. Hakijalla on omat, kuljetustoimintaa varten suunnitellut tilat, jotka ovat kokonaan hakijan käytössä ja joissa on kaikki nykyaikaisen kuljetustoiminnan vaatimat laitteet. Muilla tarjoajilla ei ole ollut vastaavia tiloja omassa käytössään. Vuokratiloja käytettäessä toimitusvarmuus ei ole yhtä hyvä kuin omia tiloja käytettäessä, koska vuokratilojen koulutusaikataulu on sovitettava tilojen varsinaisen toiminnan mukaan ja tilojen normaalitoiminta aiheuttaa melua ja muuta häiriötä samaan aikaan tapahtuvalle koulutustoiminnalle.

Hakijalla on omissa nimissään kaikki koulutukseen vaadittavat luvat sekä lisäksi tavaraliikennelupa neljälle yhdistelmäajoneuvolle, mikä mahdollistaa harjoituskuljetukset koulutuksen tavoitteiden mukaisesti.

Hakijalla on käytössään kaksi omaa ajoneuvoyhdistelmää, jotka on varattu pelkästään koulutuskäyttöön. Lisäksi hakijalla on käytössään yhteistyökumppaneiden kautta useita eri ajoneuvoyhdistelmiä. Kaikilla tarjoajilla ei ole ollut tarjota omaa ajoneuvokalustoa. Vuokrattu kalusto ei takaa samaa toimitusvarmuutta kuin oma kalusto, koska se on ensisijaisesti varattava varsinaiseen kuljetustoimintaan.

Hakijalla on tarkoituksenmukainen terminaalilaitteisto koulutussuunnitelmaan sisältyviä kuljetusteknisiä harjoituksia varten. Muut tarjoajat käyttävät yhteistyöyritysten laitteita. Vuokralaitteet on varattu niiden pääasialliseen tehtävään, joten niiden saatavuutta koulutuksen kannalta tarkoituksenmukaiseen aikaan ei voida taata, minkä takia koulutus joudutaan suunnittelemaan ja aikatauluttamaan yhteistyöyrityksen toiminnan mukaan.

Hakija on tarjouksessaan nimennyt kuusi kouluttajaa, jotka työskentelevät pääasiassa koulutuspaikkakunnan toimipisteessä ja myös asuvat koulutuspaikkakunnalla. Voittaneella tarjoajalla ei ole koulutuspaikkakunnalla vastaavan pätevyyden omaavia kouluttajia, vaan sen tarjouksessa on ilmeisesti esitetty kouluttajiksi sen muiden toimipisteiden henkilöstöä.

Virheettömässä hankintamenettelyssä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, sillä hakijalle olisi tullut antaa toimitusvarmuudesta muita tarjoajia enemmän pisteitä.

VASTINE

Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö ei ole katsonut, että voittanut tarjoaja olisi määritellyt tarjoushintaansa liikenneturvallisuuden kustannuksella.

Voittaneeseen tarjoajaan kohdistuneet väärinkäytösepäilyt ovat olleet hankintayksikön tiedossa siinä laajuudessa kuin niistä on uutisoitu hankintapäätöksen tekemisen aikaan. Koska tarkastuksiin perustuvat prosessit ovat olleet kesken, hankintayksikkö ei ole voinut tehdä ennenaikaisia ja mahdollisesti vääriä johtopäätöksiä ennen prosessien lopullisia ratkaisuja, koska se olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjouskilpailussa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Kunkin vertailuperusteen kohdalla arvioitavat seikat on ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjoissa. Vertailuperusteet ja niiden kohdalla arvioitavat asiat ovat olleet työ- ja elinkeinoministeriön antaman ohjeistuksen mukaisia, ja hankintayksikkö on hintaa lukuun ottamatta itse määrittänyt vertailuperusteiden painoarvot.

Toimitusvarmuuden vertailussa arvioitavia tekijöitä on ollut useita, eikä pisteytyksessä ole voitu erikseen huomioida jokaista yksityiskohtaa hakemuksessa esitetyllä tarkkuudella. Hakijan esittämät seikat on kuitenkin otettu hankintapäätöstä tehtäessä huomioon.

Kaikki tarjoajat ovat esittäneet asianmukaisen selvityksen toimitusvarmuudestaan. Hankintayksikkö ei ole tehnyt toimitusvarmuuden arvioinnissa eroa sen välillä, ovatko tarjotut tilat, laitteet ja välineet olleet omia vai vuokrattuja. Voittaneella tarjoajalla on ollut kokemusta kuljetusalan työvoimapoliittisen koulutuksen järjestämisestä, ja se on esittänyt riittävän yksityiskohtaisen ja luotettavan selvityksen koulutukseen käytettävistä tiloista koulutuspaikkakunnalla. Voittaneella tarjoajalla on myös ollut riittävästi omaa ajoneuvokalustoa, joka on ollut helposti siirrettävissä koulutuspaikkakunnalle.

Hankintayksikkö ei ole vaatinut tarjoajilta kopioita luvista, vaan se on katsonut, että tarjouksessa esitetty on riittänyt selvitykseksi luvista ja muista todistuksista. Hankintayksikkö on myös huomioinut tarjousten vertailussa hankintasäännösten edellyttämällä tavalla kouluttajien pätevyyden ja kouluttajakokemuksen.

LAUSUNTO

Jalasjärven kunta / JAKK liikelaitos on lausunut muun ohella seuraavaa.

Lausunnonantaja on rakentanut koko Suomen kattavan toimipaikkaverkoston, jolla se pystyy vastaamaan toimeksiantajien koulutustarpeeseen, sekä tuotannonohjausjärjestelmän, jonka avulla se pystyy käyttämään omia osaajiaan, alihankkijoitaan ja kalustoaan tehokkaasti kaikilla paikkakunnilla. Lausunnonantaja on siten eronnut osaamiseltaan ja toimintakyvyltään ratkaisevasti paikallisista toimijoista. Edellä kerrotun johdosta lausunnonantaja on pystynyt kustannustehokkaasti ja laadukkaasti vastaamaan toimeksiantajien koulutustarpeeseen monilla paikkakunnilla yhtäaikaisesti, mikä on näkynyt sen taloudellisena kilpailukykynä.

VASTASELITYS

Traffica Oy on lausunut muun ohella, että hankintapäätös ei ole ollut perusteltu, koska siitä ei ole käynyt ilmi, millaisten tarjouksissa esitettyjen tietojen pohjalta ja miten hankintayksikkö on arvioinut tarjouksia toimitusvarmuuden osalta. Hankintayksikkö ei ole myöskään markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa selvittänyt edellä mainittuja seikkoja. Hankintayksikön olisi tullut laittaa tarjoukset toimitusvarmuuden osalta paremmuusjärjestykseen. Hakijan kokemuksen perusteella on erittäin harvinaista, että hankintayksikkö arvioi jokaisen tarjoajan toimitusvarmuuden samantasoiseksi saati että jokainen tarjoajista saa maksimipisteet.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Voittaneen tarjoajan soveltuvuus

Hakija on viitannut opetushallituksen voittaneen tarjoajan oppisopimustoiminnasta suorittamaan tarkastukseen ja esittänyt, että voittaneen tarjoajan toiminnan jatkuminen on epävarmaa. Hakijan mukaan hankintayksikön olisi tullut ottaa tämä huomioon voittaneen tarjoajan toimitusvarmuuden arvioinnissa.

Markkinaoikeus katsoo, että asiassa on edellä mainitulta osin kysymys osaltaan tarjoajan soveltuvuudesta eikä pelkästään tarjouspyynnössä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteeksi asetetun toimitusvarmuuden arvioinnista.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on kaikissa hankintamenettelyissä arvioitava ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua. Ehdokas tai tarjoaja voidaan kuitenkin 53 tai 54 §:n mukaisesti sulkea tarjouskilpailusta myöhemminkin tarjouskilpailun aikana hankintayksikön saatua tiedon poissulkemisen perusteesta.

Voittaneen tarjoajan soveltuvuuden arvioinnissa ei tässä tapauksessa ole ollut kysymys hankintalain 53 §:ssä tarkoitetusta tilanteesta. Hankintalain 54 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle muun muassa ehdokkaan tai tarjoajan, joka on ammattitoiminnassaan syyllistynyt vakavaan virheeseen, jonka hankintaviranomainen voi näyttää toteen. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp, s. 97–98) mukaan kyseisen pykälän tarkoituksena on vähentää toimittajan heikosta taloudellisesta asemasta johtuvia taloudellisia tai muista tekijöistä johtuvia riskejä, jotka liittyvät hankinnan toteuttamiseen, ja hankintayksiköllä on harkintavalta poissulkemisperusteen käyttämisessä.

Hankintayksikkö on edellä lausuttu huomioon ottaen voinut hankintapäätöstä 6.4.2010 tehdessään hyväksyä voittaneen tarjoajan mukaan tarjouskilpailuun.

Voittaneen tarjouksen hylkääminen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107) on todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hankintayksiköllä ei edellä lausutun perusteella ole velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen muita tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjouksen perusteista eikä hylännyt voittanutta tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätös

Hakija on esittänyt, että toimitusvarmuutta koskevaa tarjousten vertailua ei ole perusteltu riittävästi ja että hankintamenettely on johtanut virheelliseen lopputulokseen, koska tarjousten pisteytys on ollut toimitusvarmuuden osalta virheellinen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että sen vertailuperusteina ovat olleet työelämälähtöisyys ja vaikuttavuus 25 prosentin painoarvolla, koulutuksen hinta 20 prosentin painoarvolla, koulutussuunnitelma 20 prosentin painoarvolla, toimitusvarmuus 20 prosentin painoarvolla sekä asiakastyytyväisyys 15 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnössä on toimitusvarmuuden osalta ilmoitettu, että tarjousten arvioinnissa otetaan tarjouspyynnössä tarkemmin yksilöidyin tavoin huomioon koulutuksen järjestämiseen tarvittavat tilat, niiden tarkoituksenmukaisuus ja saavutettavuus, opettajaresurssit, koneet ja laitteet, laatujärjestelmä, opetushallituksen mahdollisesti tekemä tarjoajaoppilaitoksen koulutusalan arviointi ja tarjoajalla olevat luvat.

Hankintayksikkö on tarjousten vertailussa antanut toimitusvarmuudesta kaikille tarjoajille täydet viisi pistettä. Hankintapäätöksessä on perusteltu toimitusvarmuuden pisteytystä seuraavasti: ”Toimitusvarmuudessa on huomioitu tilat, luvat, laitteet ja välineet sekä kouluttajien pätevyys ja kouluttajakokemus aikuiskoulutuksessa ja erityisesti työvoimakoulutuksessa.”

Toimitusvarmuuden pisteytykselle ei ole esitetty hankintapäätöksessä muita perusteluja. Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjousten vertailusta ja hankintapäätöksestä ole hankintalain 73 §:n 1 momenttiin (348/2007) nähden riittävällä tavalla ilmennyt, miten tarjousten keskinäistä paremmuutta on toimitusvarmuuden osalta arvioitu.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa asettamiensa vertailuperusteiden soveltamisessa ja tarjousten pisteyttämisessä. Hankintayksikkö ei ole esittänyt markkinaoikeudessa yksityiskohtaista selvitystä siitä, miten se on arvioinut tarjousten keskinäistä paremmuutta tarjouspyynnössä mainittujen toimitusvarmuuden eri osatekijöiden osalta. Hankintayksikkö on kuitenkin esittänyt lisäselvitystä toimitusvarmuuden pisteytykselle sekä ilmoittanut, että se on ottanut pisteytyksessä huomioon hakijan hakemuksessaan esittämät seikat. Hankintayksikkö on pitänyt pisteytystään tasapuolisena.

Tarjouspyynnön mukaan toimitusvarmuudesta on saanut viisi pistettä, jos tarjous arvioidaan ”erittäin hyväksi”. Tarjouspyyntö on mahdollistanut täysien pisteiden antamisen useammalle tarjoajalle. Voittanut tarjoaja ja hakija ovat molemmat esittäneet tarjouksissaan selvityksensä tarjouspyynnössä mainituista toimitusvarmuuden arviointiin liittyvistä seikoista. Tarjouksissa on ollut eroja ja hakijan tarjousta voi myös perustellusti pitää joidenkin tarjouspyynnössä mainittujen toimitusvarmuuden osatekijöiden osalta voittanutta tarjousta parempana. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että hankintayksikkö on sillä tarjousten vertailussa oleva harkintavalta huomioon ottaen voinut kokonaisuutena arvioiden pitää hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjouksia toimitusvarmuuden kannalta pisteytyksessä samanarvoisina. Tarjousten vertailua ei ole siten pidettävä hakijan esittämin tavoin virheellisenä ja hankintapäätöksen lopputulosta hakijaa syrjivänä.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ole menetellyt hankinnassa hakijan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Traffica Oy:n hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.