Market Court dismisses compensation claim for tender procedure errors where winner's chance cannot be proven.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on julkaissut TED-tietokannassa 20.12.2006 ja Julkiset Hankinnat -lehdessä 4.1.2007/1 rajoitettua menettelyä koskevan hankintailmoituksen Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän HUSnet-verkon kokonaisratkaisun hankinnasta viiden vuoden sopimuskaudelle, minkä lisäksi sopimuksen jatkamiseen on varattu mahdollisuus vuoden jaksoissa korkeintaan kolmen vuoden ajaksi. Osallistumishakemuksia on saatu seitsemän. Hankintayksikkö on lähettänyt 17.4.2007 päivätyn tarjouspyynnön viidelle tarjoajalle, joista kolme on antanut tarjouksen.

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 17.12.2007 § 162 hyväksynyt Hewlett-Packard Oy:n tarjouksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 15 miljoonaa euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 11.12.2008.

HAKEMUS

Elisa Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 700.000 euroa. Lisäksi Elisa Oyj on vaatinut hankintayksikön velvoittamista korvaamaan sen arvonlisäverottomat asianosaiskulut 20.000 eurolla ja oikeudenkäyntikulut 14.358 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä ei ole esitetty kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden tärkeysjärjestystä. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, mitä vaatimusmäärittelyn kysymyksistä tullaan käyttämään kunkin arviointiperusteen osalta tarjouksia vertailtaessa. Käytetyt arviointiperusteet ovat lisäksi antaneet hankintayksikölle rajattoman vapauden tarjousten vertailun suorittamisessa.

Voittanut tarjoaja on saanut tarjousten vertailussa liian paljon pisteitä hinnantarkistusperiaatteiden osalta. Hankintapäätös on myös perusteltu puutteellisesti.

VASTINE

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa Elisa Oyj:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.900 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Hankintalainsäädäntö ei ole edellyttänyt arviointiperusteiden painoarvojen tai tärkeysjärjestyksen ilmoittamista hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet ja todettu, että toimittajaa, tarjouspyynnön kohteena olevaa tietoliikenneratkaisua sekä siihen liittyvää palvelun laatua ja soveltuvuutta koskevat arviointiperusteet arvioidaan pääsääntöisesti vaatimusmäärittelyä koskevien vastausten perusteella.

Hankintayksikkö on menetellyt arviointiperusteiden painoarvot asettaessaan harkintavaltansa puitteissa. Menettely ei ole ollut syrjivää tai epätasapuolista.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet on pisteytetty tarjousten liitteinä olleiden vaatimusmäärittelyvastausten mukaisesti ja muiden sanotussa liitteessä viitattujen liitteiden perusteella hintaa sekä arviointiperustetta ”toimitus-, laatu- ja muut sopimusehdot hankintayksikön kannalta” lukuun ottamatta.

Hankintapäätöksen vertailuliitteessä on esitetty jokaisen tarjouksen arviointiperusteittain saamat pisteet ennen painotusta. Pisteet on laskettu vaatimusmäärittelyliitteessä olleiden yli 300 kriteerin perusteella. Yksityiskohtaisen vertailun yhteydessä on laadittu taulukot 2–6, joissa on annettu pisteet lähes jokaisen vaatimusmäärittelyliitteessä olleeseen kysymykseen annetun vastauksen perusteella. ”Valinta- ja vertailuperusteista” -nimisestä taulukosta käy ilmi, mitkä tekijät on otettu huomioon kunkin tarjouspyynnössä mainitun kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteen osalta ja miten tarjoajat ovat saaneet niistä eritellyt pisteet. Vaatimusmäärittelyn kysymyksistä on jätetty tarjousvertailussa huomioon ottamatta vain kuusi kysymystä. Tälle menettelylle on yhteenvedossa esitetty perustelut. Kyseisillä kohdilla ei ole ollut merkitystä tarjousten vertailun lopputulokseen.

Pisteiden antamisen jälkeen taulukoissa 2–6 olevat kysymykset ja tarjoajien saamat pisteet on koottu yhteen sen arviointiperusteen yhteyteen, johon ne ovat liittyneet. Kunkin arviointiperusteen osalta on tarjousten vertailussa otettu huomioon sitä parhaiten kuvaavat vaatimusmäärittelyn kysymykset ja niihin annetut vastaukset. Pisteiden laskemisen jälkeen arviointiperusteille on annettu painoarvot ja laskettu painoarvojen vaikutus pisteisiin. Näin ollen hankintayksikkö on tarjousten vertailussa soveltanut kaikkia tarjouspyynnössä ilmoitettuja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuun vaikuttavia arviointiperusteita.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan esittänyt, että sen hinnantarkistustapa tukee hankintayksikön vaatimusmäärittelykyselyssään ilmoittamaa hinnantarkistustapaa. Hakija on tarjouksessaan puolestaan esittänyt, ettei sen hinnantarkastustapa tue hankintayksikön hinnantarkistustapaa ja esittänyt oman hinnantarkistustapansa. Tähän perustuu ero tarjouksille annetuissa pisteissä.

Lopullisten vertailupistemäärien laskeminen on tehty ilman välituloksia tai pyöristämistä. Yhdeksän desimaalin käyttämistä on pidetty tarpeellisena erojen esille saamiseksi. Vain kahden tai kolmen desimaalin käyttäminen ei olisi riittänyt tarjousten erojen esille saamiseen.

Hankintapäätös on ollut perusteltu. Hankintapäätöksessä on esitetty yhteenveto tarjousten vertailusta ja keskeiset koosteet kaikista arviointiperusteista. Tarkemmat tarjousten vertailun perustelut on esitetty tarjousten vertailuliitteessä.

VASTASELITYS

Elisa Oyj on lausunut antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita tärkeysjärjestyksessä hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, vaikka tämä olisi ollut mahdollista.

Hankintayksikön tarjouspyynnössä ilmoittamat kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet ovat jääneet sisällöltään väljiksi ja epämääräisiksi. Hankintayksikkö on käyttänyt arviointiperusteina muun muassa verkkoratkaisun ja palvelujen laajuutta ja kattavuutta sekä palvelun tuottamisen ja toimittamisen laatua ja soveltuvuutta. Mainittujen arviointiperusteiden osalta tarjoajille on jäänyt epäselväksi, mihin seikkoihin hankintayksikkö niiden osalta tulee tarjousten vertailussa kiinnittämään huomiota. Hakijan tarjous on saanut kyseisistä arviointiperusteista huonommat pisteet kuin voittaneen tarjoajan tarjous. Arviointiperusteena on käytetty myös toimitus-, takuu-, laatu- ja muita sopimusehtoja. Markkinaoikeus on oikeuskäytännössään katsonut, että sopimus- ja takuuehtojen käyttäminen tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina antaa hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sisältö on muodostunut vasta lukuisten alatekijöiden kautta, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä tarjousten arviointiperusteina vaan osana vaatimusmäärittelyä. Tarjoajien on tullut vastata tarjouspyyntöön liitettyyn vaatimusmäärittelyyn sisältyviin noin 300 kysymykseen. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole määritelty, miten vastauksia hyödynnetään tarjousten vertailussa. Tarjoajan näkökulmasta vastauksia on voitu käyttää tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden tarkistamiseen tai sen selvittämiseen, hyväksyykö tarjoaja hankintayksikön esittämän sopimusehdon tai toimitusmallin. Vastauksia on kuitenkin käytetty kattavasti tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa.

Vaatimusmäärittelyn kysymykset ja vastaukset eivät kohdennu tarjouspyynnössä ilmoitettuihin kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteisiin. Myös jälkikäteen on vaikea hahmottaa, miksi tiettyjä alakriteerejä on yhdistetty tiettyyn arviointiperusteeseen. Koska arviointiperusteille on jälkikäteen annettu keskenään erilaisia painoarvoja, eri alatekijöiden kuulumisella eri arviointiperusteiden alle on merkitystä tarjousvertailussa.

Vaatimusmäärittelyn kysymykset on kohdennettu arviointiperusteittain vasta jälkikäteen. Kohdennukset eivät näin ollen ole olleet tarjoajien tiedossa tarjouksia tehtäessä. Kaikki arviointiperusteet, eli myös vaatimusmäärittelyn kysymyksiin annettujen vastausten kohdentaminen tarjousvertailussa arviointiperusteittain, olisi tullut ilmoittaa tarjouspyynnössä. Kohdentamisen ilmoittamatta jättäminen on vastoin EY-tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.

Hankintayksikön vastineesta ilmenee vielä, että arviointiperusteille on annettu painoarvot vasta tarjousten avaamisen jälkeen. Hankintayksikön menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Tarjousten vertailussa hankintayksikkö on pisteyttänyt alihankinnan osalta tarjoukset siten, että pisteitä on saanut tarjouksessa mainittujen alihankkijoiden lukumäärän perusteella. Tarjouspyynnön vaatimusmäärittelyssä on pyydetty kuvausta alihankkijoiden käytöstä, mutta tarjouspyynnössä ei ole kuvattu alihankkijoiden vertailussa huomioitavia tekijöitä, tai sitä, että pisteitä annetaan alihankkijoiden lukumäärän perusteella.

Tarjousten vertailussa pisteytys on muutoinkin tehty virheellisesti ja hakijaa syrjivästi. Laadullinen vertailu on suoritettu 26 kohdassa virheellisesti ja hakijaa syrjivästi. Näistä seitsemän kohtaa koskee tilannetta, joissa voittanut tarjoaja ei ole sitoutunut hankintayksikön vaatimaan ehtoon vaan on ainoastaan ilmoittanut olevansa valmis ottamaan kyseisen ehdon sopimusneuvottelujen lähtökohdaksi. Tämä on merkinnyt varaumaa ilmoitettuihin ehtoihin, eikä hankintayksiköllä ole ollut perusteita antaa voittaneen tarjoajan tarjoukselle yli kolmea pistettä kyseisistä arviointikohdista.

Hankintapäätös on perusteltu puutteellisesti. Hinnan osuus on ollut vain 40 prosenttia laadullisten tekijöiden painoarvon ollessa 60 prosenttia. Laadullisten tekijöiden huomattavan suuri painoarvo asettaa korkean vaatimustason hankintapäätöksen perusteluille. Kun osa arviointiperusteista on ollut jossain määrin subjektiivisia, olisi hankintapäätöksessä tullut kuvata niitä tekijöitä, joita hankintayksikkö on pitänyt voittaneen tarjoajan tarjouksessa parempana kuin hakijan tarjouksessa sekä perustella syyt näihin eroihin.

Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan 2,1 miljoonaa euroa halvempi kuin voittaneen tarjoajan tarjous. Tarjousten laadullisessa vertailussa hakija on saanut vain noin yksi prosenttia huonommat pisteet kuin voittanut tarjoaja. Oikein suoritetussa tarjousten vertailussa hakijan tarjous olisi ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

LISÄVASTINE

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antamassaan lisävastineessa vaatinut, että asiassa järjestetään suullinen käsittely henkilötodistelun vastaanottamiseksi ja lausunut muun ohella seuraavaa.

Hankinnan kohteena on ollut erittäin monimutkainen tietojärjestelmä. Tämän tyyppisissä hankinnoissa on vaikea määritellä etukäteen arviointiperusteiden painoarvoja tai tärkeysjärjestystä. Näin ollen hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen virheellisesti jättäessään ilmoittamatta tarjouspyyntöasiakirjoissa arviointiperusteiden tärkeysjärjestyksen.

Tarjouspyynnössä on selkeästi todettu, että tarjouspyynnön kohteena olevaa tietoliikenneratkaisua sekä siihen liittyvää palvelun laatua ja soveltuvuutta koskevat arviointiperusteet arvioidaan pääsääntöisesti vaatimusmäärittelyä koskevan tarjouspyynnön liitteen vastausten perusteella. Hakijan on tullut käsittää, että vertailu tehdään silloin pääsääntöisesti vaatimusmäärittelyn mukaisesti eikä muilla perusteilla.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen vaatimusmäärittelyn kysymyksiä tai aihealueita ei ole otsikoitu tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden mukaisesti. Vaatimusmäärittelyn kysymykset on jäsennelty asiakokonaisuuksittain siten, että kustakin teknisestä aihealueesta on tehty oma kappaleensa. Jäsentelyllä on pyritty helpottamaan tarjoajien työtä. Mikäli kysymykset olisi jaoteltu aihealueiden sijasta arviointiperusteiden mukaisesti, olisi teknisten asiakokonaisuuksien hahmottaminen voinut joltain osin vaikeutua.

Vaatimusmäärittelyn otsikkonimikkeitä arviointiperusteisiin verrattaessa tarjouspyyntöasiakirjoista on pääsääntöisesti käynyt ilmi, mitkä alatekijät liittyvät kuhunkin arviointiperusteeseen. Alalla toimivalle tarjoajalle on täytynyt käydä selväksi, mihin arviointiperusteeseen kukin vaatimusmäärittelyn kysymyksistä liittyy.

Tarjousten vertailussa on otettu huomioon tarjotun järjestelmän soveltuvuus hankintayksikön asettamiin tavoitteisiin. Tarjousten vertailussa on käytetty lisäksi ulkopuolista riippumatonta asiantuntijaa. Alkuperäisten sanallisten vertailujen nojalla sekä taulukossa esitettyjen lisäselitysten perusteella tarjousten vertailu on tehty hankintalain mukaisesti tarjoajia syrjimättä.

Hankintapäätöksestä ja vertailutaulukosta on käynyt riittävällä tarkkuudella ilmi tarjousten vertailu ja eri alakohtien pisteytyksen yksityiskohtaiset perustelut. Täysin tarkkojen ja yksityiskohtaisten perustelujen esittäminen ei ole ollut mahdollista hakijan nimettyä vaatimusmäärittelyä koskevan osan tarjouksestaan liikesalaisuudeksi.

LISÄVASTASELITYS

Elisa Oyj on lausunut antamassaan lisävastaselityksessä muun ohella seuraavaa.

Siirtämällä tietty vaatimusmäärittelyn kohta, josta hakija on saanut huonommat pisteet, suuren painoarvon omaavan arviointiperusteen alle eikä pienemmän painoarvon omaavan arviointiperusteen alle, on saatu keinotekoinen piste-ero voittaneen tarjoajan hyväksi. Koska tarjousten piste-erot ovat olleet hyvin pienet, on tällä ollut vaikutusta tarjousten vertailussa.

Esimerkiksi kaikkia sopimusehtoja koskevia alakohtia ei ole arvioitu 5 prosentin painoarvon omaavan arviointiperusteen ”toimittajan esittämät toimitus-, takuu-, laatu- ja muut sopimusehdot” alla, vaan osittain 15 prosentin painoarvon omaavan arviointiperusteen ”verkkoratkaisun ja palvelujen laajuus ja kattavuus” alla. Näin on tehty muun muassa sanktioehtojen osalta, jotka olisivat luontevasti ja myös otsikkonsa puolesta kuuluneet tarkasteltaviksi sopimusehtoina siltä osin kuin sopimusehtoja ylipäänsä voidaan arvioida tarjousvertailussa.

Hankintayksikkö on tehnyt tarjousten vertailussa pitkälle käyviä tulkintoja voittaneen tarjoajan tarjouksesta voittaneelle tarjoajalle edulliseen suuntaan ja vastaavasti hakijan osalta hakijaa syrjivästi. Hankintayksikkö on jättänyt systemaattisesti huomioon ottamatta sen, että voittanut tarjoaja on varannut mahdollisuuden neuvotella vaatimusmäärittelyn ehdoista.

LISÄVASTINE

Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on lausunut antamassaan lisävastineessa muun ohella seuraavaa.

Arviointiperusteet, painoarvot sekä vaatimusmäärittelyn kohtien jaottelu on päätetty ennen tarjousten avaamista eikä kyseisiä valintoja ole muutettu tarjousten pisteytyksen aikana tai sen jälkeen. Tarjousten vertailussa on käytetty ainoastaan tarjouspyynnössä ja sen vaatimusmäärittelyliitteessä ilmoitettuja arviointiperusteita.

Hankintayksikkö on järjestänyt tarjouspyynnöstä ja tarjousta koskevista edellytyksistä tiedotustilaisuuden, jossa tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää tarkentavia kysymyksiä tarjouspyyntöön liittyen. Hakijalla on ollut mahdollisuus ja aikaa epäselvien asioiden selvittämiseen.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 16.1.2008 antamallaan päätöksellä hylännyt Elisa Oyj:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian suullinen käsittely

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan asian tosiseikat ovat tulleet asianosaisten markkinaoikeudelle toimittamien kirjelmien ja kirjallisten todisteiden perusteella riittävästi selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten. Koska asian selvittämiseksi ei ole tarpeen järjestää suullista käsittelyä, markkinaoikeus ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin ja 38 § 1 momentin hylkää Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen.

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen 380/1998 (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvoltaan kynnysarvon ylittävään palveluhankintaan sovelletaan sen lisäksi, mitä hankintalaissa säädetään, kyseisen asetuksen säännöksiä. Hankinta-asetuksessa tarkoitettu kynnysarvon määrä palveluhankintojen osalta on ollut 211.129 euroa 31.5.2007 saakka. Kysymyksessä olevan HUSnet-verkon kokonaisratkaisua koskevan hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on saadun selvityksen mukaan ylittänyt mainitun kynnysarvon. Hankintamenettelyyn sovelletaan siten hankintalain säännösten ohella myös hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö ja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet

Hakija on esittänyt, että tarjouspyynnössä ilmoitetuista kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteista erityisesti ”verkkoratkaisun ja palvelujen laajuus ja kattavuus” sekä ”palvelun tuottamisen ja toimittamisen laatu ja soveltuvuus” ovat olleet siten väljiä ja epämääräisiä, että niiden osalta tarjoajille on jäänyt epäselväksi, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee tarjousten vertailussa kiinnittämään huomiota. Arviointiperusteina ei myöskään olisi saanut käyttää sopimusehtoja.

Hakija on edelleen esittänyt, ettei kaikkia tarjousten vertailussa huomioon otettavia seikkoja ole muutoinkaan ilmoitettu tarjouspyynnössä. Hakijan esittämän mukaan hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun arviointiperusteita ei ole ilmoitettu tärkeysjärjestyksessä ja kun vaatimusmäärittelyn kysymyksiin annettuja vastauksia on kohdennettu eri painoarvot omaaville arviointiperusteille ilman, että tarjoajilla on ollut tietoa käytetyistä painoarvoista tai siitä, minkä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteen osalta kukin vaatimusmäärittelyn kohta otetaan tarjousten vertailussa huomioon.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankinta-asetuksen 41 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikön 17.4.2007 päivätyssä tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että ”Tarjouksista tullaan hyväksymään kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi osoittautunut tarjous ottaen huomioon seuraavat (ei tärkeysjärjestyksessä) vertailuperusteet:

– WAN-, MAN- ja LAN -ratkaisujen sekä palvelujen laatu ja soveltuvuus

– Verkkoratkaisun ja palvelun laajuus ja kattavuus

– Käyttöönoton laatu, soveltuvuus ja aikataulu

– Palvelujen tuottamisen ja toimittamisen laatu ja soveltuvuus

– Hallinta ja valvontakomponentin soveltuvuus

– Toimittajan järjestelmien integroitavuus keskusvalvomoratkaisuihin

– Huolto-, ylläpito- ja varalaitepalvelut

– Vertailuhinta (skaalattuna arvosana-asteikolle)

– Toimittajan esittämät toimitus-, takuu-, laatu- ja muut sopimusehdot HUS:n kannalta.”

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjousten arvioinnissa painotettavan erityisesti palveluiden laadukkuutta ja soveltuvuutta hankintayksikön tarpeisiin. Tarjouspyynnössä on todettu vielä kohdassa, jossa arviointiperusteet on ilmoitettu, että ”Toimittajaa, tarjouspyynnön kohteena olevaa tietoliikenneratkaisua sekä siihen liittyvää palvelun laatua ja soveltuvuutta koskevat vertailukriteerit arvioidaan pääsääntöisesti Liitteen 1 (Vaatimusmäärittely) vastausten perusteella”.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa 80-sivuisessa asiakirjassa nimeltä Vaatimusmäärittely on kuvattu toimittajaa sekä tarjouspyynnön kohteena olevien palvelujen sisältöä ja laatua koskevat vaatimukset ja ne kysymykset, joihin tarjoajien on tullut antaa vastauksensa. Tarjoajien dokumenttiin antamien vastausten on todettu muodostavan keskeisimmän arviointi- ja vertailuperusteen toimittajien palveluiden laadulle ja niiden soveltuvuudelle. Asiakirjassa on todettu, että mitä useamman kohdan toimittaja katsoo perustellusti sisältyvän tarjoamaansa palveluun, sitä paremmin sen palvelun katsotaan soveltuvan asiakkaan tarpeisiin.

Vaatimusmäärittelyn sisältö on jaettu viiteen lukuun, joista luku 1 on koskenut taustaa ja yleisiä ohjeita, luku 2 tarjouksen yleisiä vaatimuksia ja kysymyksiä, luku 3 tietoliikenneratkaisun vaatimuksia ja kysymyksiä, luku 4 aktiivilaitteita, luku 5 kehityssuunnitelmia eri tekniikoiden osalta ja luku 6 palveluiden vaatimuksia ja kysymyksiä.

Tarjoajan on tullut vastata Vaatimusmäärittelyssä esitettyihin kysymyksiin joko kyllä tai ei. Joidenkin kysymysten osalta tarjoajan on kuitenkin tullut esitellä, määritellä tai kuvata tarkemmin tarjoamansa järjestelmän ominaisuuksia.

Hankintayksikön 17.12.2007 päivätystä hankintapäätöksestä ilmenee, että kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteille on tarjousten vertailussa annettu seuraavat painoarvot:

1. WAN-, MAN- ja LAN ratkaisujen sekä palvelujen laatu ja soveltuvuus, 15 prosenttia

2. Verkkoratkaisun ja palvelun laajuus ja kattavuus, 15 prosenttia

3. Käyttöönoton laatu, soveltuvuus ja aikataulu, 5 prosenttia

4. Palvelujen tuottamisen ja toimittamisen laatu ja soveltuvuus, 5 prosenttia

5. Hallinta ja valvontakomponentin soveltuvuus, 5 prosenttia

6. Toimittajan järjestelmien integroitavuus keskusvalvomoratkaisuihin, 5 prosenttia

7. Huolto-, ylläpito- ja varalaitepalvelut, 5 prosenttia

8. Vertailuhinta, 40 prosenttia

9. Toimittajan esittämät toimitus-, takuu-, laatu- ja muut sopimusehdot HUS:n kannalta, 5 prosenttia.

Hankintapäätöksen liitteenä olevasta 3.12.2007 päivätystä tarjousten vertailuliitteestä ilmenee muun ohella, että arviointiperusteet 1–7 on arvosteltu ja pisteytetty vaatimusmäärittelyn mukaisesti kysymyskohtaisesti ja että toimittajan esittämät toimitus-, takuu-, laatu- ja muut sopimusehdot on arvioitu ja pisteytetty kommentoitujen sopimusehtojen pohjalta. Vertailuliitteen mukaan vaatimusmäärittelyn pisteytys suoritettiin kysymyskohtaisesti siten, että jokainen kohta pisteytettiin asteikolla 0–5 pistettä. ”HUSnet kilpailutuksen yhteenveto” -nimiseen asiakirjaan on koottu vaatimusmäärittelyn jaottelun mukaisesti kysymyskohtaisesti tarjouksille annetut pisteet. Asiakirjasta ilmenee myös se, minkä tarjouspyynnön mukaisen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeseen osalta kunkin kysymyksen osalta annetut pisteet on tarjousten vertailussa otettu huomioon.

Markkinaoikeus toteaa, että esimerkiksi Vaatimusmäärittelyn kohtaa 2.6 Yhteydenottopiste on arvioitu sen alakohtien 2.6.2 ja 2.6.8 osalta arviointiperusteen ”toimittajan järjestelmien integroitavuus keskusvalvomoratkaisuihin” kohdalla, alakohtien 2.6.1 ja 2.6.3–2.6.9 osalta arviointiperusteen ”verkkoratkaisun ja palvelun laajuus ja kattavuus” kohdalla sekä alakohtien 2.6.10–2.6.13 osalta arviointiperusteen ”palvelujen tuottamisen ja toimittamisen laatu ja soveltuvuus” kohdalla.

Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden painoarvojen osalta markkinaoikeus toteaa seuraavaa. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on 24.1.2008 antamassaan tuomiossa (asia C-532/06, Emm. G. Lianakis AE ym. vastaan Dimos Alexandroupolis ym., tuomio 24.1.2008, Kok. 2008, s. I-251) katsonut, että julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY 36 artiklan 2 kohdan, kun sitä luetaan taloudellisten toimijoiden yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen ja siitä seuraavan avoimuusvelvoitteen valossa, vastaista on, että hankintamenettelyssä hankintaviranomainen määrää myöhemmin painoarvoja ja osatekijöitä tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa mainituille sopimuksen tekemisen perusteille.

Mainitun direktiivin 36 artiklan 2 kohdan mukaan tehtäessä sopimus taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella hankintaviranomaisen on ilmoitettava sopimusasiakirjoissa tai sopimusta koskevassa ilmoituksessa ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita se aikoo soveltaa, mahdollisuuksien mukaan alenevassa järjestyksessä. Tuomioistuin on todennut, että oikeuskäytännön mukaan tässä viimeksi mainitussa säännöksessä, kun sitä luetaan direktiivin 92/50/ETY 3 artiklan 2 kohdassa mainitun taloudellisten toimijoiden yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen ja siitä seuraavan avoimuusvelvoitteen valossa, edellytetään, että kaikki tekijät, jotka hankintaviranomainen ottaa huomioon selvittääkseen, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin, ja niiden suhteellinen merkitys ovat mahdollisten tarjoajien tiedossa, kun nämä valmistelevat tarjouksiaan. Tuomioistuin on vielä todennut, että mahdollisten tarjoajien on voitava tarjouksiaan valmistellessaan tietää näiden tekijöiden olemassaolosta ja merkityksestä.

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnön laatimishetken aikainen kansallinen lainsäädäntö sinänsä ole sanamuotonsa mukaan edellyttänyt, että hankintayksikkö ilmoittaa tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa arviointiperusteiden painoarvot. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen edellä kerrotussa tuomiossa on kuitenkin katsottu hankintadirektiivien vastaiseksi menettely, jossa hankintayksikkö jälkikäteen – antamatta painoarvoista tietoa tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa – määrää painoarvoja tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa ilmoitetuille sopimuksen tekemisen perusteille.

Johtopäätös

Edellä lausuttuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti ilmoittaessaan tarjouspyynnössä arviointiperusteet osin epäselvästi ja virheellisesti sekä asettaessaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteille painoarvot vasta tarjousten vertailun yhteydessä. Hankintayksikön menettely tarjouspyyntöä laadittaessa ei ole siten ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia ja turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Asiassa tulee siten harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Hankintamenettelyn virheiden laatu ja jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus vielä katsoo, ettei asiassa ole tarpeen lausua muista hakemuksessa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamus

Hankintasopimus on jo tehty. Hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi näin ollen tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintamenettely on edellä esitetyin tavoin ollut virheellinen jo tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden ja niiden painoarvojen asettamisen osalta. Hinnan painoarvo tarjousten vertailussa on ollut 40 prosenttia. Vaikka hakijan tarjous on hankintayksikön laskeman vertailuhinnan perusteella ollut saaduista tarjouksista halvin, markkinaoikeus katsoo, että edellä todettujen hankintamenettelyn virheiden laatu huomioon ottaen asiassa ei ole jälkikäteen mahdollista arvioida, millaisia tarjouksia hankintayksikkö olisi saanut virheettömässä menettelyssä ja millaiseksi tarjousten vertailu ja tarjouskilpailun lopputulos olisi muodostunut. Asiassa ei siten ole mahdollista todeta, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Tämän vuoksi hakemus on hylättävä hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämisen osalta.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan kohtuulliset asianosais- ja oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Elisa Oyj:n asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla. Asianosais- ja oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Ville Parkkari ja Pasi Yli-Ikkelä.