Market court dismisses bid protest for insufficient evidence of actual chance to win in flawed procurement.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Air-Ix Ympäristö Oy on pyytänyt 21.3.2005 Karjaan Veden valtuuttamana tarjouksia jätevedenpuhdistamon rakentamisesta Pohjan kuntaan Åminneforsiin. Hankinnasta on julkaistu rajoitettua menettelyä koskeva hankintailmoitus Julkiset Hankinnat -lehdessä 17.2.2005/7. Määräaikaan mennessä tarjouksen on jättänyt kaksi tarjoajaa.

Karjaan Veden johtokunta on päätöksellään 17.11.2005 § 44 valinnut jätevedenpuhdistamon urakoitsijaksi Skanska Infra Oy:n (jäljempänä Skanska).

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 8.000.000 euroa.

Karjaan Vesi ja Skanska ovat allekirjoittaneet 3.1.2006 päivätyn urakkasopimuksen.

HAKEMUS

Peab Seicon Oy on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa Karjaan Veden johtokunnan päätöksen 17.11.2005 § 44 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksuna 786.000 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen asianosaiskulut 14.592,26 eurolla ja arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 16.192,04 eurolla, molemmat määrät korkoineen.

Käytetyt arviointiperusteet ja laskentaperiaatteet on ilmoitettu vasta hankintapäätöksen yhteydessä, vaikka niiden tulisi olla tarjoajien tiedossa jo tarjouksia tehtäessä. Hankintayksikkö ei ole riittävästi etukäteen yksilöinyt valintaperusteita ja laatukriteerejä, niiden keskinäisiä painoarvoja ja arvioinnissa huomioon otettavia seikkoja. Tarjouspyyntö on ollut liian epämääräinen ja antanut mahdollisuuden tarkoitushakuiseen päätöksentekoon. Arviointiperusteet ovat myös olleet liian yleisellä tasolla eikä niiden pisteytystä ole riittävällä tarkkuudella selvitetty. Arviointiperusteiden painoarvot ovat jääneet avoimiksi.

Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta. Hankintayksikkö on käsitellyt tarjouksia, minkä jälkeen pöytäkirjan tullessa julkiseksi myös tarjotut urakkahinnat ovat tulleet julkisiksi. Kumpikaan tarjous ei ole ollut kaikilta osin urakkaohjelman mukainen, minkä vuoksi hankintayksikkö on pyytänyt tarkistuksia tarjouksiin ja kutsunut urakoitsijat neuvotteluihin. Neuvotteluissa on sovittu ohjelmaan tehtävistä tarkistuksista ja annettu urakoitsijoille mahdollisuus tehdä tarjouksiinsa niiden edellyttämät muutokset. Samalla urakan laajuutta on pienennetty poistamalla hankinnasta erillinen siirto- ja jakeluasema. Vielä tämän jälkeen tarjousten tarkistamiseksi ja lisäselvitysten saamiseksi hankintayksikkö on tiedustellut tarjoajilta eri asioista useaan otteeseen. Viimeisessä tarkistuksessa hakijan tarjouksen hinta on ollut 7.826.000 euroa ja voittaneen tarjoajan 8.273.500 euroa.

Koska tarjoajien tarjoushinnat ovat tulleet julkisiksi valintaprosessin ollessa kesken, hankintayksikön menettely on mahdollistanut tinkimisen ja hintojen muuttamisen. Skanska on alentanut tarjoustaan 541.500 eurolla eli yli kuudella prosentilla, mikä on osaltaan johtanut siihen, että se on voittanut tarjouskilpailun.

Skanskan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen monilta osin. Hankintayksikkö ei tästä huolimatta ole edellyttänyt Skanskaa saattamaan tarjoustaan vertailukelpoiseksi.

Hankintayksikkö on edellyttänyt, että rakenteiden tulee olla painumattomia ja että altaat on voitava tyhjentää ilman, että pohjavedenpintaa joudutaan alentamaan. Skanska on kuitenkin tarjouksensa liitteenä olleessa rakennustapaselosteessa ilmoittanut, että sen altaiden tyhjennystilanteessa alennetaan ympäröivä pohjavesi pumppaamalla pumppauskaivoista.

Skanskan tarjous on edellä mainitulla tavalla ollut rakenteiden osalta tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikön olisi tämän johdosta tullut huomioida hintavertailussa Skanskan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta aiheutuvat pohjaveden pumppauskustannukset.

Hankintayksikkö on neuvottelumenettelyn kuluessa menetellyt epätasapuolisesti. Hankintayksikkö on antanut Skanskalle mahdollisuuden korjata lukuisia puutteita tarjouksessaan. Sen sijaan hakijalta ei ole pyydetty täsmällistä tarkennusta tai korjausta eräisiin pieniin puutteisiin, joista on jälkikäteen sakotettu tarjousvertailussa.

Hankintayksikkö on laskenut prosessienergiakustannukset tarjoajien ilmoittamista takuuarvoista. Takuuarvot eivät kuitenkaan ole olleet vertailukelpoisia.

Hakijalle on tehty mitoituksen kohdalla pistevähennykset optimoinnin puuttumisen perusteella ja siksi, että kuormitusluvut ovat olleet hakijan tarjouksessa ylisuuret. Hankintayksikön menettely on ollut tältä osin virheellistä, koska hakijan tarjous on molempien vähennysperusteiden osalta ollut tarjouspyynnön mukainen.

Hakijalle on tehty esikäsittelyn kohdalla pistevähennys sillä perusteella, että hakijan tarjouksessa tilojen käyttö on ollut alle esisuunnitelman. Hankintayksikön menettely on ollut mainituilta osin virheellistä, koska hakijan tilojen käyttö ei kuitenkaan ole ollut alle esisuunnitelman.

Hakijalle on tehty biologisen osan osalta pistevähennys sillä perusteella, että hakijan tarjouksessa N-teho on ollut 70 prosenttia. Hankintayksikkö on kuitenkin KVR-urakkaohjelmassa ilmoittanut toimintavaatimukseksi, että kokonaistypen poistuman tulee olla vähintään 70 prosenttia. Hakijan tarjous on tältä osin ollut edellytetyn mukainen. Hankintayksikkö on siten menetellyt virheellisesti.

Hakijalle on tehty jälkikäsittelyn kohdalla pistevähennyksiä jatkuvan kemikaalinkulutuksen, dispersioveden painejärjestelmien ja dispersioveden säätö- ja suutintekniikan sekä ohitustilanteissa tapahtuvan toimivuuden perusteella. Hakijan tarjous on kuitenkin perustunut flotaatiotekniikkaan, jolloin jatkuva kemikaalinkulutus on luonnollista. Hankintayksikkö on siten menetellyt hakijaa syrjivästi.

Hakijalle on tehty lietteen käsittelyn kohdalla pistevähennys sillä perusteella, että hakijan tarjouksessa lietemäärä on ollut 3600 kg/d. Vähennys on ollut perusteeton.

Hakijalle on tehty koneiden ja instrumenttien osalta pistevähennyksiä perustekniikkaa ja tilaa säästämättömän toteutustekniikan sekä puuttuvan lietekontin perusteella. Hakijan koneet ja instrumentit ovat kuitenkin olleet vaaditun mukaiset. Ainoa merkittävä ero hakijan ja Skanskan tarjousten välillä on tältä osin ollut erilainen tekniikka jälkikäsittelyssä. Hakija on tarjonnut puuttuvaksi väitetyn lietekontin tarjouspyynnön mukaisesti. Hankintayksikön menettely on siten ollut virheellistä.

Hakijalle on tehty lämpö-, vesi- ja ilmanvaihtosuunnittelusta pistevähennyksiä sillä perusteella, että hakijan tarjouksessa prosessitilojen mitoituslämpötila on ollut 12 astetta edellytyksen ollessa 15 astetta sekä toisaalta sähkölämmityksen perusteella. Siltä osin, kun kyse on ollut lämmitettävistä tiloista, hakijan ratkaisulla saavutetaan tarvittaessa vaadittu 15 asteen lämpötila. Joka tapauksessa 12 asteen lämpötila on riittävä. Hakija on tarjouksensa liitteenä olleessa LVI-järjestelmäkuvauksessa ilmoittanut, että lämmitys toteutetaan öljykeskuslämmityksenä, joten pistevähennys sähkölämmityksen perusteella on ollut aiheeton.

Hakijalle on tehty tilankäyttöä tontilla ja rakennuksissa koskevan arviointiperusteen kohdalla pistevähennyksiä laitoksen tontille mahtumisen ja pihan käytön sekä prosessin toteutuksen ja laajennettavuuden perusteella. Hakijan tarjous on kuitenkin vaadittujen muutosten jälkeen ollut tarjouspyynnön mukainen ja mahtunut tontille.

Hakijalle on tehty rakenteiden osalta pistevähennyksiä eristämättömän biologisen osan sekä biologisen osan runkoratkaisujen perusteella. Eristämättömän biologisen osan osalta kyseessä on ollut vähäinen merkintävirhe hakijan tarjouksessa. Hankintayksikön olisi pitänyt pyytää hakijaa oikaisemaan tämä vähäinen virhe. Äänieristys on hakijan tarjouksessa ollut edellytysten mukainen. Hakijan tarjoamat biologisen osan runkoratkaisut ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia. Hakijalle on tehty myös projektinjohdon ja toteutusorganisaation kohdalla perusteeton pistevähennys.

VASTINE

Karjaan Vesi on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakijan hakemuksen ja velvoittaa korvaamaan sen asianosaiskulut 1.746,72 eurolla ja arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 42.049,87 eurolla, molemmat määrät korkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet tarjouspyyntöasiakirjoissa siten, että kummallekaan tarjoajalle ei ole voinut jäädä niistä epäselvyyttä.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti julkistaessaan tarjoajien tarjousten hinnat. Hankintayksikkö on julkistanut hinnat todettuaan tarjoajien tarjousten olevan tarjouspyyntöä vastaamattomia. Hankintayksikkö ei ole julkistanut tarjousten sisältöä muilta osin. Tarjoajat eivät näin ollen ole saaneet tietoonsa toistensa tarjousten laajuutta tai sisältöä, eivätkä myöskään sitä, miltä osin tarjoukset ovat poikenneet tarjouspyynnöstä. Hankintayksikkö ei näin ollen ole sallinut kysymyksessä olevassa asiassa kiellettyä tinkimistä.

Hankintayksikkö on tulkinnut Skanskan tarjousta siten, että Skanska vastaa siitä, että sen tarjous täyttää tarjouspyyntöasiakirjojen edellytykset siitä, että pohjavettä ei tarvitse pumpata. Pohjaveden pumppauskustannuksia ei tästä johtuen ole myöskään tarvinnut huomioida hintavertailussa.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti käyttäessään tarjoajien ilmoittamia takuuarvoja prosessienergiakustannusten laskemisessa. Takuuarvovaatimukset on asetettu KVR-urakkaohjelmassa. Vertailussa ei ole voitu käyttää ohjearvoja, koska niillä ei ole takuuarvoja vastaavaa sitovuutta.

Mitoituksen ja biologisen osan osalta hankintayksikkö on arvioinut koko puhdistusprosessia ja sen mitoitusperiaatetta. Prosessin toimintaa on arvioitu typenpoistotehokkuuden suhteen, koska molemmat tarjoukset ovat täyttäneet samat puhdistusvaatimukset. Hankintayksikkö on ottanut optimoinnin huomioon, koska hankintayksikön kannalta ei ole kannattavaa toteuttaa ylisuurta, optimoimatonta prosessia. Tavanomaisen suunnittelukäytännön mukaisesti urakoitsijoilta on voitu odottaa prosessin optimointia. Hakija ei ole tarjouksessaan taannut prosessilleen yli 70 prosentin typenpoistoreduktiota missään lämpötilassa, kun taas Skanska on ilmoittanut prosessin typenpoistotehon olevan enimmillään 76 prosenttia.

Hakija ei ole sitonut esikäsittelyään laadittuun esisuunnitelmaan. Hakijalle on varattu tilaisuus täsmentää tarjoustaan tältä osin ja hakijan tarjouksen puutteita ja ristiriitaisuuksia on arvioitu normaalin käytännön mukaisesti laatutekijöinä.

Hankintayksikkö on jälkikäsittelyä arvioidessaan katsonut Skanskan tarjoaman hiekkasuodattimen sopivan paremmin kohteeseen sekä arvioinut sen teknisesti toimintavarmemmaksi.

Hankintayksikkö on arvioinut lietteenkäsittelytekniikkaa ja lietemäärää. Molemmilla tarjoajilla lietteenkuivauslingon mitoitus on perustunut tarjoajan omiin laskelmiin.

Koneiden ja instrumenttien osalta tarjousvertailu on perustunut tarjoajien toimittamiin suunnitelmiin ja selostuksiin. Hakija ei ole tarjonnut edellytettyä välpe- ja hiekkakonttia.

Lämpö-, vesi- ja ilmanvaihtosuunnittelun osalta hankintayksikkö on edellyttänyt KVR-suunnitteluperusteissa, että lämmitys on tullut mitoittaa siten, että sisäilman lämpötila on prosessitiloissa 15 astetta. Hakijan laatimassa LVI-järjestelmäkuvauksessa prosessitilojen mitoituslämpötilaksi on ilmoitettu 12 astetta, joten hakijan tarjous on tältä osin ollut tarjouspyyntöasiakirjojen vastainen. Hankintayksikkö on edellyttänyt KVR-suunnitteluperusteissa, että lämmitys toteutetaan öljylämmityksenä. Hakija on kuitenkin esittänyt tarjouksessaan sähkölämmitystä. Hakijan tarjous on tältäkin osin ollut tarjouspyyntöasiakirjojen vastainen.

Hakijan rakennustekniikka muun muassa biologisessa osassa on poikennut esisuunnitelmasta katon ja seinän rakenneratkaisujen sekä katon muodon osalta. Hakijan tarjous biologisen osan kattorakenteista on ollut lisäksi ristiriitainen ja tarjouspyynnön vastainen muun muassa seinän rakenteen vuoksi. Hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen myös ääneneristyksen osalta. Hankintayksikkö on edellyttänyt KVR-suunnitteluperusteiden tilavaatimuksissa, että sekä kompressoritila että IV-konehuone ovat äänieristettyjä. Hakija on rakennustapaselostuksessaan rajannut ääneneristyksen koskemaan vain 50 prosenttia lattian pinta-alasta.

Toimintakyvyn ja referenssien osalta tarjoajat on todettu samanarvoisiksi. Projektin johdon ja toteutusorganisaation osalta arvio on perustunut tarjousten, tarjouksissa olleiden puutteiden sekä projektinjohdon toiminnan arvioimiseen tarjoussuunnittelun yhteydessä. Hakijan projektinjohto on ollut epäjohdonmukaista, eikä se ole perehtynyt riittävän tarkasti ja huolellisesti tarjouspyyntöasiakirjoihin ja KVR-menettelyyn.

VASTASELITYS

Peab Seicon Oy on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että riidatonta on ollut, että tarjoajien hinnat ovat tulleet julkisiksi hankintamenettelyn ollessa kesken. Osapuolilla on ollut mahdollisuus hinnantarkistuksiin saatuaan tiedon muiden tarjoushinnoista.

Hankintayksikkö on julkaissut tarjoajille asetetut kelpoisuusedellytykset jo hankintailmoituksessa, jossa yhtenä vaatimuksena on ollut riittävä organisaatio- ja toimituskapasiteetti, projektinhoito ja olosuhdeasiantuntemus. Hankintayksikkö on kuitenkin käyttänyt näitä kelpoisuusedellytyksiä myös tarjousten valinnan arviointiperusteena. Hankintamenettelyssä ei ole tehty siten riittävästi eroa kelpoisuusedellytysten ja tarjousten vertailun välillä.

Kaikkia arviointiperusteita ei ole ilmoitettu hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikkö on käyttänyt arvioinnin perusteena Jätevedenpuhdistamon KVR-urakka -nimistä asiakirjaa. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan etukäteen ilmoittanut, että kysymyksessä olevaa asiakirjaa käytetään myös arvioinnissa.

Hankintayksikkö on lopullisessa vertailussaan käyttänyt tarjouspyynnöstä poikkeavia painoarvoja. Hinnan painoarvo on vertailussa ollut 38 prosenttia ja laadun 62 prosenttia.

Tarjousten vertailu on sisältänyt lukuisia virheitä muun muassa öljylämmityksen, jälkikäsittelyn ja rakenteiden osalta. Hankintapäätöstä ei ole myöskään perusteltu asianmukaisesti.

LISÄKIRJELMÄT

Karjaan Vesi on esittänyt lisäkirjelmässään muun ohella, että hankintayksikkö on käsitellyt tarjouksia KVR-urakkaohjelman mukaisesti. Hankkeen toiminnalliset vaatimukset on esitetty KVR-urakkaohjelmassa ja suunnitteluperusteissa sekä esisuunnitelmassa. Esisuunnitelmassa on esitetty toteutukselle asetetut vaatimukset, kuten tontin käyttö, maankäyttöön liittyvät rajoitukset, rakennusten sijoittuminen sekä rakennustekniikka ja -arkkitehtuuri. Skanskan tarjous on ollut kokonaisuutena hinnoittelultaan parempi kuin hakijan.

Prosessitekniikan osalta laatuvertailu on perustunut KVR-suunnitteluperusteissa esitettyihin vaatimuksiin ja urakoitsijoiden esittämiin sitoviin toiminta-arvoihin ja tarjouksissa esitettyyn prosessitekniikkaan. Muun toteutuksen laatupisteytys on tehty KVR-urakkaohjelman mukaisesti arvioimalla saatuja tarjouksia suhteessa KVR-esisuunnitelmaan ja vertailemalla tarjouksia keskenään. Hankintayksikkö on toiminut tarjousasiakirjojen ja julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti.

Peab Seicon Oy on esittänyt lisäkirjelmässään muun ohella, että hankintayksikkö on menetellyt eri tavoilla hankintalain vastaisesti, mikä on olennaisesti vaikuttanut hankintapäätöksen sisältöön. Skanskan tarjous on ollut lukuisia kertoja korjattunakin monilta osin tarjouspyynnön vastainen.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on päätöksellään 21.12.2005 hylännyt Peab Seicon Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1. kesäkuuta 2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain 349/2007 tullessa voimaan.

Kynnysarvot ylittävistä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun asetuksen 381/1998 (peruspalveluasetus) 2 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo ylittää säädetyn kynnysarvon määrän ja hankintaan sovelletaan siten hankintalain säännösten lisäksi peruspalveluasetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjoajien kelpoisuus ja tarjousten arviointiperusteet

Hakija on esittänyt, että hankintayksikön käyttämät kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet eivät ole kaikilta osin liittyneet tarjousten vertailuun vaan lähinnä tarjoajien kelpoisuuden arviointiin. Lisäksi osa arviointiperusteista on ollut sisällöltään epätäsmällisiä ja rajaamattomia.

Tarjouspyynnön 21.3.2005 mukaan tarjousten vertailussa noudatetaan yleisesti hyväksyttyä tapaa, joka perustuu toteutuksen sisällön ja laajuuden, valitun prosessitekniikan, urakkahinnan ja käyttökustannusten sekä urakoitsijan toimituskyvyn vapaaseen keskinäiseen vertailuun ja arviointiin urakkaohjelmassa esitetyllä tavalla.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa urakkaohjelmassa on kohdassa 15.2.2 ”Kilpailuehdot” ilmoitettu, että ”tarjousten vertailussa otetaan huomioon hankinnan laatu ja hinta, jonka perusteella arvioidaan tarjousten kokonaisedullisuus. Laadun ja hinnan painotus on 60/40.”

Kohdassa 15.2.3 ”KVR -tarjousten vertailu” on ilmoitettu tarjousten vertailusta seuraavaa:

”1. Vertailu tehdään annettujen tarjousasiakirjojen ja pyydettyjen lisäselvitysten perusteella. Vertailun tekee rakennuttajan nimeämä asiantuntijaryhmä.

2. KVR-suunnitteluperusteiden vaatimukset täyttävät tarjoukset vertaillaan vapaasti ottamalla huomioon tarjouksessa esitetty laitos- ja prosessitekniikka, urakoitsijan toimituskyky ja kokemus, yhtiön referenssit, taloudellinen tila ja urakkahinta sekä annetut toiminta- ja prosessitakuut.

Laatupisteiden painotus (/100) on: prosessitekniikka ja toteutustapa 60, projektijohto ja toteutusorganisaatio 20, toimituskyky ja taloudellinen tila 10 ja referenssit 10.

Hintapisteiden painotus (/100) on: urakkahinta 80, prosessienergia- ja kemikaalikustannukset 20.”

KVR -urakkaohjelman kohdassa 7.2. ”Urakkasopimusasiakirjat” on lueteltu urakassa noudattavat asiakirjat ja viitattu muun ohella RIL 139-1981 -ohjekirjaan, jossa on ollut tarkempia ohjeita jätevedenpuhdistamon KVR -tarjousten vertailusta. Urakkaohjelman kohdassa 7.3 ”Asiakirjojen pätemisjärjestys” on todettu, että mikäli asiakirjoissa on päällekkäisiä tai ristiriitaisia määräyksiä, noudatetaan pelkästään tarjouspyyntöasiakirjojen mainintaa.

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä nimenomaisesti maininnut varsinaisia tarjoajien kelpoisuusehtoja. Hankintailmoituksessa on kuitenkin kohdassa ”Sopimuspuoleksi valittavalle asetetut tekniset ja taloudelliset vaatimukset” ilmoitettu, että urakoitsijalta edellytetään perehtyneisyyttä jätevedenpuhdistamoiden rakentamiseen sekä jätevedenkäsittelyn prosessitekniikkaan erityisesti typenpoiston toteuttamisessa pohjoisissa olosuhteissa, riittävää organisaatio- ja toimituskapasiteettia ja projektinhoito- ja olosuhdetuntemusta.

Urakkaohjelman kilpailuehdoissa on myös mainittu muun ohella, että tarjouksen jättäneen pääurakoitsijan edellytetään olevan jätevedenkäsittelyn asiantuntija ja perehtynyt vesihuoltolaitosten suunnitteluun ja rakentamiseen. Rakennuttajalla on urakkaohjelman mukaan oikeus jättää käsittelemättä KVR-suunnitteluperusteista poikkeavat ehdotukset tai tarjoukset, joiden prosessitekniikasta ei ole käytännön kokemusta laitosmittakaavassa, sekä urakoitsijat, joilla ei ole aikaisempaa kokemusta vastaavista hankkeista.

Tämän lisäksi urakkaohjelmassa on ilmoitettu muun ohella, että tarjousneuvottelut voidaan katkaista muun muassa, jos ”urakoitsija ei ole huolehtinut yhteiskunnan määräämistä vero- yms. velvoitteista tai urakoitsijan tarjousvaiheessa antamat tiedot poikkeavat neuvotteluhetken tilanteesta ja mahdollisesti vaarantavat urakoitsijan kyvyn suoriutua urakasta”.

Tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Käytettäessä valintaperusteena tarjouksen kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä. Arviointiperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjoajille asetetut kelpoisuusvaatimukset ja tarjouksille asetetut kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteen mukaan. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus kuitenkin edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä yhtäältä tarjoajien kelpoisuutta arvioitaessa ja toisaalta tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Yksittäisessä hankinnassa ei näistä syistä tulisi lähtökohtaisesti käyttää samoja seikkoja sekä tarjoajien kelpoisuusvaatimuksina että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina ainakaan yksilöimättä jo tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän selvästi sitä, mitä tietoja tarjoajilta edellytetään minkä asian arvioimiseen ja kuinka nimettyjä seikkoja on tarkoitus soveltaa kussakin tarkoituksessa. Kelpoisuusehtojen asettamisen mahdollisia puutteita ei voida korjata siten, että kelpoisuusehdoiksi yksilöimättä jääneitä seikkoja arvioidaan myöhemmin tarjousvertailussa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina.

Hankintayksikkö on ilmoittanut urakkaohjelmassa tarjousten yhdeksi arviointiperusteeksi ”toimituskyvyn ja taloudellisen tilanteen”. Hankintayksikön nimeämät tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet viittaavat tältä osin tarjoajan kelpoisuusarviointiin. Vaikka hankintayksikkö olisikin tarkoittanut, että näitä arviointiperusteita sovelletaan toimituskyvyn ja taloudellisen tilanteen vähimmäistason ylittävään laatuvertailuun, tarjouspyynnöstä ei kuitenkaan käy ilmi, miltä osin kysymys on siitä, ylittääkö tarjoaja tarjoajille asetetut kelpoisuusedellytykset ja miltä osin tarjousten laatuvertailusta. Tarjoajat eivät ole voineet tietää jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on toimituskyvyn ja taloudellisen tilanteen osalta merkitystä yhtäältä tarjoajien kelpoisuutta arvioitaessa ja toisaalta tarjousvertailun perusteella tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Edellä mainituista syistä markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä ei ole riittävällä tarkkuudella ilmennyt, mitkä ovat olleet tarjouspyynnön vähimmäisvaatimukset ja toisaalta, mitkä ovat olleet vastaavasti sellaisia seikkoja, joita tarjoaja voi halutessaan sisällyttää tarjoukseensa sen laatua parantaakseen. Tarjouspyyntö on edellä lausuttu huomioon ottaen ollut tältä osin epäselvä.

Arviointiperusteen ”projektinjohto ja toteutusorganisaatio” osalta markkinaoikeus toteaa vielä, että tämäkin arviointiperuste on siten rajaamaton ja täsmentämätön, ettei tarjoajien ole ollut mahdollista tietää tarjouksia antaessaan, mihin seikkoihin hankintayksikkö tältä osin tulee tarjousten vertailussa kiinnittämään huomiota.

Hankintayksikkö on lisäksi ilmoittanut arviointiperusteeksi myös ”referenssit” 10 prosentin painoarvolla.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu (asia C-315/01, GAT, tuomio 19.6.2003, Kok. 2003, s. I-6351, 66 kohta), että luettelomaista referenssilistaa, josta ilmenee vain tarjoajan aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä, mutta ei muita täsmennyksiä näille asiakkaille suoritetuista toimituksista, ei voida käyttää tarjouksen valinnan perusteena, koska tällaisen luettelon avulla ei voida selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle taloudellisesti edullisin.

Edellä kerrotulla tavalla hankintayksikkö on ilmoittanut referenssit tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteeksi ilman, että referenssien soveltamistapaa tai niiden osalta edellytettyjä tietoja olisi tarjouspyynnössä tarkemmin yksilöity. Hankintapäätöksen perustana olevasta tarjousten vertailutaulukosta ilmenee, että hankintayksikkö on myös soveltanut tarjouspyynnössä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteeksi ilmoitettuja referenssejä ja antanut niille vertailussa kymmenen prosentin painoarvon. Hankintayksikkö on siten menetellyt tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Arviointiperusteiden painoarvot

Hakija on lisäksi esittänyt hankintayksikön menetelleen virheellisesti, kun se on jättänyt tarjouspyynnössä ilmoittamatta tarjousten vertailussa soveltamansa kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden painoarvot.

Hankintayksikön on peruspalveluasetuksen 29 §:n mukaan hyväksyttävä tarjouksista joko se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan arviointiperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintaa koskevassa ilmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on 24.1.2008 antamassaan tuomiossa (asia C-532/06, Emm. G. Lianakis AE ym. vastaan Dimos Alexandroupolis ym., tuomio 24.1.2008, Kok.2008 I-251) katsonut, että julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY 36 artiklan 2 kohdan, kun sitä luetaan taloudellisten toimijoiden yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen ja siitä seuraavan avoimuusvelvoitteen valossa, vastaista on, että hankintamenettelyssä hankintaviranomainen määrää myöhemmin painoarvoja ja osatekijöitä tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa mainituille sopimuksen tekemisen perusteille.

Edellä mainittua direktiivin määräystä vastaava määräys sisältyy vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 93/38/ETY 34 artiklan 2 kohtaan, joka on Suomessa pantu täytäntöön peruspalveluasetuksen 29 §:n 2 momentilla. Kyseisessä tuomiossa vahvistettujen oikeusohjeiden on siten katsottava soveltuvan myös viimeksi mainitun direktiivin soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin.

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnön laatimishetken aikainen kansallinen lainsäädäntö ole sanamuotonsa mukaan edellyttänyt, että hankintayksikkö ilmoittaa tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa arviointiperusteiden painoarvot. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen edellä kerrotussa tuomiossa on kuitenkin katsottu hankintadirektiivien vastaiseksi menettely, jossa hankintayksikkö jälkikäteen, antamatta painoarvoista tietoa tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa, määrää painoarvoja tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa ilmoitetuille sopimuksen tekemisen perusteille.

Käsillä olevassa tapauksessa hankintayksikkö on ilmoittanut laadun ja hinnan sekä näiden alakriteerien eli prosessitekniikan ja toteutustavan, projektijohdon ja toteutusorganisaation, toimituskyvyn ja taloudellisen tilan ja referenssien painoarvot tarjouspyynnössä.

Hakija on kuitenkin esittänyt hankintayksikön menetelleen virheellisesti myös, kun se on tarjousvertailussa ottanut huomioon seikkoja, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä ja määrittänyt näille seikoille painoarvot vasta tarjousten vertailussa.

Tarjousten vertailutaulukon mukaan ”prosessitekniikkaa ja toteutustapaa” koskeva arviointiperuste on vertailussa jaettu mitoituksen, esikäsittelyn, biologiseen osan, jälkikäsittelyn, lietteenkäsittelyn, koneiden ja instrumenttien, LVIS:n, tontin ja rakennusten tilankäytön sekä rakenteiden alakohtiin. Kaikki edellä mainitut alakohdat hankintayksikkö on arvioinut asteikolla 1?5 ja laskenut tämän jälkeen kohtien keskiarvon tarjoajan prosessitekniikkaa ja toteutustapaa koskeviksi vertailupisteiksi. Mainitut alakohdat ovat sinänsä olleet lueteltuina edellä mainitussa Suomen Rakennusinsinöörien Liiton RIL 139-ohjekirjassa vuodelta 1981. Mainittuja seikkoja tai pisteytysmenetelmää ei ole tuotu nimenomaisesti esiin tarjouspyynnössä tässä tarjouskilpailussa tarjousten arvioinnissa huomioon otettavana seikkana vaan lähinnä tarjouspyynnön taustamateriaalina.

Kuten edellä on todettu, tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Peruspalveluasetuksen 29 §:n 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on edellä kuvatussa 24.1.2008 antamassaan tuomiossa asiassa C-532/06 katsonut, että tuomiossa sovelletun direktiivin määräyksen, kun sitä luetaan taloudellisten toimijoiden yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen ja siitä seuraavan avoimuusvelvoitteen valossa, vastaista on, että hankintamenettelyssä hankintaviranomainen määrää myöhemmin paitsi painoarvoja myös osatekijöitä tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa mainituille sopimuksen tekemisen perusteille.

Hankintayksikkö on siten tarjousten vertailuvaiheessa määrittänyt tarjouspyynnössä ilmoitetuille arviointiperusteelle pisteytystavan, jossa se on jakanut annettavat pisteet mainitun perusteen sisällä sillä tavoin, että se on tosiasiassa määrittänyt ilmoitetuille perusteille osatekijöitä, joita se on tarjousten vertailussa soveltanut. Tällaisia seikkoja ovat olleet prosessitekniikan ja toteutustavan osalta edellä mainitut mitoitus, esikäsittely, biologinen osa, jälkikäsittely, lietteenkäsittely, koneet ja instrumentit, LVIS, tilankäyttö tontilla ja rakennuksissa sekä rakenteet.

Ottaen huomioon sekä peruspalveluasetuksen 29 §:n 3 momentin sanamuodon että myös edellä mainitun Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomion asiassa C-532/06, markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen virheellisesti, kun se ei ole ilmoittanut edellä mainittujen alakohtien huomioon ottamista ja niiden painoarvoja tarjoajille jo tarjouspyynnössä, vaikka urakka-asiakirjoissa sinänsä on ollut viittauksia ja kuvauksia toteutukselle asetettavista vaatimuksista, kuten maan käyttöön liittyvistä rajoituksista ja tontin käytöstä. Kun mainittuja seikkoja ei ole ilmoitettu yksiselitteisesti arvioinnissa huomioon otettavina seikkoina tarjouspyynnössä, tarjoajat eivät ole voineet olla tietoisia niiden tosiasiallisesta merkityksestä tarjouksen valinnan kannalta. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankinnassaan tältäkin osin hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa virheellisesti ilmoittaessaan tarjouspyynnössä arviointiperusteet osin epäselvästi ja virheellisesti ja asettaessaan tarjousten arvioinnille huomioon otettaville seikoille lopulliset painoarvot vasta tarjousten vertailun yhteydessä.

Ottaen huomioon hankintayksikön edellä todettujen virheiden laadun ja niiden keskeisen vaikutuksen koko hankintamenettelyyn, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön laatiman tarjouspyynnön voida katsoa olleen omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn virheet ovat olleet laadultaan sellaisia, että ne ovat voineet vaikuttaa saatujen tarjousten sisältöön ja siten myös tarjousten vertailuun ja hankintapäätöksen lopputulokseen. Ottaen huomioon mainitut seikat markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen hankinnassaan hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Hankintamenettelyn virheiden laatu huomioon ottaen markkinaoikeus vielä katsoo, ettei asiassa ole tarpeen lausua muista hakemuksessa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Urakkasopimus on allekirjoitettu 3.1.2006, minkä vuoksi ainoana seuraamuksena voi hankintalain 9 §:n 2 momentista ja 10 §:n 3 momentista johtuen tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintayksikkö on edellä todetuin tavoin menetellyt hankintasäännösten vastaisesti määrittäessään tarjoajien kelpoisuusehtoja, tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ja niiden painoarvoja. Näin ollen asiassa on jälkikäteen vaikea määrittää, minkälaisia tarjoajien kelpoisuusehtoja, tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ja niiden painoarvoja hankintayksikkö olisi virheettömässä hankintamenettelyssä käyttänyt ja miten nämä seikat olisivat vaikuttaneet hankintayksikön saamiin tarjouksiin. Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole perusteita riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä. Peab Seicon Oy:n hyvitysmaksuvaatimus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä Karjaan Vesi on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti huomioon ottaen velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Karjaan Vesi pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Markkinaoikeus katsoo hakijan kohtuullisen oikeudenkäyntikulukorvauksen määräksi 8.000 euroa. Asianosaiskulujen osalta markkinaoikeus katsoo, että kohtuullisena korvauksena on asian laatuun ja laajuuteen sekä hakijan edun valvomiseksi tarpeelliseen työmäärään nähden pidettävä 8.000 euroa.

Peab Seicon Oy on liiketoiminnastaan arvonlisävelvollinen ja sillä on siten oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Vaadituista oikeudenkäyntikuluista on siten vähennettävä niihin sisältyvä arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Karjaan Veden korvaamaan Peab Seicon Oy:n asianosais- ja oikeudenkäyntikulut yhteensä 16.000 eurolla. Korvaukselle on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Perttu Koivula.