Market Court voids public procurement decision due to flawed tender evaluation criteria and lack of objective comparison data.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Mikkelin kaupunki on pyytänyt 18.9.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kaupungin kotihoidon asiakkaiden käyttöön tulevien turvapuhelinten vuokraamisesta ja niiden hälytysten vastaanotosta sopimuskaudelle 1.2.2010–31.1.2013, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimuskautta kahdella vuodella. Hankinnasta on julkaistu 18.9.2009 avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Tarjouksia on saatu neljä.

Mikkelin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 20.1.2010 § 17 valinnut palvelun tuottajaksi Blue Lake Communications Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 62.000 euroa.

Hankintayksikkö on 18.2.2010 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

HAKEMUS

Esperi Care Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön 20.1.2010 tekemän hankintapäätöksen sekä velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta, yrityskohtainen laadunseuranta ja toiminnan kuvaus, asiakas- ja lopputuloslähtöisyys sekä muiden vastaavien hälytystoimintoja käyttävien antamat tiedot ja käyttökokemukset. Mainitut laadun vertailuperusteet sekä laadusta annetut pisteet ovat olleet epämääräisiä eivätkä ne ole antaneet objektiivista ja vertailukelpoista tietoa todellisista laatueroista. Hankintayksikön menettely tarjousten vertailussa ja pisteytyksessä on ollut virheellistä.

Kaikkien tarjoajien tarjoukset ovat saaneet vertailuperusteesta ”yrityskohtainen laadunseuranta ja toiminnan kuvaus” 15 pistettä. Hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset ovat niiden tarjousasiakirjojen perusteella olleet samaa tasoa, mutta kolmannella tarjoajalla ei ole ollut sertifikaattia nimenomaan turvapuhelinpalveluiden osalta, joten sen olisi tullut saada vähemmän pisteitä.

Hankintayksikkö on ottanut vertailuperusteen ”asiakas- ja lopputuloslähtöisyys” arvioinnissa huomioon vain epämääräisen tekijän ”raportoinnin selkeys (grafiikka)”. Lisäksi hankintayksikkö on lukenut voittaneen tarjoajan tarjouksen hyväksi sellaisia tekijöitä kuin ”varajärjestelmät ja palvelimet” sekä ”käyttäjälähtöinen paikantava hälytin”. Edellä mainitut tekijät eivät ole kuuluneet kysymyksessä olevan vertailuperusteen mukaisiin alatekijöihin. Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut, että sen asiakastyytyväisyysmittaus on jokavuotista ja jatkuvaa, sekä viimeisimmän mittaustuloksen kokonaispisteytyksen, joka on ollut hyvä. Asiakastyytyväisyyden mittareina olisi voitu pitää myös asiakasreklamaatioiden määrää ja välillisesti asiakkuuksien lukumäärää sekä voitettuja tarjouskilpailuja.

Vertailuperustetta ”muiden vastaavien hälytystoimintoja käyttävien antamat tiedot ja käyttökokemukset” olisi tullut arvioida asiakkuuksien määrän ja voitettujen tarjouskilpailujen perusteella. Hankintayksikkö on arvioinut kysymyksessä olevaa vertailuperustetta tarjoajien muilta kunta-asiakkailta puhelimitse pyytämänsä palautteen perusteella. Jotta hankintayksikön käyttämä menetelmä olisi ollut tasapuolinen ja saatu otos tilastollisesti luotettava, palautteita olisi pitänyt pyytää riittävä määrä ja suhteuttaa pyydettyjen palautteiden määrä tarjoajan asiakkuuksien kokonaismäärään. Saatu palaute olisi tullut myös dokumentoida sekä pystyä jäljittämään. Hankintayksikkö on pyytänyt palautteen jokaisen tarjoajan kahdelta aikaisemmalta kunta-asiakkaalta. Hakijalla on ollut noin 160 asiakasta, joten hankintayksikön pisteytys on perustunut täysin sattumanvaraisiin tekijöihin. Hankintayksikön menettely ei ole turvannut tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan halvin. Mikäli tarjousten laatuvertailu ei olisi ollut virheellinen, hakijan tarjous olisi saanut myös laadun osalta parhaat pisteet, jolloin sen tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun.

VASTINE

Mikkelin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla.

Tarjoukset on vertailtu tarjouspyynnössä ilmoitetuilla vertailuperusteilla.

Kaikkien tarjousvertailuun hyväksyttyjen tarjoajien tarjoamat tuotteet ovat täyttäneet tarjouspyynnössä esitetyt standardivaatimukset, eikä tarjouspyynnössä ole edellytetty, että tarjoajalla tulee olla turvapuhelinpalveluiden sertifikaatti. Vertailuperuste ”yrityskohtainen laadunseuranta ja toiminnan kuvaus” on arvioitu tasapuolisesti ja syrjimättä. Tarjouksissa ei ole ollut sanotun vertailuperusteen osalta eroja.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että vertailuperusteen ”asiakas- ja lopputuloslähtöisyys” osalta vertaillaan asiakastyytyväisyysmittaustapoja ja -tuloksia. Kaikilla tarjoajilla on ollut jokavuotista ja jatkuvaa asiakastyytyväisyysmittausta. Hankintayksikkö on vertaillut kysymyksessä olevaa vertailuperustetta niiden asiakirjojen pohjalta, joita tarjoajat ovat tarjouksissaan esittäneet. Kysymyksessä olevassa vertailukohdassa on lisäksi arvioitu loppukäyttäjien käyttämiä hälyttimiä, joiden osalta on havaittu eroja ergonomiassa, käyttöturvallisuudessa ja -mukavuudessa sekä hälyttimien selkeydessä.

Varmistaakseen tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vertailuperusteen ”muiden vastaavien hälytystoimintoja käyttävien antamat tiedot ja käyttökokemukset” arvioinnissa hankintayksikkö on kysynyt sattumanvaraisesti puhelimitse jokaisen tarjoajan kahdelta kunta-asiakkaalta niiden tietoja ja käyttökokemuksia. Kyselyn tulokset on dokumentoitu. Voittaneen tarjoajan asiakkaat ovat antaneet kahdeksan positiivista kommenttia, hakijan asiakkaat taas kaksi neutraalia ja viisi negatiivista kommenttia sekä yhden positiivisen kommentin.

LAUSUNTO

Blue Lake Communications Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Esperi Care Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö on hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Tarjouksen valinnasta on säädetty hankintalain 72 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valinnassa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Tarjouspyynnöllä 18.9.2009 on pyydetty tarjouksia Mikkelin kaupungin kotihoidon asiakkaiden käyttöön tulevista turvapuhelimien vuokraamisesta ja niiden hälytysten vastaanotosta. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu turvapuhelinlaitteiden ja niiden lisälaitteiden pakolliset vaatimukset sekä hälytysten vastaanottotoimintaa koskevat pakolliset vaatimukset.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjouksesta tulee käydä pakollisina tietoina ilmi hankintayksikön laatimassa tarjouslomakkeessa pyydetyt tiedot sekä mahdollisimman tarkka laadun ja toiminnan kuvaus. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on ilmoitettu:

– hinta 50 prosentin painoarvolla

– yrityskohtainen laadunseuranta ja toiminnan kuvaus 20 prosentin painoarvolla (selostus, jota arvioidaan)

– asiakas- ja lopputuloslähtöisyys 20 prosentin painoarvolla

(muun muassa selostus asiakastyytyväisyysmittaustavoista ja

– tuloksista, joiden perusteella esimerkiksi toimintavarmuutta, reagointinopeutta ja joustavuutta arvioidaan sekä toimittajan tavoitettavuus ja viestintä akuuttitilanteissa)

– muiden vastaavien hälytystoimintoja käyttävien antamat tiedot ja käyttökokemukset 10 prosentin painoarvolla

Hankintapäätöksessä 20.1.2010 on todettu, että hankintayksikkö on pisteyttänyt saamansa tarjoukset kolmessa valintakokouksessa. Tarjouskilpailun on voittanut tarjous, joka on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin tarjouspyynnössä esitettyjen vertailuperusteiden mukaan.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten vertailuperusteiden asettamisessa ja soveltamisessa. Asetettujen vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen, mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun suorittamisessa.

Tarjousten vertailutaulukosta 30.12.2009 ilmenee, että kaikkien tarjoajien tarjoukset ovat saaneet vertailuperusteesta ”yrityskohtainen laadunseuranta ja toiminnan kuvaus” 15 pistettä. Hankintapäätösasiakirjoista ei ilmene, mihin edellä kuvattu pisteytys on perustunut, mutta hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että se ei ole saatujen tarjousten perusteella havainnut tarjoajien laadun seurannassa ja toiminnan kuvauksessa merkittäviä eroja.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa käyttää kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa vertailuperustetta ”yrityskohtainen laadunseuranta ja toiminnan kuvaus”. Kaikkien tarjoajien tarjouksissa on kuvattu yrityksen toimintaa ja laadunseurantaa, eikä asiassa ole tullut esille seikkoja, joiden perusteella hankintayksikkö ei olisi voinut arvioida tarjouksia kysymyksessä olevan vertailukriteerin osalta samanveroisiksi.

Edellä selostetun tarjouspyynnön mukaisesti vertailuperusteen ”asiakas- ja lopputuloslähtöisyys” arvioinnissa huomioon otettavat tekijät ovat liittyneet asiakastyytyväisyysmittaustapoihin ja -tuloksiin, joiden perusteella on ollut tarkoitus arvioida toimintavarmuutta, reagointinopeutta ja joustavuutta sekä toimittajan tavoitettavuutta ja viestintää akuuttitilanteissa. Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan palvelun sujuvuuteen vaikuttavat osatekijät ovat liittyneet hankinnan kohteeseen, ja niitä voidaan lähtökohtaisesti pitää syrjimättöminä sekä sellaisina, että niiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin.

Tarjousten vertailutaulukosta 30.12.2009 käy ilmi, että hakijan tarjous on saanut vertailuperusteen ”asiakas- ja lopputuloslähtöisyys” vertailutekijästä ”selostus asiakastyytyväisyysmittaustavoista ja -tuloksista” 10 pistettä ja voittaneen tarjoajan tarjous 17 pistettä sekä kolmannen tarjoajan tarjous 9 pistettä. Kysymyksessä olevasta taulukosta ei kuitenkaan selviä, mihin seikkoihin tarjousten väliset piste-erot ovat perustuneet.

Tarjousten vertailutaulukosta 12.1.2010 käy ilmi, että vertailtavan tekijän ”asiakastyytyväisyyskysely, selostus ja tulokset” osalta voittaneen tarjoajan tarjoukselle on annettu yksi pluspiste sillä perusteella, että sen tarjouksessa on ollut ”graafiset esitykset tuloksista tarkasti”. Hakijan tarjoukselle on annettu sanotun vertailutekijän osalta yksi miinuspiste, ja pisteen vähennystä on perusteltu seuraavasti: ”tulokset puuttuu (keskiarvo annettu)”. Myös kolmannen tarjoajan tarjouksen saamista pisteistä on vähennetty yksi piste, koska sen tarjouksessa on ollut ”vain kysely, tuloksista ei raportoitu”.

Edellä kerrotun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole perustellut sitä, miten se on käyttänyt vertailuperustetta ”asiakas- ja lopputuloslähtöisyys” tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla toimintavarmuuden, reagointinopeuden, joustavuuden ja akuuttitilanteiden tavoitettavuuden ja viestinnän arvioimiseen, ja mihin tarjouksille annetut pisteet ovat tältä osin perustuneet. Hankintayksikkö on perustellut ainoastaan sitä, miten se on arvioinut tarjouksia sen perustella, miten tarjoajat ovat tarjouksissaan teknisesti kuvanneet asiakastyytyväisyysmittaustapansa ja -tuloksensa. Hankintayksikön menettely ei siten ole ollut tältä osin omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Tarjousten vertailutaulukosta 30.12.2009 käy ilmi, että hakijan tarjous on saanut vertailuperusteesta ”muiden vastaavien hälytystoimintoja käyttävien antamien tiedot ja käyttökokemukset” 5 pistettä ja voittaneen tarjoajan sekä kolmannen tarjoajan tarjoukset 10 pistettä. Hankintayksikkö on myös dokumentoinut 30.12.2009 päivättyyn asiakirjaan tarjoajien aikaisemmilta asiakkailta kysymiään tietoja ja käyttökokemuksia. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa ilmoittanut, että kokemuksia on kysytty sattumanvaraisesti puhelimitse jokaisen tarjoajan kahdelta aikaisemmalta asiakkaalta.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, millä tavalla hankintayksikkö tulee soveltamaan vertailuperustetta ”muiden vastaavien hälytystoimintoja käyttävien antamien tiedot ja käyttökokemukset” ja millä seikoilla on tältä osin merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyyntö on siten jäänyt puheena olevan vertailuperusteen osalta siinä määrin epäselväksi ja yksilöimättömäksi, että se ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Lisäksi kysymyksessä oleva vertailuperuste on jättänyt hankintayksikölle käytännössä lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt vertailuperusteen ”muiden vastaavien hälytystoimintoja käyttävien antamien tiedot ja käyttökokemukset” asettamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Markkinaoikeus myös katsoo, että hankintayksikön menettely, jossa se on sattumanvaraisesti kysynyt kunkin tarjoajan kahdelta aikaisemmalta asiakkaalta puhelimitse niiden tietoja ja käyttökokemuksia tarjoajasta, on johtanut ennalta arvaamattomiin ja mielivaltaisiin lopputuloksiin. Hankintayksikön menettely ei siten ole tältäkään osin turvannut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Tarjousten vertailutaulukossa 12.1.2010 on lisäksi annettu tarjoajien tarjouksille joko plus- tai miinuspisteitä tekijöistä ”käyttäjälähtöinen paikantava hälytin” ja ”varajärjestelmät ja palvelimet”. Tarjouspyynnössä ei ole ensinnäkään ilmoitettu, että kyseisiä tekijöitä tullaan arvioimaan tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa. Vertailutaulukosta ei ole myöskään pääteltävissä, minkä tarjouspyynnössä ilmoitetun vertailuperusteen pisteytyksessä mainitut tekijät on huomioitu.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin (348/2007) mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Ottaen huomioon edellä selostetut tarjousten vertailua koskevista asiakirjoista ilmenevät seikat huomioon markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti myös tarjousten vertailun ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on siten harkittava hankintalain 76 §:ssä (348/2007) säädetyn seuraamuksen määräämistä.

Seuraamukset

Mikkelin kaupunki on ilmoittanut, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asian käsittely on kesken markkinaoikeudessa. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Tarjouspyynnön virheellisyys huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyn virheellisyyttä ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleenkin toteuttaa turvapuhelinpalveluita koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentit huomioon ottaen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut ja vastaavasti hankintayksikön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Mikkelin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan tekemän turvapuhelinpalveluita koskevan päätöksen 20.1.2010 § 17 ja kieltää hankintayksikköä panemasta mainittua päätöstä täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Mikkelin kaupungin korvaamaan Esperi Care Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Mikkelin kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Gisela Juutilainen, Pasi Yli-Ikkelä ja Sami Rautiainen.