Market Court voids municipal procurement decisions due to flawed tender requirements and invalid award.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖKSET

RHL-Data Oy on pyytänyt 30.6.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä ja Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi 4.7.2008 julkaistulla EU-hankintailmoituksella tarjouksia puhelinvaihde- ja puhelinliikennepalveluista Riihimäen kaupungille, Hausjärven ja Lopen kunnille sekä Riihimäen terveyskeskuksen kuntayhtymälle ja vielä optiona Riihimäen ammattilaitoksen kuntayhtymälle 1.1.2009–31.12.2011, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimusta enintään kahdella yhden vuoden sopimuskaudella.

Hankinta on toteutettu siten, että RHL-Data Oy on pyytänyt tarjoajilta yhden tarjouksen, joka käsittää kaikille neljälle hankintayksikölle tuotettavat palvelut. Kukin hankintayksikkö on tehnyt annettujen tarjousten perusteella oman hankintapäätöksen. Kaksi tarjoajaa on jättänyt tarjouksen.

Hankintayksiköt ovat, Riihimäen kaupunginhallitus päätöksellään 10.11.2008 § 475, Hausjärven kunnanhallitus päätöksellään 18.11.2008 § 384 ja Lopen kunnanhallitus päätöksellään 17.11.2008 § 350, valinneet hankinnan toimittajaksi Elisa Oyj:n.

Hankinnan kokonaisarvo on voittaneen tarjouksen mukaan ollut noin 730.000 euroa.

Hankintayksiköt ovat kukin ilmoittaneet, etteivät ne pane hankintapäätöksiä täytäntöön markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

HAKEMUKSET

TeliaSonera Finland Oyj (jäljempänä myös TeliaSonera) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitut Riihimäen kaupungin, Hausjärven kunnan ja Lopen kunnan hankintapäätökset ja velvoittaa hankintayksiköt korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti TeliaSonera Finland Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksiköt maksamaan sille hyvitysmaksuna yhteensä 180.000 euroa. Lisäksi TeliaSonera Finland Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksiköt yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut yhteensä 5.000 eurolla.

Elisa Oyj:n (jäljempänä myös Elisa) tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Elisan tarjouksessa vaihde- ja informaatiojärjestelmä on hinnoiteltu tarjouspyynnön vastaisesti, kun siihen on kuulunut kertamaksu, vaikka tarjouspyynnön mukaan se on tullut hinnoitella yhtenä kokonaisuutena, jolla on kiinteä kuukausittainen kokonaismaksu. Vaihde- ja informaatiojärjestelmään ei ole myöskään sisällytetty kulunvalvonnan kustannuksia, kuten tarjouspyynnössä on vaadittu. Lisäksi Elisan tarjous on ollut tarjouspyynnössä asetetun hintojen ilmoittamista koskevan selkeysvaatimuksen vastainen, mikä ilmenee siitä, että RHL-Data Oy ei ole pystynyt poimimaan oikeita hintakomponentteja tarjouksesta.

Elisan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen myös siltä osin kuin siinä on esitetty kaksi vaihtoehtoa langattoman toimistoviestinnän ratkaisussa, vaikka tarjouspyynnössä on todettu, että vaihtoehtoja ei oteta huomioon.

Tarjousten vertailu on tapahtunut virheellisesti. Hintavertailussa ei ole huomioitu Elisan tarjouksesta informaatiojärjestelmän, kulunvalvonnan ja sähköpostijärjestelmän kuluja sellaisella tavalla, jota tarjouspyynnön mukaisen palvelun aikaansaaminen edellyttää. Hintavertailusta on Elisan tarjouksen kohdalla puuttunut tältä osin 31.820 euroa.

Hankintapäätöksen kohdassa ”Kustannukset” ei ole lainkaan huomioitu hankinnan kohteeseen ehdottomana vaatimuksena sisältynyttä tavoitettavuusjärjestelmää. Hintavertailussa huomioitu Elisan tarjoama perusratkaisu ei sisällä vaadittua tavoitettavuusjärjestelmää, vaan se voidaan toteuttaa ainoastaan lisäpalveluna hankittavalla tavoitettavuuspalvelulla. Tästä lisäpalvelusta aiheutuva kustannus 243.000 euroa on siten virheellisesti jätetty pois hintavertailusta. Lisäksi Elisan tarjoama tekstiviestillä tapahtuva poissaolotiedon jättäminen on sidottu lisäpalveluna tarjottavaan sähköiseen puhelinluetteloon, joten hintavertailu on ollut virheellinen myös siltä osin kuin siinä ei ole huomioitu sähköisen puhelinluettelon kustannuksia.

Tarjouspyynnön mukaan tarjottavaan perusratkaisuun on tullut sisältyä ”johtaja-sihteeri-toiminnallisuus”, joka tullaan huomioimaan vertailussa laitemäärällä 50. Hintavertailussa Elisan osalta ei ole kuitenkaan lainkaan huomioitu kyseistä ominaisuutta, joka on TeliaSoneran tarjouksessa sisältynyt tarjoushintaan. Elisan tarjouksesta on jätetty hintavertailussa huomioimatta tämän palvelun osalta 5.400 euroa.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita on sovellettu virheellisesti. ”Sopivuus käyttötarkoitukseen ja -ympäristöön” -vertailuperusteen kohdalla on arvioitu laitteiden sijoittelua asiakkaan tiloihin, eli tekijää, joka ei vaikuta kyseiseen vertailuperusteeseen. Antaessaan Elisalle lisäpisteen kyseisen kohdan osalta hankintayksikkö on menetellyt tarjouspyynnössä ilmoittamansa pisteytyksessä noudatettavan menettelyn vastaisesti ja asettanut tarjoajat eriarvoiseen asemaan.

Lisäksi hankintayksikkö on käyttänyt vertailussa sellaisia kertoimia, joita tarjouspyynnössä ei ole mainittu. Hintavertailussa on tarjouspyynnössä ilmoitettuun hintakaavaan lisätty kerroin 5, mikä on käytännössä viisinkertaistanut vertailun hintaeron. Laatuvertailussa on myös käytetty tarjouspyyntöön perustumattomia kertoimia, jotka eivät ole myöskään olleet yhteneväisiä hintavertailussa käytetyn kertoimen kanssa. Vertailussa on siten päädytty tarjouspyynnöstä poikkeaviin painoarvoihin.

Hankintayksikön edellä selostettu menettely on ollut virheellistä ja hankintalain säännösten vastaista. Virheettömässä menettelyssä TeliaSonera olisi valittu puhelinpalveluiden toimittajaksi.

VASTINEET

Riihimäen kaupunki, Hausjärven kunta ja Lopen kunta ovat vaatineet, että markkinaoikeus hylkää hakemukset ja velvoittaa hakijan korvaamaan niiden oikeudenkäyntikulut 4.205 eurolla korkoineen.

Hankinnassa on pyydetty tarjousta kokonaan uudesta ratkaisusta, langattomasta vaihde- ja puhepalveluratkaisusta. Tämän vuoksi tarjoajien mahdollisuutta esittää ratkaisunsa ja niiden hinnoittelu ei ole haluttu rajata liian rajoittavalla tarjouspyynnöllä taikka valmiilla hintataulukolla. Näin ollen on ollut hyväksyttävää, että tarjoukset koostuvat eritasoisista liitteistä, joista osa on erikseenkin toimitettavissa olevien tuotteiden ja palveluiden tuote-, palvelu- tai ominaisuuskuvauksia, kunhan vaadittava kokonaisuus tarjouksesta hahmottuu hankintayksikölle, ja kokonaisuudelle voidaan laskea todellinen käyttöönottohinta ja käytön kustannus sopimuskaudelle.

Tarjoukset on tarkistettu ennen hankintapäätöksen tekoa kunkin tarjoajan kanssa. Tarkistustilaisuudessa on käyty läpi yksityiskohtaisesti tarjouspyynnön vaatimukset, ja tarjoajilta on kysytty, ovatko ne valmiita vertailuun tarjouksista lasketuilla hinnoilla.

Hakijan väite Elisan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta on perusteeton. Hankintayksiköillä ei ole ollut ongelmaa laskea Elisan tarjoaman kokonaisuuden toimitukselle ja käytölle muodostuvaa hintaa. Elisan tarjoamalle vaihde- ja informaatiojärjestelmälle on ilmoitettu yksi kiinteä kuukausimaksu, kuten tarjouspyynnössä on vaadittu. Tämä vaatimus ei ole estänyt Elisaa ilmoittamasta järjestelmälle myös kertamaksua.

Elisan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen myöskään ratkaisun käyttämiselle esitettyjen vaihtoehtojen vuoksi. Tarjouspyyntö ei sanamuotonsa mukaan kiellä tarjoajia esittämästä vaihtoehtoisia tarjouksia, niitä vain ei oteta huomioon.

Hankintapäätösesitystä tehdessä on tapahtunut tekninen virhe, jonka vuoksi Elisan tarjouksen kustannuksista puuttuu vaihde- ja informaatiojärjestelmän kuukausikustannuksia 5.400 euroa. Tämä vähäinen virhe ei ole vaikuttanut hankintapäätökseen.

Kulunvalvontajärjestelmien järjestelmäkohtaiset liittymäkustannukset eivät kuulu hintavertailuun, koska niitä ei tarjouspyynnössä pyydetty tuotettavaksi, vaan on ainoastaan edellytetty, että kulunvalvontajärjestelmä on voitava liittää informaatiojärjestelmään. Elisan tarjouksesta on vertailuhintaan sisällytetty kulunvalvontaliitännän kertakustannus 500 euroa, jolla on varmistettu liityntärajapinnan olemassaolo.

Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu Elisan tarjoamaa sähköpostijärjestelmää, joten siitä aiheutuva kustannus ei kuulu vertailtaviin kustannuksiin.

Elisan tarjoamassa perusratkaisussa puhelinliittymän käyttäjän tavoitettavuustieto voidaan tallentaa informaatiojärjestelmään tarjouspyynnön edellyttämällä tavalla muun muassa tietokoneelta ja matkapuhelinlaitteelta tekstiviestillä. Elisan lisäpalveluna tarjoamassa maksullisessa tavoitettavuuspalvelussa tieto toimitetaan tekstiviestiä edistyneemmällä tavalla. Tekstiviestillä tapahtuva ratkaisu täyttää tarjouspyynnön vaatimukset, jolloin maksullista lisäpalvelua ei tarvita. Lisäpalveluksi nimetystä sähköisestä puhelinluettelosta ei Elisan tarjouksen mukaan aiheudu lisäkustannuksia, joten tarjous on tältäkin osin täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset.

Johtaja-sihteeri-toiminnallisuudesta ei ole tarjouspyyntöä laadittaessa löytynyt yhteisesti hyväksyttyä määrittelyä, joten tarjouspyynnössä on tyydytty vaatimaan pelkästään toiminnallisuuden kuvaamista. Elisan ratkaisussa toiminnallisuus voidaan koostaa useista toiminnoista, jotka ovat järjestelmän perusominaisuuksia. Elisan tarjouksen hintaliitteessä mainittu johtaja-sihteeri-toiminnallisuus ei ole siten välttämätön tarvittavan johtaja-sihteeri-toiminnallisuuden kannalta.

Hakijan väite, että laitteiden sijoittelulla ei ole merkitystä tarjotun ratkaisun sopivuuteen asiakkaan käyttöympäristöön, on virheellinen. Hankintayksikön vastuulle tuleva laitetilan osoittaminen operaattorin käyttöön on erittäin merkittävä käyttöympäristölle asetettu vaatimus. Sellaisen tarjoajan, joka ei aseta tällaista vaatimusta asiakkaan käyttöympäristölle, hyvittäminen yhdellä pisteellä vertailussa on ollut tarjouspyynnön mukaista.

Hankintayksikkö ei ole poikennut tarjouspyynnössä esitetyistä pisteytyksen ja vertailun periaatteista. Hintavertailussa käytetty kerroin 5 on ollut tarjouspyynnössä mainittu maksimipistemäärä. Tämä tieto on ollut saatavilla myös ohjeissa ja selvennyksissä, joihin on viitattu tarjouspyynnössä. Laatuvertailussa on käytetty samaa maksimipistemäärää 5, kuten ohjeissa ja selvennyksissä mainitaan. Tarjousten kustakin vertailuperusteesta saama pistemäärä on kerrottu painotusta vastaavalla luvulla.

LAUSUNNOT

Elisa Oyj on antanut kussakin asiassa lausunnon ja vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa TeliaSonera Finland Oyj:n korvaamaan yhtiön lausuntojen antamisesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut 400 eurolla.

Elisan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen eikä sitä ole siten tullut sulkea tarjouskilpailusta.

VASTASELITYKSET

TeliaSonera Finland Oyj on lausunut, että hankintayksiköt kantavat vastuun siitä, että tarjouspyyntö on selkeä siten, että se tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia ilman, että vaarannetaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta. Ilmeistä on, mikä käy myös ilmi vastineesta ja siinä esitetyistä tulkinnoista, että tarjouspyyntö ei ole tätä vaatimusta täyttänyt.

Hankintayksikön ja tarjoajien välillä ennen hankintapäätöksen tekemistä käyty tarkistustilaisuus ei ole ollut lainmukainen, koska menettely on antanut mahdollisuuden muuttaa jälkikäteen tarjouksen sisältöä ja tehdä hylättävästä tarjouksesta hyväksyttävän. Menettely ei myöskään poista hankintayksikön vastuulle kuuluvaa tarjouspyynnön selkeysvaatimusta taikka velvollisuutta sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastainen tarjous.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuutta tulee arvioida vain ja ainoastaan tarjouksesta ilmi käyvien kirjallisesti esitettyjen seikkojen perusteella, ei erikseen käytyjen hankintamenettelyyn kuulumattomien neuvottelujen ja niissä esitetyn perusteella.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen tavara- ja palveluhankintojen EU-kynnysarvon 206.000 euroa. Hankinnan kohteena on hankintalain liitteen A mukainen ensisijainen palveluhankinta. Asiaan tulevat näin ollen sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain II osan säännökset.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 2 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on julkisten varojen käytön tehostaminen, laadukkaiden hankintojen tekemisen edistäminen sekä yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisten mahdollisuuksien turvaaminen tavaroiden, palvelujen ja rakennusurakoiden tarjoamisessa julkisia hankintoja koskevissa tarjouskilpailuissa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyynnön selvyys

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön sisältöä koskevan hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 44 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan tekniset eritelmät voidaan laatia sellaisten suorituskykyä tai toiminnallisia ominaisuuksia koskevien vaatimusten perusteella, jotka ovat riittävän täsmällisiä hankinnan kohteen määrittämiseen ja tarjouksen valintaan.

Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde on siten kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksiköllä on oikeus määritellä hankinnan kohde parhaaksi katsomallaan tavalla, kuitenkin ottaen huomioon vaatimus tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta.

Hakija on esittänyt, että tarjouspyyntö ei ole ollut hankintalaissa tarkoitetulla tavalla riittävän selvä kulunvalvonnan liittämistä infojärjestelmään koskevan vaatimuksen, tavoitettavuusjärjestelmää koskevan vaatimuksen, johtaja-sihteeri-toiminnallisuutta koskevan vaatimuksen sekä tarjottavan kokonaisratkaisun hinnoittelua koskevan vaatimuksen osalta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjottavat palvelut

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 2.2 on todettu, että hankinta koostuu seuraavista asioista:

1. Puhelunvälityksen tekninen alusta ja välittäjän työkalut/työpöydät, edellä mainituista yhdessä käytetään nimitystä vaihde, ja informaatio-/ tavoitettavuusjärjestelmä, josta myöhemmin käytetään nimitystä infojärjestelmä, liittymineen vaihteeseen ja mahdollisesti muihin järjestelmiin. Tavoitteena on hankkia tämä kokonaisuus palveluna, millä tarkoitetaan sitä, että toimittaja vastaa hankittavaan kokonaisuuteen kuuluvista kaikista laitteet, ohjelmistot ja yhteyksistä.

2. Hankintaan osallistuvien ja mahdollisesti myöhemmin liittyvien yhteisöjen henkilöstön puhelinliittymät, jotka langattomassa ratkaisussa ovat käytännössä matkapuhelinliittymiä.

3. Henkilöstön puhelinliittymien liikenne.

4. Henkilöstön puhelinpäätelaitteet käyttöönottotilanteen tarvetta tarkoittaen. Laitteet ovat matkapuhelimia ja matkapuhelinliittymällä toimivia pöytäpuhelimia.

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 3.1.3 on kulunvalvonnan osalta edellytetty, että ”informaatiojärjestelmään tulee osana toteutusta voida liittää käytössä olevat kulunvalvontajärjestelmät, jotta sen kautta saatava tavoitettavuustieto näkyy välittäjällä”.

Mainitun liitteen kohdassa 1.2 on kuvattu hankittavan palvelun toiminnallisuutta puhelunvälittäjän näkökulmasta seuraavasti: ”Välittäjä näkee välityspöydällä kaikki kutsunumeroihin tulevat puhelut sekä vastaajien tavoitettavuustiedon, joka poimitaan välitysratkaisun infojärjestelmästä (vastaajien = liittymän haltijoiden tietokoneeltaan tai puhelimeltaan välittämä tieto tavoitettavuudesta) sekä vastaajien sähköisistä kalentereista ja organisaation kulunvalvontajärjestelmästä poimittu tieto.”

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdan 3.1.3 sananmukaisen tulkinnan mukaan kulunvalvontajärjestelmien liittämisen tulee ainoastaan olla mahdollista tarjottavassa kokonaisratkaisussa. Toisaalta mainitun liitteen kohdan 1.2 mukaan tarjouspyynnössä kuvatun toiminnallisuuden toteutuminen edellyttää, että tarjoajat tarjoavat infojärjestelmän osalta sellaista ratkaisua, jossa kulunvalvontajärjestelmät on liitetty infojärjestelmään.

Elisa on tarjouksessaan hinnoitellut kulunvalvonnan liittämisen infojärjestelmään lisäpalveluna erikseen infojärjestelmästä. TeliaSoneran tarjouksessa kulunvalvonnan liitäntä on sisältynyt tarjottuun infojärjestelmään, eikä sitä ole hinnoiteltu erikseen.

Ottaen edellä mainitut seikat huomioon markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ei ole riittävällä tarkkuudella ilmoitettu, tuleeko kulunvalvontajärjestelmien olla liitetty infojärjestelmään tarjottavassa kokonaisuudessa vai tuleeko kulunvalvonnan liittäminen infojärjestelmään olla ainoastaan teknisesti toteutettavissa. Tarjouspyynnön ei siten ole katsottava täyttäneen hankintalain 40 §:n 1 momentin selvyysvaatimusta kulunvalvonnan liittämisen osalta eikä se siten ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tavoitettavuuspalvelu on määritelty tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 3.1.1: ”Tavoitettavuuspalvelulla tarkoitetaan sitä, että tieto liittymän haltijan tavoitettavuudesta on saatavissa reaaliaikaisesti ja näytetään välityspisteeseen sekä mahdollisuuksien mukaan suoraan soittajalle.”

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 1.1 on kuvattu tavoitettavuuspalvelua seuraavasti: ”Tavoitettavuustietonsa käyttäjä ilmoittaa vaihteelle yksinkertaisesti matkapuhelimensa avulla tai tietokoneeltaan. Tavoitettavuustieto välittyy automaattisesti sähköiseen kalenteriin ja sähköpostiin aktivoiden siinä esim. automaattivastaustoiminnan. Tietokoneeltaan käyttäjä (tai pääkäyttäjä) hallitsee myös sitä toiminnallisuutta, joka vaikuttaa käyttäjän liittymään tulevaan puheluun, eli tekee tavoitetilansa perusteella aktivoituvia puhelun siirtoja, ketjutuksia ja ryhmityksiä sekä asettaa soittajan kuultavaksi tiedotteita.”

Infojärjestelmän vaatimuksia koskevassa tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 3.1.3 on todettu seuraavaa: ”Puhelinliittymän haltijan tulee voida päivittää omaa tavoitettavuuttaan koskeva tieto Infojärjestelmään sekä tietokoneen että matkapuhelimen avulla. Arvostamme sitä, että tavoitettavuustieto voidaan ylläpitää matkapuhelinlaitteen käyttäjäprofiilien avulla yksinkertaisesti.”

Tarjouspyynnössä on edellä esitetyllä tavalla kuvattu tarkasti tavoitettavuuspalvelun toiminnallisuudelle asetettuja tavoitteita, mutta sen tekninen toteutustapa on jätetty avoimeksi. Tämä on mahdollistanut sen, että tarjoajat ovat esittäneet erilaisia kokonaisuuksia tavoitettavuuspalvelun tekniselle toteuttamiselle, ja että nämä kokonaisuudet voidaan joko sisällyttää suoraan tarjottavaan infojärjestelmään tai toisaalta tarjota infojärjestelmästä erillisinä palveluina.

Elisa on tarjouksessaan tarjonnut tavoitettavuuspalveluja perusratkaisusta kahdella eri vaihtoehdolla, jotka Elisa on hinnoitellut erikseen. TeliaSoneran tarjouksessaan tarjoamat tavoitettavuuspalvelut sisältyvät tarjottavaan perusratkaisuun, eikä niitä ole siten hinnoiteltu erikseen.

Ottaen edellä selostetut tarjouspyynnöstä ilmenevät seikat huomioon markkinaoikeus katsoo, että molempien tarjoajien tarjoukset ovat kysymyksessä olevilta osin tarjouspyynnön mukaisia. Tarjouspyynnön ei kuitenkaan ole katsottava täyttäneen hankintalain 40 §:n 1 momentin selvyysvaatimusta tavoitettavuuspalveluiden osalta, eikä se siten ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 3.3.3.1 on vaadittu tarjoajia kuvaamaan miten langattomassa järjestelmässä tuotetaan perinteisten puhelinjärjestelmien johtaja-sihteeri-toiminnallisuus. Kyseisen kohdan mukaan toiminnallisuuden ei tarvitse perustua pelkästään päätelaitteen ja sen ominaisuuksien käyttöön, vaan osa toiminnallisuudesta voidaan tuottaa järjestelmään liitetyn tietokoneen avulla. Tietokoneen avulla tuotettavan toiminnallisuuden on edellytetty olevan helppokäyttöistä ja yksinkertaista, eikä se saa vaatia erillistä tietokonetta tai normaalista toimistokäytöstä poikkeavaa tietoliikennekapasiteettiä. Kohdassa on erikseen mainittu, että ”vertailulaskelmassa käytettävät laitemäärä on 50 kpl.”

Hankintayksiköt ovat vastineissaan todenneet, että tarjouspyynnössä on vaadittu ainoastaan johtaja-sihteeri-toiminnallisuuden kuvaamista sen vuoksi, että toiminnallisuudelle ei tarjouspyyntöä laadittaessa löytynyt yhteisesti hyväksyttyä määrittelyä. Tämä on antanut tarjoajille mahdollisuuden päättää itse kuvauksen muodon.

Tarjouspyynnössä on edellä mainitulla tavalla vaadittu ainoastaan toiminnallisuuden kuvaamista, mutta toisaalta siinä on ilmoitettu toiminnallisuuden otettavan osaksi tarjousten vertailua. Sitä, tuleeko johtaja-sihteeri-toiminnallisuuden olla liitetty osaksi infojärjestelmää, ei tarjouspyynnössä ole täsmennetty. Markkinaoikeus katsoo tämän perusteella, että tarjouspyyntö ei ole täyttänyt hankintalain 40 §:n 1 momentin selvyysvaatimusta kyseisen toiminnallisuuden osalta. Edellä esitetty tarjouspyynnön kuvaus toiminnallisuuden hinnoittelusta ja siltä edellytettävistä toiminnallisilta ominaisuuksia ei siten ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hinnoittelu

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 3.2.1.3.3 on vaadittu hinnoittelun osalta seuraavaa:

”Vaihde ja infojärjestelmä on hinnoiteltava yhtenä kokonaisuutena, jolla on kiinteä kokonaismaksu per kuukausi, joka laskutetaan yhdellä laskulla.

Hinnan pitää olla kiinteä siten, että se on liittymien ja liikenteen määrästä riippumaton sisältäen kaiken muun paitsi välittäjän tietoliikenneyhteyden.”

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 3.1.1 infojärjestelmä on määritelty seuraavasti: ”Liittymä-, käyttäjä- ja tavoitettavuustiedon tallentamisen ja käytön edellyttämä tietojärjestelmä sovelluksineen, yhteyksineen ja laitteineen.” Lisäksi tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 2.2 on edellä esitetyllä tavalla todettu infojärjestelmän käsitteen tarkoittavan informaatio-/tavoitettavuusjärjestelmää liittymineen vaihteeseen ja mahdollisesti muihin järjestelmiin.

Infojärjestelmän tarjouspyynnön mukainen määritelmä voidaan tulkita siten, että sellaiset tarjouspyynnössä toteutettavaksi vaaditut palvelut, kuten kulunvalvonnan liitäntä, tavoitettavuuspalvelu ja johtaja-sihteeri-toiminnallisuus, muodostavat infojärjestelmän sovelluksina osan infojärjestelmää. Määritelmä voidaan toisaalta tulkita myös siten, että infojärjestelmän sovellukset ovat sen toimintaan itsessään liittyviä sovelluksia, ja muut tarjouspyynnössä toteutettaviksi vaaditut palvelut ovat siitä erillisiä sovelluksia.

Edellä mainitut tulkintavaihtoehdot mahdollistavat erilaiset tarjousten hinnoittelutavat. Ensimmäisen tulkinnan mukaan hinnoitellussa tarjouksessa koko tarjottavalle palvelulle annetaan yksi hinta, joka sisältää kaikki vaaditun palvelukokonaisuuden osat. TeliaSonera on hinnoitellut tarjouksensa tällä tavoin. Toisen tulkinnan mukaan hinnoitellussa tarjouksessa hinnoittelu on voitu pilkkoa osiin siten, että kukin palvelukokonaisuuden osa hinnoitellaan erikseen. Elisa on käyttänyt tällaista hinnoittelumallia tarjouksessaan.

Edellä esitetyllä perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei siinä vaaditun hinnoittelutavan osalta ole ollut hankintalain edellyttämällä tavalla riittävän selkeä niin, että se olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjousten tarkistustilaisuus

Hankintayksiköt ovat vastineissaan todenneet tarjoajien olleen tietoisia, että kukin tarjous tullaan ennen hankintapäätöksen tekemistä tarkistamaan yhdessä tarjouksen antajan kanssa niin sanotussa tarkistustilaisuudessa. Näissä neuvotteluissa tarjoajilta on kysytty, ovatko he valmiita vertailuun lasketuilla hinnoilla toimittamaan järjestelmän, joka vastaa tilaisuudessa yksityiskohtaisesti läpikäytyjä vaatimuksia.

Tarkistustilaisuudessa on varmistettu, että tarjouksissa tarjotut erilaiset osaratkaisut muodostavat yhdessä sellaisen kokonaisuuden, joka täyttää hankintayksikköjen tarpeet tarjouspyynnön mukaisesti. Markkinaoikeus katsoo, että edellä selostetut tarjouspyynnön epäselvät kuvaukset hankittavista palveluista ovat jättäneet hankintayksiköille mahdollisuuden vasta tässä vaiheessa päättää hankittavan kokonaisuuden täsmällisen sisällön.

Tarjousten jättämisen jälkeen ennen hankintapäätöksen tekemistä tarjoajien kanssa käydyt neuvottelut eivät sinänsä ole vaarantaneet tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua, sillä neuvotteluja on käyty molempien tarjoukset jättäneiden tarjoajien kanssa. Tarjouspyynnön epäselvyys on kuitenkin edellä kuvatulla tavalla johtanut siihen, että tarjoajat ovat antaneet rakenteeltaan erilaiset tarjoukset. Näin ollen tarjoajat eivät ole olleet tasavertaisessa asemassa neuvottelujen alkaessa.

Elisan tarjouksen rakenne on mahdollistanut, että siitä on tarkistustilaisuudessa voitu poimia erikseen hinnoitelluista osaratkaisuista sellaiset osat, joista voidaan yhdessä muodostaa hankintayksiköiden tarpeet täyttävä kokonaisuus.

Koska hankittavan kokonaisuuden lopullinen sisältö on selvinnyt tarjoajille, kuten myös hankintayksiköille, vasta näiden neuvottelujen aikana, Elisan tarjouksesta on voitu jättää tarjousten vertailussa huomioimatta tiettyjä osakokonaisuuksia. Tarjousten vertailussa hankintayksiköt ovat huomioineet Elisan tarjouksesta kulunvalvonnan liittämiskustannuksista ainoastaan yhden kertamaksun eikä lainkaan kuukausimaksuja, koska hankintayksikköjen mukaan näin on varmistettu kulunvalvonnan liittämisen mahdollisuus. Elisan tarjoamia erillisiä tavoitettavuuspalveluja ei ole hankintayksikköjen mukaan huomioitu vertailussa, koska tarjouspyynnön edellyttämä tavoitettavuuspalvelu on voitu toteuttaa Elisan tarjoaman järjestelmän muilla ominaisuuksilla.

TeliaSoneran tarjouksessaan käyttämän hinnoittelumallin vuoksi sen tarjouksen kohdalla vastaava menettely ei ole ollut mahdollista, vaan sen tarjous on otettu vertailuun kokonaisuudessaan. TeliaSoneran tarjouksesta ei siten ole voitu valita ainoastaan niitä palveluja, jotka täyttäisivät hankintayksikön vähimmäisvaatimukset hankittavalta palvelulta, kuten Elisan tarjouksen kohdalla on tehty.

Ottaen edellä mainitut seikat huomioon markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien kanssa käydyt neuvottelut ovat tilanteessa, jossa tarjouspyynnön epäselvyys on johtanut rakenteeltaan erilaisten tarjousten jättämiseen, vaarantaneet tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Riihimäen kaupunki, Hausjärven kunta sekä Lopen kunta ovat menetelleet kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä hankintalain 76 § 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava mainitussa säännöksessä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Koska hankintamenettely on ollut edellä mainitulla tavalla virheellistä ja koska hankintamenettely tulee sanotun vuoksi aloittaa alusta, asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamus

Hankintayksiköt ovat ilmoittaneet, etteivät ne pane hankintapäätöksiään täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asioissa. Hankintapäätökset voidaan näin ollen kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää. Koska edellä todettu hankintamenettelyn virheellisyys on perustunut epäselvään tarjouspyyntöön, hankintamenettelyn virheellisyyttä ei ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksiköt aikovat edelleenkin toteuttaa puhelinvaihde- ja puhelinliikennepalvelujen hankinnan julkisena hankintana, niiden tulee järjestää uusi tarjouskilpailu ja ottaa huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut edellä todetulla tavalla hankintayksiköiden virheellisestä menettelystä. Näin ollen hankintayksiköt on velvoitettava korvaamaan hakijoiden oikeudenkäyntikulut. Päätöksen lopputulos huomioon ottaen hankintayksiköiden ja lausunnon antaneen Elisan oikeudenkäyntikuluvaatimukset on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Riihimäen kaupunginhallituksen päätöksen 10.11.2008 § 475 puhepalveluratkaisun hankinnasta ja kieltää Riihimäen kaupunkia tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus kumoaa Hausjärven kunnanhallituksen päätöksen 18.11.2008 § 384 puhepalveluratkaisun hankinnasta ja kieltää Hausjärven kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus kumoaa Lopen kunnanhallituksen päätöksen 17.11.2008 § 350 puhepalveluratkaisun hankinnasta ja kieltää Lopen kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Riihimäen kaupungin, Hausjärven kunnan ja Lopen kunnan korvaamaan yhteisvastuullisesti TeliaSonera Finland Oyj:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Riihimäen kaupungin, Hausjärven kunnan ja Lopen kunnan sekä Elisa Oyj:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Gisela Juutilainen ja Sami Rautiainen.