Market Court dismisses public procurement bid protest where supplier claims unfair scoring despite vague tender specs.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kirkkonummen terveyskeskus oli pyytänyt 1.12.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kalusteista hoivakoti Lehmuskartanoon. Hankinnasta on 1.12.2008 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Kirkkonummen kunnan ylilääkäri on päätöksellään 19.12.2008 (§ 11) päättänyt hankkia hoivakoti Lehmuskartanon kalusteet Martela Oyj:ltä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 80.000–100.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tehneensä sopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa.

HAKEMUS

Scandinavian Ergonomics & Design SED Oy (aik. Myymälä-, ravintola- ja konttorikalusteliike Masa-MRK Oy, jäljempänä myös Masa-MRK) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön päätöksen sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 12.000 euroa korkoineen. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö tulee velvoittaa korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut yhteensä 2.643,48 eurolla korkoineen.

Hankintapäätös on tehty hakijaa syrjivästi. Tarjousvertailussa ei ole noudatettu tarjouspyynnön mukaisten vertailuperusteiden painotusta. Tarjouspyynnössä ensisijaisena kriteerinä on ollut hinta. Kokonaistaloudellisessa edullisuudessa 40 prosentin painoarvo hinnalle on liian alhainen.

Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan toiseksi halvin. Voittanut tarjous on ollut toiseksi kallein ja 20,5 prosenttia kalliimpi kuin hakijan tarjous.

Hankintayksikkö ei ole perustellut päätöstään riittävästi, tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Laaditussa pisteytystaulukossa ei ole perusteltu sitä, mistä vertailun piste-erot ovat johtuneet.

Tarjouspyynnössä tai hankintayksikön laatimassa tarjouslomakkeessa ei ollut edellytetty ilmoittamaan nojatuolien tai sohvan korkeutta selkänojan tai istumakorkeuden osalta, minkä vuoksi hakija ei ollut ilmoittanut korkeutta. Hankintayksikön olisi tullut tiedustella tuolien korkeutta hakijalta ja mahdollisesti muilta tarjoajilta, mikäli kalusteiden korkeus oli jäänyt epäselväksi. Koska korkeutta ei ole pyydetty ilmoittamaan, tarjouspyyntö on ollut epätäsmällinen.

Kaikkien kalusteiden osalta hakijan tarjoamien tuotteiden kankaiden kulutustaso on täyttänyt kaksinkertaisesti vaaditun vähimmäisvaatimuksen. Hakijan tarjoamissa tuotteissa kankaat ovat täyttäneet vaatimuksen siitä, että niiden tulee olla laadultaan vähintään Svensson Prima tai vastaava. Viittaus tiettyyn kangasmerkkiin ei täytä tasapuolisen ja syrjimättömän kilpailun edellytyksiä, vaan antaa etulyöntiaseman niille tarjoajille, jotka käyttävät kyseistä kangasta. Hakijan tuotteet ovat olleet teknisesti ja toiminnallisesti laadultaan täysin hankintayksikön tarpeeseen soveltuvia ja tarjouspyynnön mukaisia.

Hakijan ja voittaneen tarjoajan kalusteet ovat laadultaan ja takuuajaltaan vähintäänkin yhtäläisiä. Valinta olisi näiden tarjousten välillä tullut tehdä hinnan perusteella, jolloin hakijan tarjous olisi ollut voittanutta halvempi.

HAKEMUKSEN TÄYDENNYS

Hakija on 30.1.2009 toimittanut markkinaoikeudelle hakemuksen täydennyksen, jossa se on ilmoittanut vaatimansa hyvitysmaksun määrän perustuvan menetettyyn katteeseen, hankinnan laajuuteen ja hankintayksikön moitittavaan menettelyyn hankinnassa.

VASTINE

Kirkkonummen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa Masa-MRK:n korvaamaan Kirkkonummen kunnalle asian käsittelystä aiheutuneina oikeudenkäyntikuluina 900 euroa.

Tarjouspyynnössä oli ilmoitettu selkeästi vertailuperusteet ja kuvattu kalusteilta vaadittavaa mitoitusta. Kaikilla tarjoajilla on ollut mahdollisuus käyttää tarjouspyynnössä mainittua esimerkkikangasta tai vastaavaa. Tarjousten vertailu on tehty oikeudenmukaisesti.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään muun ohella esittänyt, ettei hankintayksikön tarjousvertailu ole ollut johdonmukainen hakijan kalusteisiin tarjoaman kankaan perusteella tehtyjen pistevähennysten osalta.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 16.1.2009 antamallaan päätöksellä hylännyt hakijan vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Väitteet tarjouspyynnön virheellisyydestä

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Tarjouspyynnössä valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteina on ollut hinta 40 prosentin painoarvolla, laatu 49,5 prosentin painoarvolla sekä takuuaika 10,5 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön mukaan ostaja arvioi laadun tarjouksen tai liitteenä olevan esitteen tai esittelyn perusteella. Jokainen kalusteryhmä arvioidaan erikseen pisteytystaulukon mukaan. Laadun arvioinnissa otetaan huomioon ergonomia asukkaiden ja hoitohenkilökunnan näkökulmasta, kalusteen puhdistettavuus ja kalusteen ulkonäköominaisuudet.

Tarjouspyynnössä on lueteltu hoivakotiin hankittavat kalusteet, joita ovat olleet muun ohella neljä kahden istuttavaa sohvaa olohuoneisiin, 12 nojatuolia olohuoneisiin, 56 nojatuolia potilashuoneisiin ja 60 yleistuolia potilashuoneisiin. Tarjouspyynnössä on todettu, että kalusteiden mitoituksessa, muotoilussa ja materiaalivalinnoissa tulee olla huomioitu ikäihmisten toimintakyvyn rajoitteet ja turvallisuus (istuinkorkeus, istuinsyvyys, istuinkulma, käsinojien muotoilu, selkänojien muotoilu, vaahtomuovilaadun soveltuvuus käyttökohteeseen). Tarjouspyynnössä on myös todettu, että verhoilukankaiden tulee olla hyvänlaatuisia ja olla laadultaan vähintään Svensson Prima vastaavia.

Tarjouspyyntöön liitetyssä pisteytystaulukossa on lueteltu 11 tarjousten arviointikriteeriä. Kriteerinä numero 1 on kaikkien tarjouspyynnössä lueteltujen kalusteiden hinta painoarvolla 40 prosenttia. Kriteeri nro 2 on takuuaika 10,5 prosentin painoarvolla. Kohdissa 3 – 11 arviointikriteereinä on esitetty hankittavien eri kalusteryhmien ominaisuudet. Jokaisen kalusteryhmän painoarvo vertailussa on ollut 5,5 prosenttia.

Pisteytystaulukon mukaan tarjouspyynnön tekijä arvioi taulukon kohdat 3 – 11 tarjouksen ja liitteenä olevien esitteiden tai mahdollisen esittelyn perusteella. Jos jokin kohta ei ole pisteytettävissä tarjouksen ja sen liitteenä olevien esitteiden tai mahdollisen esittelyn perusteella, annetaan pisteytystaulukon mukaan pisteet 0 p. Taulukon mukaan tarjouksesta tulee ehdottomasti selvitä muun ohella verhoilukankaiden laatu ja Martindale-luokitus. Taulukossa on lisäksi todettu, että jos pisteytettäviä asioita ei löydy tarjouksesta tai selvästi ja yksiselitteisesti liitteenä olevasta esitteestä, pisteytetään 0 p.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa vertailuperusteiden asettamisessa. Vertailuperusteiden täytyy kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen siten, että niiden avulla voidaan selvittää, mikä saaduista tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Lisäksi vertailuperusteiden tulee kohdella tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi ja ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun suorittamisessa.

Kysymyksessä olevasta tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että tarjousten arvioinnissa eri kalusteryhmien osalta on laadun osalta merkitystä muun ohella kalusteiden mitoituksella. Tarjouspyynnössä ei toisaalta ole edellä perusteluissa mainittujen kalusteryhmien osalta ilmoitettu, mitkä ovat tarjouspyynnön mukaiseen käyttötarkoitukseen soveltuvien kalusteiden mitat eikä tarjoajia myöskään ole pyydetty ilmoittamaan tarjoamiensa kalusteiden mittoja.

Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että alalla toimivana yrittäjänä hakijan voidaan olettaa tarjouspyynnön perusteella ymmärtävän, että tarjottavien kalusteiden mitat ovat olennainen seikka hankintayksikön arvioidessa tuotteiden soveltuvuutta käyttötarkoitukseensa. Huolimatta siitä, että kalusteiden mittoja ei tarjouspyynnössä ole erikseen pyydetty ilmoittamaan, tarjouspyyntöä ei voida pitää siten epäselvänä, ettei sen perusteella olisi mahdollista saada keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Verhoilukankaan laatua on sanallisesti vaikeaa kuvata täsmällisesti. Tämän vuoksi asiassa ei ole esitetyn selvityksen perusteella osoitettu, että verhoilukankaan määritteleminen tarjouspyynnössä hyvänlaatuiseksi ja laadultaan vähintään Svensson Prima tai vastaavan tasoiseksi olisi rikkonut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta.

Hankintayksikkö ei ole näin ollen menetellyt tarjouspyynnön laatimisen osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksessa on ehdottomasti tullut ilmoittaa verhoilukankaan laadun lisäksi myös niiden Martindale-luokitus eli kulutuskestävyys. Tarjouspyynnön mukaan kankaiden kulutuskestävyys on tullut olla vähintään 50 000 martindalea.

Kalusteryhmässä 5 (Olohuoneen nojatuolit), kalusteryhmässä 6 (Olohuoneen sohvat), kalusteryhmässä 10 (Potilashuoneiden nojatuolit) ja kalusteryhmässä 11 (Potilashuoneiden yleistuolit) voittanut tarjoaja Martela Oyj on tarjonnut verhoilukankaaksi Svensson Markspelle Prima –tyyppistä kangasta. Martela Oyj:n tarjouksessa ei ole ilmoitettu verhoilukankaan Martindale-luokitusta, joka edellä todetuin tavoin on tarjouspyynnön mukaan tullut ehdottomasti ilmetä tarjouksesta verhoilukankaan laadun lisäksi.

Ottaen huomioon sen seikan, että Martela Oyj on tarjonnut kalusteidensa verhoilukankaaksi tarjouspyynnön mukaan hyväksyttäväksi todetun tyyppistä kangasta, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut katsoa Martela Oyj:n tarjouksen tältä osin tarjouspyynnön mukaiseksi, vaikka Martindale-arvoa ei tarjouksessa ollutkaan ilmoitettu.

Hakijan tarjouksen kalustekorteista ilmenee, että sen tarjoaman Event-verhoilukankaan kulutuskestävyys on < 100 000 martindalea. Toisaalla tarjouksessaan hakija on kuitenkin ilmoittanut Event-kankaan olevan erittäin kulutuskestävä (yli 100 000 martindalea). Markkinaoikeus toteaa, että hakijan tarjouksesta ei tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla selvästi ja yksiselitteisesti ilmene sen tarjoamien verhoilukankaiden kulutuskestävyys.

Markkinaoikeus toteaa, että hakija on ilmoittanut tarjoamansa verhoilukankaan kulutuskestävyyden tarjouksessaan kahdella toisistaan poikkeavalla tavalla. Kun otetaan huomioon, että Martela Oyj:n tarjous, jossa kulutuskestävyyttä ei ollut erikseen ilmoitettu, on edellä todetuin tavoin voitu katsoa tarjouspyynnön mukaiseksi, hakijan tarjoustakaan ei kulutuskestävyyden ilmoittamiseen liittyvän tulkinnanvaraisuuden perusteella voida pitää siinä määrin epäselvänä, että se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on siten voinut katsoa myös hakijan tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se soveltaa etukäteen ilmoittamiaan vertailuperusteita tarjousvertailussa. Vertailun on kuitenkin oltava tarjoajien kannalta tasapuolista ja syrjimätöntä.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöissä on kyseisen säännöksen osalta (HE 50/2006 vp s. 117) todettu, että päätöksen tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, joita ovat muun muassa tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Markkinaoikeus toteaa, että yksinomaan tarjousten pisteytystä ei ole yleensä pidettävä hankintalain 73 §:n kannalta riittävänä perusteluna hankintapäätöksen tekemiselle. Hankintalain esitöistä ilmenevin tavoin tarjouksia on tarjousten vertailussa verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksestä on ilmettävä, mihin tarjouksista ilmeneviin konkreettisiin seikkoihin annetut pisteet kunkin tarjouksen ja vertailuperusteen osalta perustuvat.

Hankintapäätöksen liitteenä olevasta vertailutaulukosta ilmenee, että tarjouksille on annettu pisteitä mainittujen 11 arviointikriteerin mukaan. Arviointikriteerissä numero 1 (Hinta) painoarvo on ollut 40 prosenttia ja halvimmalle tarjoukselle on annettu 200 pistettä. Hakijan tarjouksen kokonaishinta on ollut 66.037,40 euroa ja se on saanut hinnasta 189 painotettua pistettä. Martela Oyj:n tarjoama hinta on ollut 79.640,00 euroa, josta se on saanut 156 painotettua pistettä. Markkinaoikeus toteaa, että tarjousvertailussa sovellettu pisteytys on hintojen osalta ollut tarjouspyynnössä esitettyjen arviointiperusteiden mukainen ja siten tasapuolinen.

Kalusteryhmässä numero 5 (Olohuoneen nojatuolit, painoarvo 5,5 %) hakijan saama painotettu pistemäärä on ollut 11, kun tarjouskilpailun voittanut tarjoaja on saanut 27,5 pistettä. Hakijan kohdalla pisteytystä on olohuoneen nojatuolien osalta perusteltu sanoin ”matala, kangas?”. Kalusteryhmässä 6 (Olohuoneen sohvat, painoarvo 5,5 %) hakija on saanut 16,5 pistettä ja voittanut tarjoaja 27,5 pistettä. Olohuoneen sohvien osalta hakijalle annettuja pisteitä on perusteltu sanoin ”matala, korkeus?, kangas?”. Kalusteryhmässä 10 (Potilashuoneiden nojatuolit) ja kalusteryhmässä 11 (Potilashuoneiden yleistuolit) hakijalle annettuja pisteitä on molemmissa perusteltu sanalla ”kangas?”. Hakija on saanut mainituissa kalusteryhmissä molemmissa 11 pistettä, kun voittanut tarjoaja on saanut niissä 22 pistettä.

Hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän mukaan tarjotut tuotteet on pisteytetty tarjouksen ja sen liitteenä olevien esitteiden mukaan. Koska hakija oli tarjouksessaan toimittanut kuvia tarjoamistaan tuotteista, mutta ei ollut ilmoittanut kalusteiden mittoja, hankintayksikkö on vastineen mukaan pisteyttänyt tuotteet tarjousasiakirjojen eli kuvien ja kuvausten perusteella.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tarjousvertailussa pisteytykseen vaikuttavana seikkana voinut pisteyttää hakijan tarjoamat tuotteet sen perusteella, miten ne ovat olleet tarjousasiakirjojen perusteella arvioitavissa.

Markkinaoikeus toteaa hankintapäätöksestä käyvän ilmi, että tarjoukset on vertailtu soveltaen tarjouspyynnössä ilmoitettuja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita, joita ovat olleet hinta, takuuaika ja laatu. Päätöksestä ilmenee lisäksi, että hakijan saamia pisteitä on perusteltu kalusteryhmäkohtaisessa laatuarvioinnissa sanallisesti ainoastaan edellä mainituissa kohdissa sekä lisäksi arviointikriteerissä 4 (Ruokailutuolit) sanalla ”hyvä kahva” ja arviointikriteerissä 7 (Keinutuolit) sanalla ”jousi”. Muilta osin hankintapäätöksen perusteluna ovat hakijan osalta olleet tarjousvertailussa annetut ja pisteytystaulukosta ilmenevät pisteet.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toteuttanut tarjousten vertailua sillä tavoin, että vertailusta olisi kaikilta osin riittävällä tavalla ilmennyt, miten tarjouksia on kunkin vertailuperusteen kohdalla arvioitu suhteessa toisiinsa ja mihin seikkoihin annetut pisteet ovat perustuneet.

Hankintayksikkö on kuitenkin markkinaoikeudelle antamassaan vastineessa selvittänyt tarjousvertailun toteuttamista kalusteiden ominaisuuksien osalta. Verhoilukankaan on selvitetty muodostavan huomattavan osan kalusteen hinnasta ja vaikuttavan merkittävästi kalusteen laatuun. Vastineen mukaan Masa-MRK on tarjonnut kalusteiden verhoilukankaaksi Event-kangasta, joka on ensisijaisesti tarkoitettu toimistokalusteiden verhoiluun eikä se sovellu kovin hyvin kodinomaiseen sisustukseen. Event-kangas on hankintayksikön mukaan periaatteessa laadultaan tarjouspyynnössä edellytetty kangas, mutta sen käyttöominaisuudet (ulkonäkö, tunto kosketeltaessa) eivät vastanneet kilpailevan tarjouksen kangasta. Hoivakodin kalustuksessa pyritään vastineen mukaan toimivuuden ja ergonomian lisäksi mahdollisimman kodinomaiseen ja esteettiseen ilmeeseen, ja tämän vuoksi ulkonäköominaisuuksia kalusteissa ja kankaissa on pidetty tärkeinä.

Markkinaoikeus katsoo, että asiassa on voitu hankintayksikön markkinaoikeudessa antama lisäselvitys huomioon ottaen riittävällä tavalla selvittää tarjoajien syrjimättömän kohtelun toteutuminen tarjousten vertailussa. Perustuen tarjousten perusteella tekemäänsä arvioon kalusteiden mitoista sekä kalusteisiin tarjottujen verhoilukankaiden ominaisuuksista, hankintayksikkö on voinut pisteyttää tarjoukset vertailutaulukosta ilmenevällä tavalla.

Johtopäätös hankintamenettelystä

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt asiassa siten hankintasäännösten vastaisesti, että asiassa tulisi harkittavaksi hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetun seuraamuksen määrääminen. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija ja hankintayksikkö joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Kirkkonummen kunnan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Jaakko Ritvala.