Market Court dismisses bid protest; low bid not invalid without proof of inability to fulfill contract requirements.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Museovirasto on pyytänyt 13.10.2008 julkaistulla rajoitettua menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella osallistumishakemuksia ja 31.10.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Urho Kekkosen museon Tamminiemen rakennushistorian selvitystyöstä ja rakennusten sekä piha-alueen restauroinnin arkkitehtisuunnittelusta sisältäen pääsuunnittelijan tehtävät. Hankintayksikkö on saanut kuusi tarjousta.

Museovirasto on päätöksellään 16.12.2008 valinnut tehtävään Kati Salonen ja Mona Schalin Arkkitehdit Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on voittaneen tarjouksen mukaan ollut 37.841 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 24.3.2009.

HAKEMUS

Arkkitehdit Mustonen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Museoviraston päätöksen 16.12.2008 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä järjestämällä uuden tarjouskilpailun tai vaihtoehtoisesti hylkäämällä voittaneen tarjouksen. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 50.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.901,56 eurolla korkoineen.

Voittanut tarjous on mitä ilmeisimmin perustunut lisäbudjettia varten esitettyyn kustannusarvioon. Tällöin, jos myöhemmin laskettava kustannusarvio kasvaa, kasvaa vastaavasti myös arkkitehtisuunnittelulaskutus. Muut tarjoajat ovat tarjouksissaan lähteneet tarjouspyynnön ja sen liitteenä olleen hankesuunnitelman mukaisista todellisista vaatimuksista ja suunnittelutehtävistä sekä koko hankkeen aikataulutuksesta. Voittanut tarjous ei siten ole ollut yhteismitallinen ja vertailukelpoinen muiden annettujen tarjousten kanssa.

Hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan esittämillä tuntimäärillä ei voida suorittaa valtakunnallisesti arvokkaan rakennuksen rakennushistoriallista selvitystyötä, restauroinnin arkkitehtisuunnittelua ja restaurointiraportin laatimista hankintayksikön vaatimusten eikä Tamminiemen kulttuuri- ja rakennushistoriallisen arvon mukaisesti. Voittaneessa tarjouksessa kokonaistuntimääräksi on esitetty 712 tuntia. Viiden muun tarjouksen tuntimäärien keskiarvo on 1.362 tuntia. Voittaneen tarjouksen sisältämä tuntimäärä on siten poikennut oleellisesti muiden tarjoajien tuntiarvioista.

VASTINE

Museovirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa Arkkitehdit Mustonen Oy:n korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.320 eurolla korkoineen.

Kysymyksessä on ollut historiallisen rakennuksen restaurointia koskevan suunnittelutyön kilpailuttaminen. Hankinnan kohde on määritelty tarjouspyynnössä riittävän tarkasti. Tarjouspyyntöön on liitetty alustava hankesuunnitelma ja rakennustapaselostus, jotka molemmat ovat olleet seikkaperäisiä. Tarjouspyyntöön on myös liitetty hintataulukko, jotta tarjoajat ovat voineet huomioida kaikki työvaiheet. Lisäksi Tamminiemestä on jo olemassa arkistotietoa, joten kaikkea rakennushistorian selvitystä ei tarvitse tehdä alusta alkaen. Tarjoajilla on myös ollut mahdollisuus tutustua kohteeseen ennen tarjouksen laatimista. Historiallisen rakennuksen restaurointia koskevaa suunnittelupalvelua ei ole mahdollista kuvata tarjouspyyntöasiakirjoissa etukäteen yhtä tarkasti kuin esimerkiksi tavarahankintaa. Hankintamenettelyyn osallistuminen edellyttää siksi tarjoajilta kokemusta vastaavista suunnittelutöistä.

Tarjousten hintojen vaihtelu ei osoita, että tarjouspyyntö olisi ymmärretty eri tavoin. Hintojen suuri vaihtelu on tavanomaista ja siihen vaikuttavat muun muassa tarjoavan toimiston rakenne ja kiinteät kulut, tarjoajien erilainen kokemuspohja ja työkohteen tuntemus ennalta sekä markkinatilanne ja kilpailutarve.

Kysymyksessä on ollut kokonaishintainen tarjouskilpailu, jossa hankintayksikkö ei ole asettanut hintakattoa. Tästä ei ole voinut syntyä epäselvyyttä tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella. Hankesuunnitelmaan sisältyneessä alustavassa kustannusarviossa mainittuihin tutkimus- ja suunnittelukuluihin on kuulunut rakennushistorian selvityksen ja arkkitehtisuunnittelun lisäksi erikoissuunnittelukulut (LVI, sähkö ja rakenne), eikä kyseisen summan ole voinut ymmärtää koskevan pelkästään nyt kilpailutettua tehtävää.

VASTASELITYS

Arkkitehdit Mustonen Oy on lausunut, että tarjouspyyntö on ollut puutteellinen, koska hankesuunnitelmasta on puuttunut hankkeen kokonaiskustannusarvio. Hankesuunnitelmassa on mainittu ainoastaan eduskunnan myöntämä lisämääräraha, mutta ei hankkeen kokonaiskustannusarviota. Tästä syystä tarjoajien on ollut mahdollista tarjota tehtävää joko kohteeseen määritellyn eduskunnan lisärahoituksen tai vaihtoehtoisesti tarjoajien itse arvioimien kokonaiskustannusten perusteella.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 13.1.2009 antamallaan päätöksellä hylännyt Arkkitehdit Mustonen Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 15 §:n 1 kohdan (348/2007) mukaisen palveluhankintojen kansallisen kynnysarvon, mutta alittanut hankintalain 16 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisen EU-kynnysarvon.

Kysymyksessä oleva palvelu kuuluu hankintalain liitteen A ensisijaisten palvelujen ryhmään 12, joka sisältää muun ohella arkkitehtipalvelut. Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan kysymyksessä oleviin EU-kynnysarvon alittaviin liitteen A palveluhankintoihin tulevat sovellettaviksi hankintalain I, III ja IV osan säännökset. Mainitun momentin mukaan näihin hankintoihin sovelletaan lisäksi muun ohella, mitä hankintalain 63 §:ssä säädetään poikkeuksellisen alhaisista tarjouksista.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnan kohteen määritteleminen ja tarjouspyyntö

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä hankinnan kohteen ja millaisia vaatimuksia se tarjouspyynnössä tarjouksille asettaa. Tarjouspyyntöä ei saa kuitenkaan laatia siten, että se kohtelisi mahdollisia tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnöllä 31.10.2008 on pyydetty tarjouksia Tamminiemen restaurointisuunnittelusta ja siihen liittyvästä rakennushistorian selvitystyöstä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että restaurointi käsittää päärakennuksen, piharakennuksen, saunan, huvimajan ja piha-alueen hankesuunnitelman mukaisesti. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että suunnittelukohteeseen voi tutustua museon aukioloaikoina. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut alustava hankesuunnitelma, alustava rakennustapaselostus kustannuslaskentaa varten ja hintataulukko.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleessa hankesuunnitelmassa on muun ohella kuvattu restaurointihankkeen taustaa, lähtökohtia ja tavoitteita, tilojen käyttösuunnittelu sekä esitetty hankkeen eri vaiheet, aikataulu ja kustannusarvio.

Hankesuunnitelman kohdassa 6 ”Kustannusarvio” on lueteltu hankkeen alustavat kustannukset lisäbudjettiehdotuksen mukaan ja todettu seuraavaa: ”Kustannusarvio tarkentuu tutkimus- ja suunnitteluvaiheessa. Hankesuunnitelman perusteella lasketaan alustava kustannusarvio, jossa huomioidaan kaikki tavoitteet ja toimenpiteet. Sen jälkeen hankesuunnitelmaa tarkennetaan ja tarvittaessa karsitaan. Lisäbudjettihakemuksessa esitetty summa ei tule riittämään kaikkien rakennusten ja piha-alueen rakennelmien restaurointiin. Kustannusarviossa ei myöskään ollut huomioitu esineiden muuttoon, varastointiin ja konservointiin tarvittavaa resurssia ulkopuolisena palveluna.”

Tarjouspyynnön liitteenä 3 on ollut hintataulukko, johon tarjoajien on tullut täyttää tuntihinta, tuntimääräarvio hankkeen eri vaiheissa sekä tunnit ja hinta yhteensä. Taulukossa on lueteltu seuraavat hankkeen eri vaiheet: rakennushistorian selvitys, väri- ja pintatutkimus, luonnossuunnittelu, pääpiirustukset, toteutuspiirustukset, työmaan valvonta ja työmaa-aikainen suunnittelu sekä restaurointiraportti.

Edellä selostetut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on seikkaperäisesti kuvattu hankinnan kohde. Ottaen huomion tämän ja sen, että tarjouspyyntö on jo hankinnan luonne huomioon ottaen kohdistettu tarjoajille, joilla on kyseisen tyyppisen hankkeen toteuttamiseen vaadittavaa erityisasiantuntemusta, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön laatiman tarjouspyynnön ja sen liitteiden perusteella alalla toimiville tarjoajille ei ole jäänyt epäselväksi, mistä tarjousta on pyydetty. Näin ollen tarjouspyyntöä ei ole pidettävä hankinnan kohteen määrittelyn osalta hakijan väittämin tavoin epäselvänä tai puutteellisena.

Voittaneen tarjouksen vertailukelpoisuus

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan tarjoutunut suorittamaan rakennushistorian selvitystyön ja rakennusten sekä piha-alueen restauroinnin arkkitehti- ja pääsuunnittelun tarjouspyynnön mukaisesti kokonaishintaan. Voittaneen tarjouksen liitteenä on muun ohella ollut tarjouspyynnön liitteenä 3 ollut hintataulukko, jossa voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjoamansa tuntihinnan, tuntimääräarvion hankkeen eri vaiheissa sekä tunnit ja hinnan yhteensä.

Markkinaoikeus katsoo, että voittanut tarjous on sisältänyt kaikki tarjouspyynnössä edellytetyt hintaa koskevat seikat. Voittaneessa tarjouksessa ei ole tuotu esiin, että tarjous perustuisi hankesuunnitelmassa esitettyyn alustavaan kustannusarvioon tai että tarjottu hinta ei olisi sitova. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei voittanutta tarjousta ole pidettävä hakijan esittämällä tavalla muiden tarjousten kanssa vertailukelvottomana.

Voittaneen tarjouksen hylkääminen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107) on todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hankintayksiköllä ei siten ole velvollisuutta hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaista tarjousta, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen muita tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjouksen perusteista eikä hylännyt voittanutta tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä Arkkitehdit Mustonen Oy saa pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asian lopputulos huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että olisi kohtuutonta, mikäli Museovirasto joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan. Näin ollen Arkkitehdit Mustonen Oy on velvoitettava korvaamaan Museoviraston oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Arkkitehdit Mustonen Oy:n hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Arkkitehdit Mustonen Oy:n korvaamaan Museoviraston oikeudenkäyntikulut 1.320 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Gisela Juutilainen, Pasi Yli-Ikkelä ja Sami Rautiainen.