Market court dismissed bid protest where procurement authority selected lower bidder despite plaintiff's cheaper offer.

HANKINTAMENETTELY

Joensuun seudun hankintatoimi on pyytänyt 26.3.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Joensuun kaupungin peruskoulujen oppilaiden kuljetuksista ajalle 1.8.2009–31.7.2011. Tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen kahdella erillisellä vuoden mittaisella sopimuskaudella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus.

Joensuun seudun hankintatoimen johtokunta on päätöksellään 12.6.2009 § 27 muun ohella valinnut Joensuun kantakaupungin ja Iiksenvaaran koulun sekä Pyhäselän alueen koululaiskuljetusten liikennöitsijäksi Savo-Karjalan Linja Oy:n sekä Pyhäselän alueen erilliskyytien liikennöitsijöiksi VM:n ja SR:n.

Joensuun seudun hankintatoimen johtokunta on Linja-Karjala Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta antamallaan päätöksellä 14.8.2009 § 47 oikaissut hankintapäätöstä 12.6.2009 § 27 siten, että Pyhäselän alueen koululaiskuljetusten liikennöitsijöiksi on valittu Savo-Karjalan Linja Oy 16-, 19-, 22- sekä 36-paikkaisilla ajoneuvoilla, Linja-Karjala Oy 26-paikkaisella ajoneuvolla ja SR 12-paikkaisella ajoneuvolla, sekä siten, että Pyhäselän alueen erilliskyytien liikennöitsijävalinnat on poistettu toteamuksella, että ne tullaan tarpeen vaatiessa kilpailuttamaan uudelleen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan Joensuun kantakaupungin ja Pyhäselän alueiden koululaiskuljetusten arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 950.000 euroa vuodessa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tehneensä Joensuun kantakaupungin ja Pyhäselän alueiden koululaiskuljetuksista hankintasopimukset purkavin ehdoin.

HAKEMUS

Linja-Karjala Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Joensuun seudun hankintatoimen johtokunnan päätöksen 12.6.2009 § 27 Joensuun kantakaupungin ja Pyhäselän alueen osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä järjestämällä hankinnasta uuden tarjouskilpailun.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi hinta. Hankintayksikön tarjoajille antaman tiedon mukaan koulukohtaiset osatarjoukset ovat olleet mahdollisia siten, että kohteeseen valitaan useampi liikennöitsijä. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan hankintapäätöstä tehdessään ottanut koulukohtaisia tarjouksia huomioon. Pyhäselän alueella hakijan tarjoushinta on ollut halvin 26-paikkaisella ajoneuvolla. Hakijan tarjousta ei ole silti valittu vedoten siihen, että on edullisinta tehdä sopimus yhden kokonaisuuden hoitavan liikennöitsijän kanssa. Minkäänlaista vertailevaa laskelmaa tästä ei ole esitetty.

Hankintapäätöksen perusteluna on esitetty, että kuljetukset on tarkoituksenmukaista kytkeä kokonaisreitistöön ja että yksittäin järjestettynä koulujen kuljetukset ovat epäedullisia. Kuitenkaan reittejä ei ole esitetty tarjouspyyntövaiheessa, eikä hankintayksikkö pysty tekemään vertailulaskelmia ilman valmiita reittejä. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole riittävästi ilmennyt, mitä hankintayksikkö haluaa ostaa ja millä ehdoilla. Pyhäselän alueen ja Joensuun kantakaupungin kuljetuksista pitää tehdä selvä kokonaisuus, joka tulee kilpailuttaa uudestaan riittävine lähtötietoineen ja reunaehtoineen.

Hankintayksikkö on antanut erilliskyydit kahden taksin hoidettavaksi. Perusteluina on käytetty erilliskyytien tarvetta muun muassa Joensuuhun. Valitut tarjoajat eivät ole jättäneet tarjousta Joensuun kantakaupungin alueelle. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole ilmennyt erilliskyytien tarve, eikä Pyhäselän alueen koululuettelossa ole mainintaa siitä, että osa oppilaista käy koulua Joensuun kantakaupungin alueella. Hakija ei ole näin ollen voinut tarjota kyseisiä kuljetuksia.

Savo-Karjalan Linja Oy ei ole tarjonnut 12 -paikkaista ajoneuvoa. Tästä huolimatta 12 -paikkaisten ajoneuvojen vertailussa on ollut mukana Savo-Karjalan Linja Oy:n tarjous.

VASTINE

Joensuun seudun hankintatoimi on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 600 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on hyväksynyt hakijan oikaisuvaatimuksen ja sen myötä oikaissut hankintapäätöstään. Hakijan oikaisuvaatimus on ollut samansisältöinen kuin markkinaoikeudelle jätetty hakemus. Hakemuksen käsittely markkinaoikeudessa on hankintayksikön tekemän uuden päätöksen takia tarpeetonta.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Osatarjoukset sekä vaihtoehtoiset tarjoukset ovat olleet mahdollisia. Hakijan tarjous on ollut 26-paikkaisen linja-auton osalta halvempi kuin Savo-Karjalan Linja Oy:n tarjous. Mikäli koko kilpailutettava alue pystytään hoitamaan yhdellä liikennöitsijällä, saavutetaan liikennejärjestelyjen joustavuudessa taloudellista etua. Edun osoittaminen on kuitenkin ollut tasapuolisesti ja syrjimättä mahdotonta. Tästä syystä päätöksen oikaiseminen on ollut perusteltua 26-paikkaisen ajoneuvon osalta.

Hankintayksikkö on oikaissut hankintapäätöstään myös poistamalla siitä Pyhäselän alueen erilliskyyditykset.

Hakija on esittänyt, ettei Savo-Karjalan Linja Oy ole tarjonnut 12-paikkaista ajoneuvoa. Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjousta kuitenkin vähintään 12-paikkaisesta ajoneuvosta ja tämän vuoksi kohdassa on otettu huomioon Savo-Karjalan Linja Oy:n tarjoama 16-paikkainen ajoneuvo.

Koulukohtaiset tarjoukset on otettu huomioon tarjousten vertailussa ja vertailuasiakirjat ovat olleet hankintapäätöksen liitteenä.

LAUSUNNOT

Savo-Karjalan Linja Oy ja SR ovat antaneet lausunnot.

VASTASELITYS

Linja-Karjala Oy on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hankinnan kohteena on tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan ollut Joensuun kaupungin peruskoulujen oppilaiden koululaiskuljetukset. Kuitenkin esiopetuksen oppilaat kuljetetaan tämän tarjouskilpailun perusteella. Esiopetuksen oppilaiden kuljetustarve ei ole ollut hakijan tiedossa tarjouksia tehdessä. Hakija on tehnyt tarjouksensa siinä uskossa, etteivät esiopetuksen oppilaat kuulu kuljetettaviin perusopetuksen oppilaisiin. Tämä on vaikuttanut tarjouksen hintaan korottavasti. Pyhäselän alueella esiopetuksen oppilaiden kuljetusmäärät ovat huomattavat.

Uusia kilpailukohteita eli erilliskyytejä ja esikoululaisten kuljetuksia ei ole mahdollista sisällyttää hankintapäätökseen, koska niistä ei ole ollut mainintaa tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan liikennöitsijä perii muilta matkustajilta reittiliikenteen mukaisen maksun ja nämä veloitukset vähennetään tilaajalta perittävästä laskusta. Tästä huolimatta tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole edellytetty rahastuslaitteita Joensuun kantakaupungin eikä Pyhäselän alueen koululaiskuljetusajoneuvoissa. Hakija on sisällyttänyt tarjouksiinsa rahastuslaitteet ja niiden kustannukset tarjoushintaan. Tarjoajat eivät ole olleet tasa-arvoisessa asemassa, koska rahastuslaitteita ei ole vaadittu kaikilta. Ilman rahastuslaitetta tehdyt tarjoukset eivät ole olleet tarjouspyynnön mukaisia.

LISÄVASTINE

Joensuun seudun hankintatoimi on lausunut muun ohella, että tarjouspyyntö on tehty tarjouspyynnön tekohetkellä olevien tietojen mukaisesti. Oppilasmäärät voivat siten muuttua tarjouspyynnössä esitetyistä määristä.

Esiopetuksesta osa tapahtuu kouluissa ja suurempi osa päiväkodeissa. Järjestämispaikasta riippumatta koulutoimi vastaa esiopetuksesta ja kaikissa esiopetuksen järjestämispaikoissa käytetään koulutuslautakunnan hyväksymää opetussuunnitelmaa ja koulutuslautakunnan hyväksymää koulupäivien sijoittelua. Koulutuslautakunta ostaa päivähoidolta esiopetuspalvelua, mutta jo esiopetuksen alkaessa on sovittu, että tarvittavat kuljetukset hoitaa koulutustoimi osana koululaiskuljetuksia. Esiopetuksen piiriin kuuluvien oppilaiden kuljetustarve on ollut tiedossa tarjouspyynnön tekovaiheessa sillä tarkkuudella kuin se on keväällä mahdollista.

Rahastuslaitteita ei ole edellytetty tarjouspyynnössä.

HAKIJAN LISÄKIRJELMÄT

Tarjouspyynnön lähtötiedot kuljetettavista oppilaista ovat olleet puutteelliset. Esiopetuksen oppilaita ei ole mainittu tarjouspyynnössä. Esiopetuksen oppilaat on kuitenkin sisällytetty tehtyyn hankintapäätökseen, vaikka tästä ei ole päätöksessä nimenomaista mainintaa. Hankintapäätökseen ei ole mahdollista sisällyttää jälkikäteen ryhmiä, joista ei ole ollut mainintaa tarjouspyynnössä. Esiopetuksen oppilaiden määrä on huomattava verrattuna perusopetuksen oppilaiden määrään.

Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ajoneuvoissa on tullut olla rahastuslaitteet.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnan kohteen määritteleminen

Hakija on esittänyt, että tarjouspyynnön lähtötiedot ajettavista reiteistä ja kuljetettavista oppilaista ovat olleet puutteelliset ja että hankinnasta tulee järjestää uusi tarjouskilpailu.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintalain 41 §:n mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely ja tarjouksen valintaperuste.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Joensuun kaupungin peruskoulujen oppilaiden koulukuljetuksista. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Osatarjousten antaminen on ollut mahdollista.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että ilmoitettujen tarjoushintojen tulee sisältää varsinaiset koulukuljetukset sekä niihin liittyvät palvelut eli reittisuunnittelun, kuljetusaikatauluista tiedottamisen kouluille ja huoltajille sekä muutostietojen päivittämisen ja niiden tiedottamisen. Hinnat on tullut ilmoittaa alue- ja autokohtaisesti tuntihintoina ja laskutettavan ajan on ilmoitettu alkavan siitä, kun ensimmäinen matkustaja otetaan kyytiin, ja päättyvän siihen, kun viimeinen matkustaja poistuu kyydistä.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut luettelo kilpailutettavista alueista ja alueisiin kuuluvista kouluista osoitetietoineen. Liitteessä on edelleen esitetty alueittain arvio kysymyksessä oleviin kuljetuksiin tarvittavan kaluston määrästä ajoneuvotyyppien ja niiden paikkaluvun mukaan eriteltynä. Tarjoajille on edelleen esitetty selvitystä reittien tarjouspyyntöhetken mukaisesta pituudesta sekä reittien oppilasmääristä. Hankintayksikkö on lisäksi tarjouskilpailun aikana vastannut internetsivullaan tarjoajien esittämiin kysymyksiin muun muassa oppilasluetteloiden käytettävyydestä, todeten, että lopulliset oppilasluettelot annetaan tarjouskilpailun jälkeen liikennöitsijöille.

Edellä selostettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankinnan kohde ole ollut oppilaiden kuljetustarpeen tai reittien osalta tarjouspyynnössä sillä tavoin puutteellisesti kuvattu ja yksilöity, että se olisi vaarantanut hakijan tarjouksen tasapuolisen kohtelun tarjousvertailussa.

Rahastuslaitteet

Hakija on esittänyt, etteivät tarjoajat ole olleet tasavertaisessa asemassa, koska kaikilta tarjoajilta ei ole edellytetty rahastuslaitteita. Hakijan mukaan ilman rahastuslaitteita tehdyt tarjoukset eivät ole olleet tarjouspyynnön mukaisia.

Tarjouspyynnössä on todettu kohdassa ”Liikennöintikorvauksen laskutus” seuraava: ”Jos koululaiskuljetusautoissa on tilaa, liikennöitsijä voi ottaa kyytiin myös muita matkustajia. Liikennöitsijä perii muilta matkustajilta maksun samalla periaatteella kuin reittiliikenteessä. Sotaveteraanit voivat matkustaa kyydissä veloituksetta. Muilta matkustajilta perityt veloitukset vähennetään tilaajalta perittävästä laskusta.”

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitun on katsottava tarkoittaneen tarjoajille esitettyä mahdollisuutta kyyditä myös muita matkustajia kuin tarjouspyynnön kohteena olevia koululaisia. Tämän on vielä katsottava olleen tarjoajan ja hankintayksikön sopimuksenvarainen asia, mikäli tarjoaja tulee tarjouskilpailussa valituksi. Tarjouspyynnössä ei siten ole edellytetty, että ajoneuvoissa on rahastuslaitteet, tai vaadittu tarjoajaa sitoutumaan tarjouksessaan muiden matkustajien kuin koululaisten kuljettamiseen. Asialle ei ole annettu myöskään merkitystä tarjousten vertailussa tai muutoinkaan hankintamenettelyssä. Hankintayksikön menettely ei siten ole tältä osin ollut hankintasäännösten vastaista tai vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua hankintamenettelyssä.

Joensuun alueen koululaiskuljetusten liikennöitsijävalinta

Joensuun seudun hankintatoimen johtokunta on päätöksellään 12.6.2009 § 27 valinnut Joensuun kantakaupungin ja Iiksenvaaran koulun koululaiskuljetusten toimittajaksi Savo-Karjalan Linja Oy:n. Voittaneen tarjouksen hinta on ollut kyseisen alueen osalta hakijan tarjousta halvempi. Hankintayksikkö ei ole menetellyt hakijaa syrjivästi, kun se on valinnut alueen kuljetuksiin hakijan tarjousta halvemman tarjouksen.

Pyhäselän alueen koululaiskuljetusten liikennöitsijävalinta

Joensuun seudun hankintatoimen johtokunta on päätöksellään 12.6.2009 § 27 valinnut Pyhäselän alueen koululaiskuljetusten liikennöitsijäksi Savo-Karjalan Linja Oy:n sekä Pyhäselän alueen erilliskyytien liikennöitsijöiksi VM:n ja SR:n.

Joensuun seudun hankintatoimen johtokunta on hakijan oikaisuvaatimuksen johdosta antamallaan päätöksellä 14.8.2009 § 47 muuttanut 12.6.2009 Pyhäselän alueen kuljetusten osalta tekemäänsä hankintapäätöstä valitsemalla hakijan tarjouksen siltä osin kuin hakijan tarjouksessa oli tarjottu kuljetuksiin 26-paikkaista ajoneuvoa sekä valitsemalla Savo-Karjalan Linja Oy:n ja SR:n tarjoukset siltä osin kuin mainittujen tarjoajien ajoneuvokohtaisesti annetut tarjoukset ovat olleet hakijan vastaavalla tavalla annettua tarjousta halvempia. Lisäksi kyseisellä päätöksellä 14.8.2009 § 47 on poistettu aikaisemmat Pyhäselän alueen erilliskyytien liikennöitsijävalinnat toteamuksella, että kyseiset kuljetukset tullaan tarpeen vaatiessa kilpailuttamaan uudelleen.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Pyhäselän alueen koululaiskuljetuksia koskeva hankintamenettely ole johtanut hakijaa syrjivään lopputulokseen.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei Joensuun seudun hankintatoimi ole menetellyt kysymyksessä olevassa koululaiskuljetusten hankinnassa hakijan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Linja-Karjala Oy:n hakemuksen ja Joensuun seudun hankintatoimen oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.