Market Court dismisses bid rejection claim where public authority reasonably excluded bidder due to pending labor disputes affecting service reliability.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Turun kaupungin joukkoliikennetoimisto on ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta Turun sisäisen linjaliikenteen hoitamista linjoilla 80, 83, 88 ja 99 koskevasta hankinnasta ajalle 25.4.2008 - 24.4.2013 Euroopan unionin virallisen lehden täydennysosassa

S 77/20.4.2007 ja Julkiset Hankinnat -lehdessä 26.4.2007/17 julkaistulla hankintailmoituksella sekä pyytänyt siitä tarjouksia 26.4.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä. Hankinnassa on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen 25.4.2013 - 24.4.2016. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Turun kaupungin joukkoliikennelautakunta on päätöksellään 11.10.2007 § 189 päättänyt sulkea Oy Andersson Ab:n tarjouskilpailun ulkopuolelle. Turun kaupunginhallitus on päätöksellään 12.11.2007 § 693 pysyttänyt käsiteltäväkseen ottamansa Turun kaupungin joukkoliikennelautakunnan edellä mainitun päätöksen lopputuloksen. Oy Andersson Ab:n oikaisuvaatimuksen johdosta Turun kaupunginhallitus on käsitellyt asian uudelleen 19.11.2007 § 715 ja hylännyt oikaisuvaatimuksen pysyttäen päätöksensä 12.11.2007 § 693.

Turun kaupungin joukkoliikennelautakunta on päätöksellään 19.11.2007 § 210 valinnut palveluntarjoajaksi Savonlinja Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on yhteensä noin 5,9 miljoonaa euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 8.1.2008.

HAKEMUS

Oy Andersson Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Turun kaupunginhallituksen päätöksen 12.11.2007 § 693 ja Turun kaupungin joukkoliikennelautakuntakunnan päätöksen 19.11.2007 § 210 sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 1.018.724 euroa korkoineen. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 11.000 eurolla lisättynä arvonlisäveron määrällä ja korkoineen.

Hankintayksikön menettely on ollut epätasapuolista ja syrjivää. Hankintayksikön ei olisi tullut sulkea hakijan tarjousta tarjouskilpailun ulkopuolelle. Hakija on täyttänyt kaikki tarjouspyynnössä tarjoajalta edellytetyt kelpoisuusedellytykset. Hakija on toimittanut kaikki yrityksen taloudellista tilaa koskevat selvitykset hankintayksikölle tarjouspyynnön mukaisesti.

Hankintayksikkö on käyttänyt päätöksensä perusteluina hakijaa vastaan nostettuja vireillä olevia oikeusriitoja pyytämättä niistä hakijalta selvitystä. Kysymys on palkkavaatimuksia koskevista riidoista, jotka perustuvat hakijan vuonna 2004 ja 2005 solmimiin työsopimuksiin. Riita-asioissa kantajina on kahdeksan Virosta kotoisin olevaa hakijan entistä työntekijää. Nämä oikeusriidat ovat olleet aiemminkin hankintayksikön tiedossa eivätkä ne ole tuolloin estäneet hakijan mahdollisuuksia osallistua vastaavaan tarjouskilpailuun. Edellä mainituilla riita-asioilla ei ole ollut myöskään mitään vaikutusta hakijan liikennöintiin.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut tarjouksen kokonaistaloudellinen edullisuus. Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan edullisin. Koska hakijan tarjoama kalusto vastaa laadultaan täysin voittaneen tarjoajan kalustoa, hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

VASTINE

Turun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.350 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on menettelyt virheettömästi sulkiessaan tarjoajan tarjouskilpailun ulkopuolelle. Hankintayksikkö on arvioinut, että hakijan avoimet oikeusriidat häiritsevät liikennöinnin säännöllisyyttä ottaen huomioon riitojen taloudellinen arvo suhteutettuna hakijan taloudelliseen asemaan muutoin. Vireillä olevissa oikeusriidoissa on kysymys yhteensä yli 140.000 euron määräisistä vaatimuksista oikeudenkäyntikulu- ja korkovaatimuksineen.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoaja voidaan sulkea tarjouskilpailusta, jos tarjoajalla on sellaisia tarjoajasta itsestään johtuvia avoimia työehtosopimusriitoja, joiden voidaan perustellusti arvioida merkittävästi häiritsevän liikennöinnin säännöllisyyttä.

Hankintayksikkö ei ole pyytänyt tarjoajilta selvitystä siitä, onko tarjoajilla tällaisia vireillä olevia riitoja, koska selvitys on voitu saada luotettavammin suoraan tuomioistuimilta. Hankintayksikön näin saaman selvityksen mukaan hakijaa vastaan on vireillä kahdeksan riita-asiaa Turun käräjäoikeudessa, jotka koskevat työntekijöiden palkkasaatavia. Lisäksi Turun käräjäoikeus on antanut yhden ei-lainvoimaisen tuomion ammatinharjoittamiseen liittyvässä rikosasiassa.

Hankintayksikkö on lisäksi selvittänyt tarjouksen jättäneiden tarjoajien työoloja pyytämällä tietoja työsuojelupiireiltä. Työsuojelupiirien tarkastuskertomuksesta ei ole ilmennyt muiden tarjoajien osalta, että nämä eivät noudattaisi muun ohella työehtosopimuksia.

Saamansa selvityksen perusteella hankintayksikkö on arvioinut, että hakija on saattanut pyrkiä tietoisesti hankkimaan kilpailuetua jättämällä työntekijöidensä palkkasaatavia maksamatta. Riitojen lukumäärä osoittaa lisäksi, että hakijalla on vaikeuksia suoriutua tarjouspyynnöstä ilmenevästä vaatimuksesta, jonka mukaan liikennöitsijä vastaa siitä, että ostoliikennesopimusten tarkoittamassa liikenteessä noudatetaan voimassa olevia yleissitovia työehtosopimuksia. Lisäksi rikollinen menettely muodostaa tilaajalle riskin sen vuoksi, että palveluntuottajan joukkoliikennelupa voidaan tällä perusteella jopa peruuttaa. Tuolloin liikennöinti saattaisi katketa useaksi kuukaudeksi ennen kuin tilalle saataisiin uusi palveluntuottaja.

Hakijan tarjous on ollut myös tarjouspyynnön vastainen, koska hakija ei ole tarjouspyynnön mukaisesti toimittanut viimeisintä tilinpäätöstään, vaikka hakijalla olisi ollut siihen tilaisuus. Hakijan taloudellista asemaa on siten jouduttu arvioimaan osittain vanhentuneiden tilinpäätöstietojen perusteella.

Hakijan vuoden 2006 tilinpäätöksestä käy ilmi, että tilikauden voitto on ollut 1.066,87 euroa ja liiketoiminnan varsinainen tulos eli liikevoitto 50.602,82 euroa. Liikevoitto on melkein kokonaisuudessaan käytetty kaluston hankintamenoista ja yrityksen muusta rahoituksesta aiheutuneisiin korkokuluihin. Hakijan oma pääoma on ollut 137.280,09 euroa. Koska hakijan liiketoiminta ei tuota katetta, yrityksellä ei ole juurikaan kantokykyä ylimääräisiin menoihin ja tappioiden kattamiseen.

Suomen Asiakastieto Oy:n hakijayrityksestä suorittaman tilinpäätösanalyysin mukaan hakijayrityksen kannattavuus, maksuvalmius ja vakavaraisuus ovat kaikki heikkoja tai välttäviä. Tällaisessa tilanteessa edellä tarkoitetut avoimet oikeusriidat merkitsevät nekin taloudellista riskiä ja vaikuttavat hakijan kykyyn hoitaa liikennöintiä. Kaiken kaikkiaan hakijan taloudellista suorituskykyä voidaan pitää puutteellisena.

Hakijalla ei ole ollut todellisia mahdollisuuksia voittaa tarjouskilpailu. Hakijan tarjouksesta on puuttunut myös tiedot laatuohjelmasta ja ympäristöasioiden hallintajärjestelmästä.

Tarjoukseen ei ole liitetty tarjouspyynnössä edellytettyä selvitystä sovellettavasta työehtosopimuksesta. Hakija on antanut selvityksen vasta tarjousajan päättymisen jälkeen ja vakuuttanut siinä noudattavansa Autoliikenteen Työnantajaliitto ry:n ja Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto ry:n välistä linja-autohenkilökunnan työehtosopimusta. Vakuutusta antaessaan hakijalla on kuitenkin ollut maksamatta työntekijöiden palkkoja, kuten edeltä jo on käynyt ilmi.

VASTASELITYS

Oy Andersson Ab on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikön tekemä päätös hakijan sulkemisesta tarjouskilpailun ulkopuolelle on perustunut virheellisiin tietoihin hakijan taloudellisesta tilanteesta ja vireillä olevista oikeusriidoista. Hankintayksikön vastineessaan mainitsemilla muilla syillä ei ole merkitystä asiassa.

Hakija on liittänyt tarjoukseensa tarjouspyynnön mahdollistamalla tavalla tilinpäätöstiedot aikaisemmilta vuosilta sen vuoksi, että vuoden 2007 tilinpäätöstä ei ollut vielä tuolloin vahvistettu. Osakeyhtiölain mukaan tilinpäätös vahvistetaan yhtiökokouksessa, joka on pidettävä kuuden kuukauden kuluessa tilikauden päättymisestä. Hakijayhtiön tilikausi on päättynyt 31.3.2007, joten tilinpäätös on tullut vahvistaa vasta 30.9.2007. Ainoastaan vahvistettua tilinpäätöstä voidaan pitää luotettavana.

Vireillä olevissa riita-asioissa kantajina ovat hakijan palveluksessa harjoittelijoina aloittaneet henkilöt, joille hakija on maksanut työvoimaviranomaisten vahvistaman mukaisesti harjoittelijan palkkaa siitä syystä, että heillä ei ole ollut Suomessa linja-autonkuljettajalta vaadittavaa työkokemusta ja ammattitaitoa. Turun ja Porin työsuojelupiiri on kehottanut kesäkuussa 2005 pidetyssä tarkastuksessa hakijaa maksamaan näille työntekijöille työehtosopimuksen mukaista palkkaa, vaikka heidän palkkauksensa on perustunut työvoimatoimiston päätökseen. Hakija on tämän kehotuksen jälkeen kesällä 2005 alkanut maksaa heille työehtosopimuksen mukaista palkkaa. Se seikka, että hakija noudattaa yleissitovan työehtosopimuksen määräyksiä, käy ilmi Turun ja Porin työsuojelupiirin tarkastuskertomuksesta 11.6.2007. Tarkastuskertomus on ollut hankintayksikön tiedossa ja käytössä hankintapäätöstä tehtäessä.

Hakija on ollut valmis sopimaan palkkariidat ennen tuomioistuinkäsittelyä, mutta tämä on ollut mahdotonta kantajien ylimitoitettujen vaatimusten vuoksi. Tällä hetkellä kaikki edellä mainitut riita-asiat ovat kuitenkin päättyneet sovintoon kantajien kohtuullistettua vaatimuksiaan.

Hankintayksikön vastineessa on viitattu Turun käräjäoikeuden 18.10.2007 antamaan ei-lainvoimaiseen tuomioon työsyrjintää koskevassa asiassa. Tuomio liittyy edellä kuvattuun virolaisten työntekijöiden palkkaamiseen 20.9.2004 - 19.6.2005. Koska syyttäjä ei ole tuossa asiassa vaatinut rangaistusta kiskonnantapaisesta työsyrjinnästä, asialla ei ole sellaista merkitystä, että hakija voitaisiin tälläkään perusteella sulkea pois tarjouskilpailusta.

Suomen Asiakastieto Oy:n tilinpäätösanalyysista käy ilmi, että hakijan käyttökateprosentti on ollut 6,2. Tilinpäätösanalyysiä ei voida pitää luotettavana sen johdosta, että hakijayrityksen tunnuslukuja on verrattu tieliikenteen tavarankuljetukseen eikä henkilöliikennettä harjoittavan yhtiön lukuihin.

Hakija selviytyy rahoitus- ja muista kuluista toimintansa tuotoilla. Hakijan oma pääoma toimii puskurina mahdollisten tappioiden kattamista varten. Hakijaa ei ole voitu taloudellisen tilanteen perusteella sulkea pois tarjouskilpailusta.

LISÄVASTINE

Turun kaupunki on lausunut lisävastineessaan muun ohella seuraavaa.

Hankintayksiköllä on ollut oikeus sulkea hakija nyt kysymyksessä olevan tarjouskilpailun ulkopuolelle, koska sillä ei ole ollut taloudellisia, teknisiä tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

LISÄVASTASELITYS

Oy Andersson Ab on lausunut lisävastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hakija ei ole ollut ainoa tarjouksen jättänyt tarjoaja, jolla on ollut tarjousaikana työntekijöiden kanssa työsuhteeseen perustuvia erimielisyyksiä. Virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle myös LS-Liikennelinjat Oy ja muut tarjoajat, joilla on ollut työsuhderiitoja työntekijöidensä kanssa.

LISÄKIRJELMÄT

Hankintayksikkö on toimittanut lisäselvityksen ja hakija lisävastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen 380/1998 (jäljempänä hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään palveluhankintaan sovelletaan sen lisäksi, mitä hankintalaissa säädetään, kyseisen asetuksen säännöksiä. Kysymyksessä on hankinta-asetuksen liitteessä A lueteltuihin niin sanottuihin ensisijaisiin palveluihin kuuluva kynnysarvon ylittävä kuljetuspalvelu, jonka hankintaan on sen lisäksi, mitä hankintalaissa on säädetty, sovellettava mainitun asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouskilpailusta voidaan hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan päätoimipaikka sijaitsee.

Hankintamenettely on kaksijakoinen siten, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien kelpoisuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajilla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Jos tällaisia edellytyksiä ei ole, hankintayksikkö voi sulkea tarjoajan pois tarjouskilpailusta. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on arvioitava tarjousten paremmuutta eli suoritettava tarjousten vertailu niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjoajan kelpoisuutta arvioidessaan. Edellä todetulla tavalla hankintalaki ja -asetus antavat hankintayksikölle oikeuden, mutta eivät aseta velvollisuutta sulkea tarjoajaa pois tarjouskilpailusta säädöksissä mainituilla perusteilla. Hankintayksikön on kuitenkin meneteltävä tältäkin osin tasapuolisesti ja tarjoajia syrjimättä.

Hakija on suljettu tarjouskilpailusta pois Turun kaupunginhallituksen päätöksen 12.11.2007 § 693 mukaisilla perusteilla. Päätöksessä on todettu, että kun otetaan huomioon tarjoajasta itsestään johtuvien lukuisten avoinna olevien työehtosopimusriitojen taloudellinen arvo ja suhteutetaan se Oy Andersson Ab:n taloudelliseen tilanteeseen, on ilmeistä, että avoimien työehtosopimusriitojen voidaan perustellusti arvioida merkittävästi häiritsevän liikennöinnin säännöllisyyttä. Turun kaupunginhallitus on päätöksellään 19.11.2007 § 715 hylännyt hakijan tekemän oikaisuvaatimuksen ja pysyttänyt edellä mainitun päätöksensä.

Hankintayksikkö on asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan pyytänyt muun ohella käräjäoikeuksilta tietoja kaikkien tarjouksen jättäneiden tarjoajien osalta niistä rikos- ja riita-asioista, joissa tarjoaja tai sen alihankkija on ollut vastaajana vuonna 2005 tai sen jälkeen vireille tulleessa oikeudenkäynnissä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on sinänsä voinut pyytää selvityksiä edellä mainituista seikoista suoraan tuomioistuimilta kaikista tarjouksen jättäneistä tarjoajista eikä tämä ole ollut hankintasäännösten vastaisesti tarjoajia syrjivää tai epätasapuolista menettelyä. Hankintayksikkö ei ole myöskään menetellyt syrjivästi tai epätasapuolisesti, kun se ei ole varannut tarjoajille tilaisuutta erikseen selvittää näin saatuja tietoja.

Turun käräjäoikeuden hankintayksikölle 4.10.2007 toimittamien tietojen mukaan Turun käräjäoikeudessa on tullut vireille vuoden 2005 jälkeen yhteensä kahdeksan riita-asiaa, jotka ovat koskeneet hakijan palveluksessa aiemmin olleiden työntekijöiden palkkasaatavia. Selvityksen toimittamishetkellä näitä asioita ei ollut vielä ratkaistu.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on päättäessään sulkea tarjoajan tarjouskilpailun ulkopuolelle arvioinut, että edellä mainituissa riita-asioissa on kysymys niin merkittävästä taloudellisesta intressistä, että se tulee suhteutettuna hakijan taloudelliseen tilanteeseen merkitsevästi häiritsemään hakijan liikennöinnin säännöllisyyttä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut katsoa, että hakijaa vastaan nostetut oikeusriidat saattavat vaikuttaa hakijan taloudellisiin edellytyksiin tuottaa liikennöintipalvelut häiriöttömästi.

Hankintayksikön markkinaoikeudelle esittämän selvityksen mukaan hankintayksikön keräämistä tarjoajia ja näiden alihankkijoita koskevista tiedoista on ilmennyt sinänsä yksittäisiä oikeusriitoja, joiden kohteena on ollut työntekijöiden palkkaetuisuuksia ja työsopimuksiin muutoin liittyviä erilaisia oikeudellisia tulkintakysymyksiä. Muilla tarjoajilla tai niiden alihankkijoilla ei ole ollut hakijaan verrattavin tavoin määrältään tai taloudelliselta merkitykseltään vastaavanlaisia kuljetustoiminnan edellytyksiin vaikuttavia oikeusriitoja.

Edellä mainitun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa syrjivästi tai epätasapuolisesti eikä muutenkaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut hakijan tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Edellä esitetyn huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Turun kaupunki ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut Oy Andersson Ab:n tarjouskilpailun ulkopuolelle. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos huomioon ottaen Oy Andersson Ab saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Kun hakemus ei kuitenkaan ole ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, myös hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Oy Andersson Ab:n hakemuksen ja Turun kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos, Eija Siitari-Vanne ja Ville Parkkari.