Market Court voids procurement decision for future option years due to flawed evaluation and orders damages.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lahden kaupungin satamakonttori on pyytänyt 19.2.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Lahden kaupungin satama-alueiden, soutuvenerantojen ja satamakonttorin hallitsemien rakennusten, rakenteiden sekä piha-, viher- ja maa-alueiden kunnossa-, puhtaanapito- ja siivoustöistä sekä niihin liittyvistä pienistä rakennus- ja remonttitöistä ajalle 15.4.–30.10.2009. Hankintaan on lisäksi sisältynyt optio sopimuskauden jatkamisesta yhteensä kolmeksi vuodeksi yksi vuosi kerrallaan. Hankinnasta on 20.2.2009 julkaistu avointa menettelyä koskeva hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Lahden kaupungin satamapäällikkö on päätöksellään 24.3.2009 § 16

valinnut palvelujen tuottajaksi Tmi Lasikuitupaja X:n.

Hankinnan arvonlisäveroton arvo on hankintayksikön mukaan noin 26.700 euroa vuotta kohden.

Lahden kaupunki on ilmoittanut, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön asian ollessa vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Hannurakenne Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen hankintamenettelyn. Toissijaisesti Hannurakenne Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 13.000 euroa sopimusvuodelta. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.175,80 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että valinta suoritetaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella.

Hankintayksikkö on oikeutettu ottamaan tarjousten vertailussa huomioon vain tarjouksessa esitetyt tiedot. Hankintayksikkö on kuitenkin vertaillut tarjouksia myös muilla kuin tarjouksista ilmenevillä perusteilla. Hankintamenettely on ollut tältä osin virheellinen eikä se ole ollut omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Voittanut tarjoaja on vastannut Lahden kaupungin satama-alueiden kunnossa- ja puhtaanapitotöistä edellisellä sopimuskaudella 2006–2008. Hankintayksikkö on pisteytyksessään suosinut palveluiden edellistä toimittajaa. Pisteytystä ei ole hakijaan tai muihin tarjoajiin verrattuna suoritettu perustellusti eikä objektiivisesti hyväksyttävällä tavalla.

Hankintayksikkö ei ole perustellut hankintapäätöstä hankintalain edellyttämällä tavalla. Hankintapäätöksestä ei ilmene, miten ilmoitettuja vertailuperusteita on sovellettu ja millä perusteilla pisteitä on annettu kullekin tarjoajalle. Hankintamenettely ei ole ollut omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

VASTINE

Lahden kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Hannurakenne Oy:n hakemuksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla korkoineen.

Ammattitaitoon liittyvästä vertailuperusteesta on annettu pisteitä saatujen tietojen perusteella, sillä kaikki tarjoajat ovat kuvanneet palvelun tuottamiseen liittyvää osaamistaan. Voittaneen tarjoajan ja hakijan osalta pisteytys on perustunut tarjouksissa annetun selvityksen lisäksi hankintayksiköllä olleeseen tarjouksissa annettua selvitystä täsmentävään tietoon. Luotettavuutta ja joustavuutta koskevien tietojen vertailu ei ole ollut mahdollista, joten vertailua ei ole niiden osalta suoritettu.

Tarjoajille annetuissa pisteissä on laaja osaaminen satama-alueen erilaisissa tehtävissä arvioitu painavammaksi kuin vain hankinnan yhden osa-alueen, tavanomaisen kiinteistön hallinta, sillä tavanomaiseen kiinteistönhoitoon liittyvällä osaamisen lähtötasolla tehtävään perehdyttämiseen ja opastamiseen voidaan aiempien kokemusten perusteella ennakoida vievän suuren osan sataman yhdestä toimikaudesta ja sitovan merkittävästi satamakonttorin työaikaa. Pisteissä on otettu merkitykseltään vähäisempänä huomioon myös rakentamisosaaminen sekä mahdollinen muu palveluun liittyvä ammattitaito.

Käytettäviin aineisiin ja välineisiin liittyvästä vertailuperusteesta on annettu kaikille tarjoajille sama pistemäärä, koska aineista annetut tiedot tarjouksissa ovat olleet niukkoja ja välineiden merkitys on vähäinen.

Toimitusvarmuuteen liittyvän vertailuperusteen osalta vertailua ei ole ollut mahdollista suorittaa tarjouksissa annettujen tietojen perusteella. Kokemukseen liittyvästä vertailuperusteesta on suoritettu pisteytys vastaavan palvelun tuottamisesta saatujen tietojen perusteella.

Hankintayksikkö on voittaneen tarjoajan ja hakijan osalta täsmentänyt saatuja tarjouksia hankintayksiköllä olleella tiedolla koskien tarjoajan luotettavuuteen liittyviä tekijöitä sekä huoltohenkilökunnan kokemusta satama-alueen huoltotöistä.

Hankintapäätös on ollut puutteellinen siltä osin kuin siitä ei ilmene, mitkä vertailuperusteiden osatekijät on jätetty pisteyttämättä ja toisaalta minkä vuoksi osatekijä ”käytettävät aineet ja välineet” on arvioitu samanarvoiseksi. Puutteet eivät kuitenkaan ole johtaneet tarjousmenettelyyn osallistujien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaarantumiseen.

LAUSUNTO

X, Lasikuitupaja X -nimisen toiminimen haltijana ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hannurakenne Oy on lausunut, että tarjouspyynnössä ilmoitettuja tarjousten vertailuperusteita on noudatettava sellaisenaan ja tarjousvertailu on suoritettava kaikkien ilmoitettujen perusteiden osalta. Hankintayksikkö on jättänyt käyttämättä ennalta ilmoittamiaan vertailuperusteita ja toisaalta se on verrannut sellaisia seikkoja, joita ei ole mainittu tarjouspyynnössä. Hankintamenettely on myös tältä osin ollut virheellistä.

Tarjousvertailussa ei sinänsä ole kiellettyä ottaa huomioon tarjousten laatuarvioinnin osalta hankintayksiköllä itsellään olevia kokemuksia toimitusten huonosta laadusta, kunhan mainitut kokemukset ovat perusteltuja ja objektiivisesti hyväksyttäviä. Nyt hankintayksikön hakijasta tarjousten vertailussa käyttämät negatiiviset kokemukset eivät ole olleet hankintayksikön omia kokemuksia, vaan toisten tahojen ilmoittamia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjousten vertailuperusteiden asettaminen ja soveltaminen

Tarjouspyyntö on hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Tarjouksen valinnasta säädetään hankintalain 72 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden on pykälän mukaan liityttävä hankinnan kohteeseen ja mahdollistettava tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen on sisällettävä olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia satama-alueiden, soutuvenerantojen ja satamakonttorin hallitsemien rakennusten, rakenteiden sekä piha-, viher- ja maa-alueiden kunnossa-, puhtaanapito- ja siivoustöistä sekä niihin liittyvistä pienistä rakennus- ja remonttitöistä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjouksen valinta suoritetaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella. Vertailuperusteiksi on ilmoitettu ”palvelun sisältö ja laatu”, jonka osatekijöitä ovat olleet ”palvelusta vastaavan ja henkilökunnan ammattitaito, luotettavuus ja joustavuus” 15 prosentin painoarvolla sekä ”käytettävien aineiden ja välineiden soveltuvuus kohteisiin sekä aineiden ja menetelmien ympäristöystävällisyys” 5 prosentin painoarvolla, sekä ”toimitusvarmuus ja kokemus vastaavan palvelun tuottamisesta” 20 prosentin painoarvolla ja hinta 60 prosentin painoarvolla.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten vertailuperusteiden asettamisessa ja soveltamisessa. Asetettujen vertailuperusteiden on kuitenkin liityttävä hankinnan kohteeseen, mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät lisäksi sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet eivät saa myöskään antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä ei ole määritelty siinä asetettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden laatuun liittyvien vertailuperusteiden osatekijöiden sisältöä eikä yksilöity, mitä seikkoja tarjousten vertailussa otetaan miltäkin osin huomioon. Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassa vastineessa ilmoittanut, että tarjousten vertailu luotettavuuden ja joustavuuden sekä toimitusvarmuuden osalta ei ole ollut tarjouksissa annettujen tietojen perusteella mahdollista. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ilmoitetuista vertailuperusteista ainakin edellä mainitut vertailuperusteiden osatekijät ”luotettavuus”, ”joustavuus” ja ”toimitusvarmuus” ovat olleet niin yksilöimättömiä ja epätäsmällisiä, etteivät tarjoajat ole voineet riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla on merkitystä niitä koskevassa tarjousvertailussa.

Hankintapäätöksestä tai tarjousten vertailuasiakirjasta ei ole tarjousten laatuun liittyvien vertailuperusteiden osalta ilmennyt, mihin seikkoihin tarjousten saamat pistemäärät ovat perustuneet. Hankintapäätöksen perustelut ovat siten olleet hankintalain 73 §:n 1 momentissa edellytettyyn nähden puutteelliset.

Tarjoajan aikaisemmasta toiminnasta saatujen kokemusten huomioon ottamisen osalta markkinaoikeus toteaa vielä, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että tarjousvertailussa ei sinänsä ole kiellettyä ottaa huomioon hankintayksiköllä itsellään olevia kokemuksia tarjoajan aikaisemmin toimittamien palvelujen huonosta laadusta. Mainittujen kokemusten on kuitenkin oltava perusteltuja ja objektiivisesti hyväksyttäviä. Aikaisempien myönteisten kokemusten huomioon ottamisen osalta oikeuskäytännössä on puolestaan katsottu, että niiden käyttäminen tarjousvertailussa ei ole omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua, ellei hankintayksiköllä ole kokemuksia kaikista tarjoajista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Lahden kaupunki on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on siten harkittava hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamukset

Varsinainen hankintakausi on kulunut loppuun ja ensimmäisen optiovuoden osalta sopimuskaudesta on kulunut jo huomattava osa. Hankintalain 76 §:n 2 momentti huomioon ottaen ainoana seuraamuksena edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi vuosien 2009 ja 2010 osalta tulla kysymykseen enää vain hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintamenettely on ollut edellä esitetyin tavoin virheellistä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisen sekä tarjousten vertailun ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hakijalla olisi virheettömässä hankintamenettelyssä ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Asiassa on näin ollen määrättävä hyvitysmaksu.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 76 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi 5.000 euroa.

Hankintaa ei ole pantu optiovuosien 2011 ja 2012 osalta täytäntöön. Asiassa on siten tältä osin mahdollista virheellisen hankintamenettelyn ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitettujen hankintalain 76 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa säädettyjen seuraamusten määrääminen. Hankinnan täytäntöönpano voidaan näin ollen vuosia 2011 ja 2012 koskevilta osin kieltää. Ottaen huomioon hankintamenettelyn virheistä edellä lausuttu markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyn virheellisyyttä ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Lahden kaupunki aikoo edelleenkin toteuttaa kysymyksessä olevan satama-alueiden kunnossa- ja puhtaanapidon palveluita koskevan hankinnan julkisena hankintana optiovuosien 2011 ja 2012 osalta, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen Lahden kaupunki on velvoitettava korvaamaan Hannurakenne Oy:n oikeudenkäyntikulut. Lahden kaupunki saa pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hannurakenne Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus velvoittaa Lahden kaupungin suorittamaan Hannurakenne Oy:lle hyvitysmaksuna 5.000 euroa.

Markkinaoikeus kumoaa Lahden kaupungin satamapäällikön päätöksen 24.3.2009 § 16 siltä osin kuin se koskee satama-alueiden kunnossapito- ja puhtaanapitopalvelujen hankintaa tarjouspyynnössä varatuille optiovuosille 2011 ja 2012 ja kieltää mainitulta osin Lahden kaupunkia tekemästä hankintasopimusta tai panemasta hankintaa muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Lahden kaupunki velvoitetaan korvaamaan Hannurakenne Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.463 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Lahden kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Gisela Juutilainen ja Pasi Yli-Ikkelä.